Tíminn - 20.05.1989, Blaðsíða 11

Laugardagur 20. maí 1989
Tíminn 11
lllllllllllllll VETTVANGUR
Páll Pétursson alþingismaður:
„Ýmislegt mætti betur fara
í starfsháttum Alþingis((
Útdráttur úr framsöguræðu með frumvarpi til breytinga á stjórnskipunarlögum.
Frumvarp þetta er flutt í því
skyni að unnt sé að breyta þing-
sköpum Alþingis og er takmarkað
við þær greinar stjórnarskrár er
Alþingi varða. Ekki er fjallað um
aðra þætti stjórnskipunar, enda
nefnd undir forystu Matthíasar
Bjarnasonar að störfum um heild-
arendurskoðun stjórnarskrárinn-
ar. Með engu móti má líta á
þennan málflutning sem vantraust
á starf nefndar Matthíasar Bjarna-
sonar, ég ber hið mesta traust til
nefndarinnar, en verksvið hennar
er vítt og óvíst hvenær hún lýkur
störfum. Það er hins vegar brýnt að
breyta nokkrum atriðum þing-
skapa.
Alþingi er elsta og virðulegasta
stofnun þjóðarinnar og starfshættir
hér eru að mörgu leyti til fyrir-
myndar. Þó er unnt að bæta margt
og því er það tímabært að kanna
hvort ekki geti tekist samstaða um
það meðal þingmanna. Ég hef nú í
meira en áratug bent á ýmislegt
sem betur mætti fara í starfsháttum
stofnunarinnar,ég hef fundið
hljómgrunn fyrir breytingahug-
myndum mínum og ég hef tekið til
greina ýmsar ábendingar annarra.
Mér er ljóst að ýmis atriði sem hér
eru ekki tekin fram gætu átt rétt á
sér og kæmu þau þá til athugunar
í umfjöllun Alþingis um frumvarp-
ið.
Megintilgangur þessa málatil-
búnaðar er að styrkja stöðu AI-
þingis, gera starfsemi þess skilvirk-
ari, málsmeðferð vandaðri og auka
afl þess til að fylgjast með þvt' að
ákvarðanir þingsins komist í
framkvæmd. 1 öðru lagi skapar
frumvarpið gleggri skil á milli lög-
gjafarvalds og framkvæmdavalds.
Alþingi verði
ein málstofa
Lagt er til að deildaskipting
Alþingis verði afnumin og það
starfi í einni málstofu. Rökin fyrir
slíkri breytingu eru margvísleg og
verða hér aðeins tínd til þau helstu.
Alþingi hefur síðan 1934, er hið
eldra landskjör var aflagt, verið
kosið sem ein heild. Eðlilegt verð-
ur að teljast að þing sem kosið er
sem ein heild starfi í einni mál-
stofu. Núverandi deildaskipting er
einungis arfur frá þeim tíma er
skipting þingsins helgaðist af því
að valið var á milli deildanna á
mismunandi hátt, fyrst með kon-
ungskjöri 1874-1915 og síðan með
landskjöri 1915-1934. Sögulegar
forsendur deildaskiptingarinnar
eru nú horfnar og enginn munur
verið í langan tíma á kjöri til
deildanna. Er því eðlilegt að stíga
það skref sem margir vildu taka
1934, og gera Alþingi að einni
málstofu.
Ein málstofa mundi skapa meiri
festu í störfum Alþingis. Deilda-
skiptingin hefur oftlega leitt til
þess að ríkisstjórnir, sem notið
hafa stuðnings meirihluta þing-
manna, hafa átt erfitt með að
gegna hlutverki sínu vegna þess að
þær hafa ekki haft tilskilinn meiri-
hluta í báðum deildum. Færa má
rök að því að deildaskiptingin sé í
andstöðu við þá viðurkenndu
grundvallarreglu í lýðræðislegum
stjórnkerfum að meiri hlutinn ráði
úrslitum mála. 1 einni málstofu
nægði ríkisstjórn einfaldur meiri
hluti, eða stuðningur 32 þing-
manna, í stað 33 hið minnsta eins
og þarf til að hafa meirihluta í
báðum deildum. Vandinn getur þó
verið meiri en þessar tölur sýna, og
sú staða getur, og hefur skapast, að
ríkisstjórn njóti stuðnings fleiri en
33 þingmanna en hafi samt ekki
meirihluta í annarri hvorri þing-
deildinni. Tvískiptingin hefur oft-
lega orðið til þess að veikja ríkis-
stjómir og gera þær óstarfhæfar.
