Morgunblaðið - 21.12.2009, Blaðsíða 21

21
MORGUNBLAÐIÐ MÁNUDAGUR 21. DESEMBER 2009
Gaman Það voru ekki ræðurnar sem kættu nokkra útskriftarnemendur úr Tækniskólanum í gær heldur ljósmynd-
arinn sjálfur, eða öllu heldur mandarínubörkur sem hékk á flassi myndavélarinnar, án vitundar ljósmyndarans.
Árni Sæberg
OKKUR Íslend-
ingum hafa verið afar
mislagðar hendur síð-
ustu hundrað árin við
að byggja upp góða
stjórnsýslu í landinu.
Það á bæði við um ríki
og sveitarfélög. Þessar
grunneiningar stjórn-
skipulagsins hafa verið
keyrðar sundur og
saman út frá lítt skil-
greindum sjónarmiðum þar sem
hugtök eins og lýðræði og skipulag
hafa ekki verið lögð til grundvallar
heldur oft á tíðum flokkspólitísk
hrossakaup og fjárhagslegir mæli-
kvarðar sem sveiflast til eins og
vindurinn. Með lýðræði á sveit-
arstjórnarstigi er ekki síst haft í
huga möguleikar fólks til áhrifa og
mótunar á sitt nærumhverfi og inn í
skipulagsþáttinn fléttast landfræði-
legar aðstæður, samgöngur og að-
gengi að daglegri þjónustu. Í tilviki
ríkisins, löggjafar- og framkvæmda-
valds, ætti jafnræði þegnanna fyrir
lögum og ákvörðunum miðstjórnar-
valdsins að skipta mestu og mögu-
leikar til að hafa áhrif á þá þætti,
m.a. með jöfnum atkvæðisrétti.
Sveitarstjórnarstigið
Lítum fyrst á sveitarstjórnar-
stigið. Á fyrsta þriðjungi 20. aldar
urðu miklar breytingar þar sem
sveitarfélögum í landinu fjölgaði við
það að mjög víða var einingum sem
fyrir voru skipt upp milli þéttbýlis-
kjarna og aðliggjandi strjálbýlis.
Jafnframt fengu stærstu þorpin
stöðu kaupstaða sem mynduðu
fleyga inn í sýsluskipanina sem fyr-
ir var. Þessi aðgreining gekk víða
þvert á eðlileg samskipti fólks og
æskilega þróun í skipulagi, sem
raunar var þá á afar frumstæðu
stigi hérlendis í samanburði við ná-
grannalönd okkar. Á síðasta fjórð-
ungi aldarinnar voru menn víða að
baksa við að færa þessar breytingar
til baka með því að sameina á ný
sveit og þéttbýli. En þar var ekki
látið við sitja, heldur upphófst mik-
ill áróður fyrir sameiningu sveitar-
félaga, oft langt út fyrir eðlileg
landfræðileg mörk og staðbundna
þjónustu við íbúana.
Litið til Austurlands
þar sem ég þekki best
til má nefna sem
dæmi um eðlilegt
skref sameiningu
hreppa á Héraði í
áföngum í sveitarfé-
laginu Fljótsdalshér-
aði með þjón-
ustukjarna við Lagar-
fljótsbrú. Andstætt
þessu er hins vegar
sveitarfélagið Fjarða-
byggð með sex þétt-
býliskjarna, sumpart aðskilda af
fjallgörðum. Fólk í Fjarðabyggð er
nú að súpa seyðið af þessari mis-
lukkuðu og í besta falli ótímabæru
sameiningu. En í stað þess að læra
af mistökum er nú til umræðu, að
því er virðist í alvöru, að gera Aust-
urland að einu sveitarfélagi.
Fylkjaskipanin sem vantar
Á tímabilinu frá um 1970-1990
var mikil umræða meðal sveit-
arstjórnarmanna og innan stjórn-
málaflokka um að taka upp millistig
í stjórnsýslunni, ýmist kennt við
héruð eða fylki, hliðstætt því sem
komið hafði verið á víðast hvar á
hinum Norðurlöndunum. Segja má
að sýsluskipanin hafi um aldir verið
slíkt millistig með sýslunefndum frá
1872 að telja. En í staðinn fyrir að
koma á fylkjum voru sýslurnar af-
numdar með lögum 1986-1989 og
eftir stendur nafnið tómt án inni-
halds. Tvennt olli mestu um að ekki
varð samstaða um fylkjahugmynd-
ina, valdahyggja tveggja þá stærstu
stjórnmálaflokkanna, Sjálfstæðis-
og Framsóknarflokks, og tvískinn-
ungur í hópi sveitarstjórnarmanna
sem þó lýstu sumir hverjir yfir
áhuga á málinu. Töldu margir í
þeirra hópi fylkin eiga að verða
framlenging á sveitarstjórnar-
stiginu en ekki sjálfstætt millistig
með fylkisþingum sem kosið yrði til
beint í lýðræðislegum kosningum.
Með þeirri skipan hefði skapast
kjörinn vettvangur til að taka við
verkefnum og fjármagni, fyrst og
fremst frá ríkinu, og sveitarfélögin
hefðu fengið að þróast óáreitt af ut-
anaðkomandi þrýstingi. Sá sem
þetta skrifar flutti á Alþingi tillögu í
formi frumvarps um slíkt stjórn-
sýslustig (54. mál á 107. löggjaf-
arþingi, þingskjal 545) en sú tillaga
náði ekki fram að ganga.
