Fréttablaðið - 18.03.2009, Blaðsíða 20

Fréttablaðið - 18.03.2009, Blaðsíða 20
 18. mars 2009 MIÐVIKUDAGUR2 Sigurður Líndal, prófessor í lögfræði, skrifaði grein hér í Fréttablaðið miðvikudaginn 11. mars þar sem hann færir rök fyrir því að ekki megi setja útlending tímabundið í emb- ætti seðlabankastjóra. Í grein- inni vísar hann til 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að engan megi skipa embættis- mann nema hann hafi íslensk- an ríkisborgararétt. Hér ætla ég ekki að fjalla um einstök atriði í þessari röksemdafærslu Sigurð- ar heldur skoða niðurstöðu hans sem ég tel að ekki fái staðist. Hefðbundin túlkun Í greininni rekur Sigurður umfjöllun Einars Arnórssonar, Bjarna Benediktssonar og Ólafs Jóhannessonar um túlkun stjórn- arskrárákvæðisins en allir töldu þeir heimilt að setja útlending í embætti tímabundið nema kveð- ið væri á um annað í almennum lögum. Umfjöllun þremenning- anna ber með sér að lengi hefur tíðkast að setja menn á þennan hátt í embætti og önnur störf hjá ríkinu. Þar sem 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar tekur aðeins til skipunar var eðlilegt að draga þá ályktun að sú takmörkun sem fólst í ákvæðinu gilti ekki um tímabundna setningu í embætti. Það var enda niðurstaða þeirra og því rétt að líta svo á að það væri í höndum almenna löggjafans að ákveða hvort frekari kröfur yrðu gerðar að þessu leyti til umsækj- enda um embætti. Þessi skilningur var einnig lagður til grundvallar við setn- ingu laga nr. 38/1954, um rétt- indi og skyldur starfsmanna rík- isins. Samkvæmt 4. tölulið 1. mgr. 3. gr. þeirra var íslenskur ríkis- borgararéttur almennt skilyrði þess að fá skipun, setningu eða ráðningu. Víkja mátti frá þessu skilyrði ef talið var sérstaklega eftirsóknavert að fá erlendan ríkisborgara til að gegna starfi til bráðabirgða, en jafnframt tekið fram að ekki mætti skipa hann fyrr en hann hefði öðlast íslenskan ríkisborgararétt. Aug- ljóst er að þar var skilyrðið í 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar haft í huga og skýr greinarmun- ur gerður á skipun og setningu í þessu sambandi. Lög nr. 38/1954 höfðu mjög almennt gildissvið. Þau tóku til allra sem voru skipaðir, settir eða ráðnir í þjónustu ríkisins með föstum launum enda væri starf- ið aðalstarf viðkomandi. Þar var enginn greinarmunur gerður á embættum og öðrum störfum og ekki skilið sérstaklega milli emb- ættismanna og annarra starfs- manna ríkisins. Í lögunum voru heldur ekki tæmandi fyrirmæli um hvenær heimilt var að setja mann í stöðu eða hversu lengi slík setning mátti vara. Hins vegar var ljóst að skipun í stöðu var for- senda svonefndrar æviráðning- ar. Með setningu var hins vegar greinilega átt við tímabundna ráðstöfun á stöðu. Þegar frá leið varð hins vegar æ algengara að starfsmenn ríkisins væru ráðn- ir í störf með gagnkvæmum upp- sagnarrétti í stað þess að skipa þá í stöður eða setja tímabundið. Samkvæmt þessu virðist óum- deilt að ráðherra og öðrum stjórn- völdum var heimilt, meðan lög nr. 38/1954 voru í gildi, að setja erlendan ríkisborgara tímabund- ið til að gegna stöðu ef það var talið sérstaklega eftirsóknar- vert nema að tekið væri fyrir þá heimild í sérlögum. Ekki mátti hins vegar skipa hann ævilangt í embætti nema að hann öðlaðist íslenskan ríkisborgararétt. Breytingarnar 1996 Með nýjum lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkis- ins, sem