Fréttablaðið - 18.03.2009, Blaðsíða 20

18. mars 2009 MIÐVIKUDAGUR2
Sigurður Líndal, prófessor í lögfræði, skrifaði grein hér
í Fréttablaðið miðvikudaginn
11. mars þar sem hann færir
rök fyrir því að ekki megi setja
útlending tímabundið í emb-
ætti seðlabankastjóra. Í grein-
inni vísar hann til 2. mgr. 20. gr.
stjórnarskrárinnar þar sem segir
að engan megi skipa embættis-
mann nema hann hafi íslensk-
an ríkisborgararétt. Hér ætla ég
ekki að fjalla um einstök atriði í
þessari röksemdafærslu Sigurð-
ar heldur skoða niðurstöðu hans
sem ég tel að ekki fái staðist.
Hefðbundin túlkun
Í greininni rekur Sigurður
umfjöllun Einars Arnórssonar,
Bjarna Benediktssonar og Ólafs
Jóhannessonar um túlkun stjórn-
arskrárákvæðisins en allir töldu
þeir heimilt að setja útlending í
embætti tímabundið nema kveð-
ið væri á um annað í almennum
lögum. Umfjöllun þremenning-
anna ber með sér að lengi hefur
tíðkast að setja menn á þennan
hátt í embætti og önnur störf hjá
ríkinu. Þar sem 2. mgr. 20. gr.
stjórnarskrárinnar tekur aðeins
til skipunar var eðlilegt að draga
þá ályktun að sú takmörkun sem
fólst í ákvæðinu gilti ekki um
tímabundna setningu í embætti.
Það var enda niðurstaða þeirra og
því rétt að líta svo á að það væri
í höndum almenna löggjafans að
ákveða hvort frekari kröfur yrðu
gerðar að þessu leyti til umsækj-
enda um embætti.
Þessi skilningur var einnig
lagður til grundvallar við setn-
ingu laga nr. 38/1954, um rétt-
indi og skyldur starfsmanna rík-
isins. Samkvæmt 4. tölulið 1. mgr.
3. gr. þeirra var íslenskur ríkis-
borgararéttur almennt skilyrði
þess að fá skipun, setningu eða
ráðningu. Víkja mátti frá þessu
skilyrði ef talið var sérstaklega
eftirsóknavert að fá erlendan
ríkisborgara til að gegna starfi
til bráðabirgða, en jafnframt
tekið fram að ekki mætti skipa
hann fyrr en hann hefði öðlast
íslenskan ríkisborgararétt. Aug-
ljóst er að þar var skilyrðið í 2.
mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar
haft í huga og skýr greinarmun-
ur gerður á skipun og setningu í
þessu sambandi.
Lög nr. 38/1954 höfðu mjög
almennt gildissvið. Þau tóku til
allra sem voru skipaðir, settir
eða ráðnir í þjónustu ríkisins með
föstum launum enda væri starf-
ið aðalstarf viðkomandi. Þar var
enginn greinarmunur gerður á
embættum og öðrum störfum og
ekki skilið sérstaklega milli emb-
ættismanna og annarra starfs-
manna ríkisins. Í lögunum voru
heldur ekki tæmandi fyrirmæli
um hvenær heimilt var að setja
mann í stöðu eða hversu lengi slík
setning mátti vara. Hins vegar
var ljóst að skipun í stöðu var for-
senda svonefndrar æviráðning-
ar. Með setningu var hins vegar
greinilega átt við tímabundna
ráðstöfun á stöðu. Þegar frá leið
varð hins vegar æ algengara að
starfsmenn ríkisins væru ráðn-
ir í störf með gagnkvæmum upp-
sagnarrétti í stað þess að skipa
þá í stöður eða setja tímabundið.
Samkvæmt þessu virðist óum-
deilt að ráðherra og öðrum stjórn-
völdum var heimilt, meðan lög
nr. 38/1954 voru í gildi, að setja
erlendan ríkisborgara tímabund-
ið til að gegna stöðu ef það var
talið sérstaklega eftirsóknar-
vert nema að tekið væri fyrir þá
heimild í sérlögum. Ekki mátti
hins vegar skipa hann ævilangt
í embætti nema að hann öðlaðist
íslenskan ríkisborgararétt.