Fastanefndum
þingsins fækkar
Með einni málstofu er hægt að
endurbæta starf nefnda Alþingis.
Fastanefndum mætti fækka úr 23 í
12, auk stjórnsýslunefndarinnar
sem gerð er tillaga um að koma á
fót. Slík fækkun þýddi að hver
þingmaður gæti rækt nefndaskyld-
ur sínar mun betur en nú er
mögulegt. Nú þurfa sumir þing-
menn að sitja í allt að sex nefndum
og því er mjög algengt á háanna-
tíma þingsins að fundir í nefndum
rekist á. Ein málstofa gerir þá
kröfu á hendur nefndamönnum að
þeir athugi mál gaumgæfilega og til
fulls, þar sem ekki er um það að
ræða að hægt verði að koma við
breytingum á frumvarpi í síðari
nefnd eins og nú er. Eitthvað hefur
borið á því, ekki síst þegar nefnda-
menn eru undir þrýstingi um að
hraða afgreiðslu mála, að þeir
afgreiði mál úr nefnd án þess að
hafa athugað þau eins vel og margir
þeirra hefðu viljað og treysti þá á
að síðari nefnd muni „lagfæra" þau
atriði sem þeim í fyrri nefndinni
kynni að hafa yfirsést. Oft er hér
um mikla sjálfsblekkingu að ræða
því að sjaldnast hefur síðari nefnd
mikinn tíma til að athuga mál.
Tvískiptingin hefur því að dómi
margra þingmanna stundum skap-
að visst „kæruleysi", eða „aga-
leysi“ í nefndastörfum.
Telja má víst að ein málstofa
muni einfalda alla málsmeðferð á
Alþingi líkt og gerðist í Danmörku
1953 og í Svíþjóð 1971 þegar
deildaskiptingin var afnumin í
þjóðþingum þessara ríkja. Máls-
meðferð mundi ganga öllu hraðar
en áður en jafnframt ætti að vera
tryggt að málsmeðferðin verði
vandaðri. í einni málstofu mun
tími ráðherra nýtast betur en áður
þar sem þeir þurfa þá ekki lengur
að taka þátt í umræðum um sín mál
í tveim deildum. Þá er það þing-
flokkum mikið hagræði að einstak-
ir þingmenn fái tækifæri til að
sérhæfa sig í einstökum málaflokk-
um.
Umf jöllun um mál
fer fram í fyrri deild
Rök þeirra, er vilja viðhalda
óbreyttri deildaskiptingu, hafa
einkum verið þau að núverandi
kerfi tryggi betri umfjöllun um
löggjöf en möguleg er í einni
málstofu. Frumvarp þarf nú að
fara í gegnum þrjár umræður og
nefndarumfjöllun í tveim deildum
og telja sumir að það fyrirbyggi
vanhugsaðar ákvarðanir og auð-
veldi þingmönnum að íhuga breyt-
ingartillögur við frumvarp vand-
lega. Athuganir, sem gerðar hafa
verið á störfum Alþingis, benda þó
ekki til að þessi rök séu mjög sterk.
í reynd er það svo að umfjöllun um
frumvarp fer fyrst og fremst fram í
fyrri þingdeildinni. Þegar mál kem-
ur til seinni deildarinnar er yfirleitt
ekki um að ræða sambærilega at-
hugun og þá er fór fram í fyrri
deildinni. Þegar mál kemur til
seinni deildarinnar reiða þingmenn
sig yfirleitt á að frumvarpið hafi
fengið nákvæma athugun í fyrri
deild og því síður þörf á eins
nákvæmri athugun í seinni deild-
inni.