samþykkt voru 1996, voru starfsmenn ríkisins flokk- aðir í tvennt, embættismenn og aðra ríkisstarfsmenn, en rétt- indi þeirra og ráðningarfesta er á ýmsan hátt ólík. Með þessu varð ljósara en verið hafði hverj- ir ættu að teljast embættismenn í skilningi stjórnarskrárákvæð- isins, en þeir eru taldir upp með tæmandi hætti í 22. gr. laganna. Seðlabankastjóri er að vísu ekki sérstaklega tilgreindur í ákvæð- inu en hann telst hins vegar vera forstöðumaður ríkisstofnunar og hafa frá öndverðu verið á lista forstöðumanna sem fjármála- ráðuneytið birtir árlega. Með lögunum 1996 var hin svo- kallaða æviráðning þeirra sem skipaðir voru í stöður afnumin, en samkvæmt þeim ber ráðherra almennt að skipa menn í embætti til fimm ára í senn. Aðrir ríkis- starfsmenn eru alla jafna ráðn- ir til starfa með uppsegjanlegum ráðningarsamningum. Þeir sem eru skipaðir í embætti hætta þó ekki störfum sjálfkrafa að liðn- um þessum fimm ára skipunar- tíma eins og almennt á við þegar um tímabundnar ráðningar er að ræða. Þvert á móti þarf ráðherra að taka sérstaka ákvörðun um að binda enda á starfssambandið þegar skipunartíminn er að líða. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. lag- anna verður það aðeins gert með því að tilkynna embættismannin- um sex mánuðum áður en skip- unartíminn rennur út að auglýsa eigi embættið laust til umsókn- ar. Sé það ekki gert framlengist skipunartíminn hins vegar sjálf- krafa um næstu fimm ár. Ekki hefur verið leyst úr því í lagaframkvæmd hvort ákvörðun ráðherra um að auglýsa embætti á grundvelli 2. mgr. 23. gr. lag- anna teljist stjórnvaldsákvörð- un, þannig að skylt sé að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 við töku ákvörðunarinnar, eða á hvaða forsendum slík ákvörðun getur byggst. Þó er ljóst að svig- rúm ráðherra er mun víðtækara þegar skipunartíminn er að renna út til að víkja embættismanni úr starfi en ella. Staðreyndin er hins vegar sú að það er afar fátítt að ráðherrar grípi til þessa úrræð- is. Í reynd hefur staða embætt- ismanna því lítið breyst að þessu leyti að öðru leyti en því að þeir geta átt von á því að þeim verði vikið til hliðar á fimm ára fresti ef þeir hafa ekki staðið undir væntingum samkvæmt málefna- legu mati ráðherra. Annað nýmæli laganna frá 1996 var að setja ákveðnari reglur um setningu manna í embætti. Sam- kvæmt 24. gr. laganna eru slík- ar setningar aðeins heimilar af tveimur ástæðum, annars vegar út af forföllum skipaðs embætt- ismanns og hins vegar til reynslu áður en hann er skipaður í emb- ættið. Þá eru í ákvæðinu settar skorður við því hversu lengi slík setning mega vara, en hún má aðeins vara í eitt ár ef hún er út af forföllum en í mesta lagi tvö ár ef um setningu til reynslu er að ræða. Af þessu verður ráðið að það er enn þá grundvallarmunur á stöðu skipaðra embættismanna og þeirra sem settir eru tímabundið til að gegna embættum. Lögin tala heldur aldrei um þá síðarnefndu sem embættismenn, heldur segir í niðurlagi 24. gr. að sá sem er settur í embætti njóti réttinda og beri skyldur skv. VI. (Lausn frá embætti) og VII. kafla (Sérstak- ar skyldur) eftir því sem við á, og í athugasemdum með frumvarp- inu er tekið fram að þeir sem eru settir í embætti verði ekki sjálf- krafa embættismenn. Túlkun í ljósi breyttrar réttar- stöðu Ljóst er að gildistaka laga nr. 70/1996 hafði þá þýðingu gagn- vart 2. mgr. 