Breytingarnar 1996
Með nýjum lögum um réttindi
og skyldur starfsmanna ríkis-
ins, sem samþykkt voru 1996,
voru starfsmenn ríkisins flokk-
aðir í tvennt, embættismenn og
aðra ríkisstarfsmenn, en rétt-
indi þeirra og ráðningarfesta
er á ýmsan hátt ólík. Með þessu
varð ljósara en verið hafði hverj-
ir ættu að teljast embættismenn
í skilningi stjórnarskrárákvæð-
isins, en þeir eru taldir upp með
tæmandi hætti í 22. gr. laganna.
Seðlabankastjóri er að vísu ekki
sérstaklega tilgreindur í ákvæð-
inu en hann telst hins vegar vera
forstöðumaður ríkisstofnunar og
hafa frá öndverðu verið á lista
forstöðumanna sem fjármála-
ráðuneytið birtir árlega.
Með lögunum 1996 var hin svo-
kallaða æviráðning þeirra sem
skipaðir voru í stöður afnumin,
en samkvæmt þeim ber ráðherra
almennt að skipa menn í embætti
til fimm ára í senn. Aðrir ríkis-
starfsmenn eru alla jafna ráðn-
ir til starfa með uppsegjanlegum
ráðningarsamningum. Þeir sem
eru skipaðir í embætti hætta þó
ekki störfum sjálfkrafa að liðn-
um þessum fimm ára skipunar-
tíma eins og almennt á við þegar
um tímabundnar ráðningar er að
ræða. Þvert á móti þarf ráðherra
að taka sérstaka ákvörðun um að
binda enda á starfssambandið
þegar skipunartíminn er að líða.
Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. lag-
anna verður það aðeins gert með
því að tilkynna embættismannin-
um sex mánuðum áður en skip-
unartíminn rennur út að auglýsa
eigi embættið laust til umsókn-
ar. Sé það ekki gert framlengist
skipunartíminn hins vegar sjálf-
krafa um næstu fimm ár.
Ekki hefur verið leyst úr því í
lagaframkvæmd hvort ákvörðun
ráðherra um að auglýsa embætti
á grundvelli 2. mgr. 23. gr. lag-
anna teljist stjórnvaldsákvörð-
un, þannig að skylt sé að fylgja
stjórnsýslulögum nr. 37/1993
við töku ákvörðunarinnar, eða á
hvaða forsendum slík ákvörðun
getur byggst. Þó er ljóst að svig-
rúm ráðherra er mun víðtækara
þegar skipunartíminn er að renna
út til að víkja embættismanni úr
starfi en ella. Staðreyndin er hins
vegar sú að það er afar fátítt að
ráðherrar grípi til þessa úrræð-
is. Í reynd hefur staða embætt-
ismanna því lítið breyst að þessu
leyti að öðru leyti en því að þeir
geta átt von á því að þeim verði
vikið til hliðar á fimm ára fresti
ef þeir hafa ekki staðið undir
væntingum samkvæmt málefna-
legu mati ráðherra.
Annað nýmæli laganna frá 1996
var að setja ákveðnari reglur um
setningu manna í embætti. Sam-
kvæmt 24. gr. laganna eru slík-
ar setningar aðeins heimilar af
tveimur ástæðum, annars vegar
út af forföllum skipaðs embætt-
ismanns og hins vegar til reynslu
áður en hann er skipaður í emb-
ættið. Þá eru í ákvæðinu settar
skorður við því hversu lengi slík
setning mega vara, en hún má
aðeins vara í eitt ár ef hún er út
af forföllum en í mesta lagi tvö
ár ef um setningu til reynslu er
að ræða.
Af þessu verður ráðið að það
er enn þá grundvallarmunur á
stöðu skipaðra embættismanna og
þeirra sem settir eru tímabundið
til að gegna embættum. Lögin tala
heldur aldrei um þá síðarnefndu
sem embættismenn, heldur segir
í niðurlagi 24. gr. að sá sem er
settur í embætti njóti réttinda og
beri skyldur skv. VI. (Lausn frá
embætti) og VII. kafla (Sérstak-
ar skyldur) eftir því sem við á, og
í athugasemdum með frumvarp-
inu er tekið fram að þeir sem eru
settir í embætti verði ekki sjálf-
krafa embættismenn.