Það er líka staðreynd að oft er
ekki mikill tími til að ræða mál í
seinni deildinni, því að alloft eru
stjórnarfrumvörp lögð fram með
það litlum fyrirvara að þegar fyrri
deildin er búin að ræða málið er
lítill tími fyrir seinni deildina til að
fjalla um það. Þar sem athugun á
frumvörpum fer fyrst og fremst
fram í fyrri þingdeildinni, má með
nokkrum sanni segja að þrátt fyrir
deildaskiptingu þingsins fari athug-
un á löggjafarmálum nú fram líkt
og Alþingi starfi í einni deild en
ekki tveimur.
Stjórnsýslunefnd
í stað fastanefnda
Önnur meginbreyting frum-
varpsins felst í því að lagt er til að
komið verði á fót sérstakri stjórn-
sýslunefnd til að rannsaka mikil-
væg mál er almenning varða. Ætl-
unin er að þessi nefnd, ásamt
fjárveitinganefnd og ríkisendur-
Fyrri hluti
skoðun sinni einkum eftirliti þings-
ins með störfum stjórnvalda. í því
skyni er henni veitt vald til að
rannsaka mál að eigin frumkvæði,
en jafnframt getur Alþingi falið
henni að rannsaka tiltekin mál.
Nefndinni er í störfum sínum veitt
sams konar vald og rannsóknar-
nefndir þingsins hafa nú og falla
þær því niður.
Starfsemi stjórnsýslunefndar
verður ekki bara bundin við eftirlit
með opinberum aðilurn heldur get-
ur hún tekið fyrir öll þau mál er
hún telur að geti varðað hagsmuni
almennings, þ.e. hún hefur rétt til
að heimta skýrslur, munnlegar og
skriflegar, af opinberum stofnun-
um, starfsmönnum, einstökum
samtökum eða fyrirtækjum og ein-
staklingum. Ég legg mjög ríka
áherslu á að þessi nefnd beiti sér af
hófsemi. Hún má ekki starfa fyrir
opnum tjöldum og trúnaðarskylda
verður að hvíla á nefndarmönnum.
Réttur til
útgáfu bráðabirgðalaga
þrengdur
Þriðja meginbreyting frum-
varpsins felur í sér að ríkisstjórn er
veitt meira aðhald um útgáfu
bráðabirgðalaga en nú er. Er í
þessu frumvarpi að mestu byggt á
tillögu stjórnarskrárnefndar frá því
í janúar 1983. Nýmæli er í fyrsta
lagi að bráðabirgðalög skulu ætíð
lögð fyrir Alþingi í upphafi þings.
Felst veruleg takmörkun í því
ákvæði að hafi Alþingi ekki sam-
þykkt bráðábirgðalögin einum
mánuði eftir þingsetningu falla þau
úr gildi. Vegna þessara þröngu
tímatakmarkana á staðfestingu
bráðabirgðalaganna, svo og til þess
að ríkisstjórnir neyðist ekki til þess
að beita bráðabirgðalagasetningu
af ótta við tafir í þinginu, er
nauðsynlegt að setja í þingsköp
ákvæði er tryggi að ríkisstjórn geti
með skjótum hætti komið í gegnum
þingið „brýnum málum“ sem ekki
þola neina bið. Er því gerð tillaga
um slíkt ákvæði og með því er
jafnframt vonast til að dragi úr
tilhneigingu ríkisstjórna til að gera
viðamiklar ráðstafanir með bráða-
birgðalögum og án formlegs at-
beina Alþingis. Þá er í frumvarpinu
það nýmæli að ef á annað borð þarf
að grípa til útgáfu bráðabirgðalaga
skal kynna viðkomandi þingnefnd
efni þeirra áður en þau eru sett.
Stjórnarandstaðan fær þannig
tækifæri til að taka afstöðu til
laganna fyrir gildistöku þeirca.