20. gr. stjórnar- skrár að nú er ljóst við hverja er átt þegar stjórnarskráin víkur að embættismönnum. Hins vegar er ekki hægt að sjá nein gild rök fyrir því að með þeim hafi orðið sú efnisbreyting að nú gildi tak- mörkun málsgreinarinnar einn- ig um setningu í embætti. Þó að vissulega hafi ákveðnar breyt- ingar orðið á réttarstöðu skip- aðra embættismanna, sem hér hefur verið bent á að séu ýktar í grein Sigurðar, þá heimilar það engan veginn að teygt sé á gild- issviði reglunnar gagnvart gern- ingum sem falla ekki undir hana hvort sem litið er til orðalags ákvæðisins og langvarandi túlk- unar þess. Engin breyting hefur verið gerð á stjórnarskránni að þessu leyti og engar vísbending- ar liggja fyrir um að með lögum nr. 70/1996 hafi hugmyndin verið að hrófla við heimild ráð- herra til að setja útlending tíma- bundið í embætti. Í þessu sam- bandi er rétt að vekja athygli á því að almennar hæfiskröfur samkvæmt 6. gr. laganna taka samkvæmt orðalagi sínu aðeins til þeirra sem eru skipaðir eða ráðnir í störf en ekki til þeirra sem eru settir í embætti. Lögin frá 1996 breyta því engu réttar- stöðunni að þessu leyti hvað þá að þau hafi áhrif á túlkun stjórn- arskrárinnar. Þá gefur stjórnar- skráin ekkert tilefni til að greina á milli einstakra embætta þannig að hæfisskilyrði 2. mgr. 20. gr. hennar útiloki að útlendingar séu settir í sum embætti en ekki önnur. Að virða stjórnarskrána Í niðurlagi greinar sinnar ýjar Sigurður Líndal að því að með því að setja norskan mann tíma- bundið í embætti seðlabanka- stjóra hafi valdhafar gengið á svig við stjórnarskrána eða höggvið nærri henni. Með slíku háttalagi sé almennt hætta á að stjórnskipanin gangi úr skorðum þar sem gjarnan sé vísað til for- dæma þegar næst reynir á. Með þessum ummælum leggur Sig- urður áherslu á að farið sé gæti- lega á þeim sviðum þar sem reyn- ir á túlkun stjórnarskrárinnar og að menn umgangist hana af virð- ingu. Undir það má taka en jafn- framt bent á að stjórnarskránni er engin virðing sýnd með því að leggja sig í líma við að lesa út úr henni reglur sem þar er ekki að finna. Setning í embætti ÁSMUNDUR HELGASON lögfræðingur á skrif- stofu Alþingis og st.kennari í opinber- um starfsmannarétti. Er heimilt að setja útlending í embætti seðlabankastjóra? KRISTJÁN IX OG STJÓRNARSKRÁ ÍSLANDS Það er rétt að fara gætilega á þeim sviðum þar sem reynir á túlkun stjórnarskrárinnar og að menn umgangist hana af virðingu, segir greinarhöfundur. En stjórnarskránni er engin virðing sýnd með því að lesa út úr henni reglur sem þar er ekki að finna. Fullkomin öryggiskerfi með miklum möguleikum og þráðlausum skynjurum. Henta vel fyrir heimili, sumarhús og fyrirtæki og fást í mörgum útfærslum. Uppsetning í boði ef óskað er. TILVERAN getur verið streitulaus ... ÖRYGGI ÁN MÁNAÐARGJALDA www.sm.is UMBOÐSMENN UM LAND ALLT MEÐ ÍSLENSKU TALI OG TEXTA MEÐAL MÖGULEIKA: REYKSKYNJARI VATNSSKYNJARI HITASKYNJARI GASSKYNJARI ÖRYGGISHNAPPUR EINKA ÖRYGGISKERFI

x

Fréttablaðið

Beinir tenglar

Ef þú vilt tengja á þennan titil, vinsamlegast notaðu þessa tengla:

Tengja á þennan titil: Fréttablaðið
https://timarit.is/publication/108

Tengja á þetta tölublað:

Tengja á þessa síðu:

Tengja á þessa grein:

Vinsamlegast ekki tengja beint á myndir eða PDF skjöl á Tímarit.is þar sem slíkar slóðir geta breyst án fyrirvara. Notið slóðirnar hér fyrir ofan til að tengja á vefinn.