Túlkun í ljósi breyttrar réttar-
stöðu
Ljóst er að gildistaka laga nr.
70/1996 hafði þá þýðingu gagn-
vart 2. mgr. 20. gr. stjórnar-
skrár að nú er ljóst við hverja er
átt þegar stjórnarskráin víkur að
embættismönnum. Hins vegar
er ekki hægt að sjá nein gild rök
fyrir því að með þeim hafi orðið
sú efnisbreyting að nú gildi tak-
mörkun málsgreinarinnar einn-
ig um setningu í embætti. Þó að
vissulega hafi ákveðnar breyt-
ingar orðið á réttarstöðu skip-
aðra embættismanna, sem hér
hefur verið bent á að séu ýktar
í grein Sigurðar, þá heimilar það
engan veginn að teygt sé á gild-
issviði reglunnar gagnvart gern-
ingum sem falla ekki undir hana
hvort sem litið er til orðalags
ákvæðisins og langvarandi túlk-
unar þess. Engin breyting hefur
verið gerð á stjórnarskránni að
þessu leyti og engar vísbending-
ar liggja fyrir um að með lögum
nr. 70/1996 hafi hugmyndin
verið að hrófla við heimild ráð-
herra til að setja útlending tíma-
bundið í embætti. Í þessu sam-
bandi er rétt að vekja athygli á
því að almennar hæfiskröfur
samkvæmt 6. gr. laganna taka
samkvæmt orðalagi sínu aðeins
til þeirra sem eru skipaðir eða
ráðnir í störf en ekki til þeirra
sem eru settir í embætti. Lögin
frá 1996 breyta því engu réttar-
stöðunni að þessu leyti hvað þá
að þau hafi áhrif á túlkun stjórn-
arskrárinnar. Þá gefur stjórnar-
skráin ekkert tilefni til að greina
á milli einstakra embætta þannig
að hæfisskilyrði 2. mgr. 20. gr.
hennar útiloki að útlendingar
séu settir í sum embætti en ekki
önnur.
Að virða stjórnarskrána
Í niðurlagi greinar sinnar ýjar
Sigurður Líndal að því að með
því að setja norskan mann tíma-
bundið í embætti seðlabanka-
stjóra hafi valdhafar gengið
á svig við stjórnarskrána eða
höggvið nærri henni. Með slíku
háttalagi sé almennt hætta á að
stjórnskipanin gangi úr skorðum
þar sem gjarnan sé vísað til for-
dæma þegar næst reynir á. Með
þessum ummælum leggur Sig-
urður áherslu á að farið sé gæti-
lega á þeim sviðum þar sem reyn-
ir á túlkun stjórnarskrárinnar og
að menn umgangist hana af virð-
ingu. Undir það má taka en jafn-
framt bent á að stjórnarskránni
er engin virðing sýnd með því að
leggja sig í líma við að lesa út úr
henni reglur sem þar er ekki að
finna.
Setning í embætti
ÁSMUNDUR
HELGASON
lögfræðingur á skrif-
stofu Alþingis og
st.kennari í opinber-
um starfsmannarétti.
Er heimilt að setja
útlending í embætti
seðlabankastjóra?
KRISTJÁN IX OG STJÓRNARSKRÁ ÍSLANDS Það er rétt að fara gætilega á þeim sviðum þar sem reynir á túlkun stjórnarskrárinnar
og að menn umgangist hana af virðingu, segir greinarhöfundur. En stjórnarskránni er engin virðing sýnd með því að lesa út úr
henni reglur sem þar er ekki að finna.
Fullkomin öryggiskerfi með miklum möguleikum og þráðlausum
skynjurum. Henta vel fyrir heimili, sumarhús og fyrirtæki og
fást í mörgum útfærslum. Uppsetning í boði ef óskað er.
TILVERAN
getur verið
streitulaus ...
ÖRYGGI ÁN MÁNAÐARGJALDA
www.sm.is
UMBOÐSMENN UM LAND ALLT
MEÐ ÍSLENSKU TALI OG TEXTA
MEÐAL MÖGULEIKA:
REYKSKYNJARI
VATNSSKYNJARI
HITASKYNJARI
GASSKYNJARI
ÖRYGGISHNAPPUR
EINKA ÖRYGGISKERFI