Alþingi ákveði
aukafjárveitingar
Fjórða meginbreytingin varðar
aukafjárveitingar. Úpphafleg ætl-
un stjórnarskrárgjafans, með því
að heimila greiðslu úr ríkissjóði
umfram heimildir fjárlaga, hefur
ugglaust verið sú að heimildar til
fjárveitingar væri aflað fyrir fram
hverju sinni. Framkvæmdin hefur
orðið önnur, fjárlög eru jafnan
samþykkt eftir á, og eru þá teknar
upp í þau fjárveitingar ríkisstjórn-
arinnar á liðnu fjárhagstímabili
umfram fjárlagaheimildir. í frum-
varpi þessu er kveðið á um að
Alþingi geti sett almennar reglur
um umframgreiðslur á fjárhagsár-
inu, en jafnan skuli leitað sam-
þykkis þess fyrir slíkum greiðslum
í fjáraukalögum. í þingsköpum er
svo kveðið á um skyldu ríkisstjórn-
ar til að bera undir fjárveitingar-
nefnd fyrirhugaðar aukafjárveit-
ingar, jafnt milli þinga sem á
þingtíma.
Ekki er tiltækilegt að banna
algerlega aukafjárveitingar, en
með því fyrirkomulagi sem hér er
lagt til er fengin trygging fyrir því
að löggjafarvaldinu sé kunnugt um
fyrirætlanir um aukafjárveitingar
og líkur leiddar til þess að þær njóti
meirihlutastuðnings á Alþingi.
Fimmta meginbreytingin er að
þingmaður, sem skipaður er ráð-
herra, skal láta af þingmennsku
meðan hann gegnir ráðherrastörf-
um, en varamaður hans taka sæti á
Alþingi þann tíma sem hann er. Þó
að ráðherra láti af þingmennsku
mundi hann hafa ýmsar skyldur
gagnvart Alþingi, t.d. taka þátt í
starfi þingflokkanna eins og verið
hefur, svara fyrirspurnum, ntæla
fyrir þingmálum ríkisstjórnar og
taka þátt í umræðum um mál eftir
því sem hann hefði hug á. Hann
hefði fullt málfrelsi þótt liann ætti
ekki atkvæðisrétt á þinginu. Ég tel
mjög æskilegt að sú venja haldist
að ráðherrar veljist úr hópi þing-
manna.
Meginrökin fyrir þessari breyt-
ingu eru: Að sköpuð eru gleggri
skil en nú er á milli þeirra sem fara
með löggjafarvald og þeirra sem
fara með framkvæmdavald. I öðru
lagi getur slíkt fyrirkomulag styrkt
Alþingi gagnvart framkvæmda-
valdinu, því ráðherrar hafa ekki
nema að takmörkuðu leyti tækifæri
til að sinna eiginlegum þingstörf-
um. I þriðja lagi mun þessi breyting
verða til mikils hagræðis fyrir ráð-
herrana því að með nokkrum rétti
má segja að þingsetan sé ráðherr-
um nokkur byrði.
Sveigjanlegri
starfstími Alþingis
Sjötta meginbreytingin, sem
felst í frumvarpinu, er sú að þegar
ný ríkisstjórn er mynduð milli
þinga skuli þingið kvatt saman
innan þriggja vikna frá skipunar-
degi stjórnarinnar. Rökin fyrir
þessari breytingu eru m.a. þau að
það sé óeðlilegt að það líði t.d. nær
fimm mánuðir frá kosningum í maí
og þar til þing kemur saman í
október. Réttast er þegar ríkis-
stjórn hefur verið mynduð, að hún
kynni þinginu stefnu sína og þá sé
mögulegt að láta reyna á hvort
stefna hennar njóti stuðnings
þingsins. Þá gæti ríkisstjórn einnig
lagt fyrir þingið þau mál sem
brýnast væri að fá afgreidd.
Æskilegt er að starfstími Alþing-
is verði sveigjanlegri en nú er,
þannig að væru mikilvæg mál á
döfinni gæti þingið komið saman
og fjallað um þau en síðan væri
þinghlé ef ekki væri aðkallandi
löggjafarstörfum að sinna. Lagt er
til að frestur sá er líða má frá
þingrofi til kosninga verði styttur
úr tveimur mánuðum í 45 daga og
að frá þingrofi til samkomudags
Alþingis líði hið mesta fjórir mán-
uðir í stað átta nú.