Alþingi og jöfnun
atkvæðisréttar
Skipanin sem upp var tekin með
stjórnarskrárbreytingu 1959 um
átta kjördæmi hafði fest sig allvel í
sessi á þeim rösku 40 árum sem
hún hélt velli. Endurspegluðu þau
allvel svæði sem áttu margt sameig-
inlegt, hvert innan sinna marka,
sumpart frá fornu fari. Ýmis konar
samstarf náði að þróast innan
þeirra, svo sem landshlutasamtök
sveitarfélaga svo og þjónustuein-
ingar tengdar ríkisgeiranum, m.a. á
sviði menntamála, heilbrigðismála
og vegagerðar. Með kjördæma-
breytingunni sem innleidd var 1999-
2003 riðlaðist þetta á afar óheppi-
legan hátt. Stofnuð voru þrjú mjög
stór landsbyggðarkjördæmi á allt
öðrum grunni en fyrir var og
Reykjavík var skipt upp í tvö gervi-
kjördæmi. Rökleysan að baki þessa
var að hvert kjördæmi þyrfti að
hafa sem jafnasta þingmannatölu. Í
stað þessa hefði átt að jafna at-
kvæðisrétt með breytilegri þing-
mannatölu í kjördæmunum sem
fyrir voru, en ella stíga skrefið til
fulls og kjósa óskipt til Alþingis.
Síðustu orð mín á Alþingi 1999 fólu
í sér andmæli við því óheillaskrefi
sem þá var stigið og hvatning um
að festa í lögum nýtt stjórnsýslu-
stig. Enn er það ekki um seinan.
Alla þessa þætti ætti að brjóta til
mergjar þegar sest verður yfir það
brýna verkefni að setja landinu
heildstæða stjórnarskrá. Í þeirri
vinnu þarf lýðræðisleg aðkoma al-
mennings að vera í fyrirrúmi við til-
lögugerð.
Eftir Hjörleif
Guttormsson »Með fylkjaskipan
hefði skapast kjör-
inn vettvangur til að
taka við verkefnum og
fjármagni frá ríkinu, og
sveitarfélögin fengið að
þróast óáreitt.
Hjörleifur Guttormsson
Höfundur er náttúrufræðingur.
Lýðræði, fjöldi og
stærð stjórnsýslueininga
FYRIR tuttugu ár-
um, bauð fram-
kvæmdastjórn ESB
undir forystu Jacques
Delors, Íslandi og öðr-
um EFTA-löndum að
fara „þriðju leið“ milli
ESB-aðildar og þess að
standa alfarið fyrir ut-
an. Það boð leiddi til
myndunar Evrópska
efnahagssvæðisins.
Finnland og Svíþjóð, lönd djarfra
rallýökumanna, skrensuðu fljótt á
„þriðju leiðinni“, en tóku svo stefn-
una beint í átt að ESB-aðild, fyrst
með umsókn og loks aðild árið 1995.
Ísland og Noregur ákváðu hins veg-
ar að halda áfram á „þriðju leiðinni“.
Allar götur síðan hefur kastljós
stækkunarmála ESB beinst að suð-
austurhorni Evrópu á meðan kyrrt
hefur verið um að litast í norður-
hluta álfunnar. Evrópusamband
byggt á hugsjónum um frið, velmeg-
un, frelsi og lýðræði, nær nú til 27
ríkja og tæplega 500 milljóna
manna. Það er ekki síst á tímum
sem nú, í skugga alþjóðlegra efna-
hagserfiðleika, að mikilvægi þess að
vinna saman að lausn hnattrænna
vandamála kemur í ljós. Fyrir vikið
er ESB sterkari og áhrifameiri ger-
andi á alþjóðavettvangi, í loftslags-
málum og á sviði orkuöryggis og
fjármálaregluverks, svo fátt eitt sé
nefnt.
Eftir snarpar umræður ákvað Ís-
land að sækja um aðild að ESB í júlí
á þessu ári. Einn helsti hvati þess
var fjármálakreppan sem reið yfir
landið. Það minnir nokkuð á að-
stæður í Svíþjóð í byrjun 10. áratug-
arins þegar ákvörðun var tekin að
sækja um aðild að ESB.
Þó svo að skuggi óvissu hafi svifið
yfir ESB í tengslum við fullgildingu
Lissabon-sáttmálans komust
aðildarríkin fljótt að samkomulagi
um að biðja framkvæmdastjórn
ESB að hefja undirbúning álits-
gerðar um umsókn Íslands. Hraðinn
og einurðin sem einkenndi ákvarð-
anatöku aðildarríkjanna sýndi að
þau töldu Ísland eiga heima í ESB,
ef það svo kysi.
Í byrjun september lagði fram-
kvæmdastjórn ESB spurningalista
fyrir íslensk yfirvöld til að meta
hversu vel landið væri í stakk búið
fyrir aðild. Síðustu svör íslenskra
stjórnvalda voru afhent 19. október,
heilum mánuði á undan áætlun. Við
óskum stjórnvöldum og stjórnsýslu
landsins til hamingju með þann ár-
angur. Mat framkvæmdastjórn-
arinar er að gæði svaranna séu góð.
Það hversu hratt og örugglega
spurningunum var svarað segir sína
sögu um gæði íslenskrar stjórn-
sýslu. Það er gott veganesti inn í
komandi aðildarviðræður.
Við vitum vel að það er ósk
stjórnvalda að álitsgerðin um um-
sóknina verði samþykkt sem allra
fyrst og að aðildarviðræður hefjist.
Hins vegar verðum við að taka mið
af aðstæðum sem hvorki við né Ís-
land höfum stjórn á. Vegna tafa við
fullgildingu Lissabon-sáttmálans er
réttur núverandi framkvæmda-
stjórnar til ákvarðanatöku takmark-
aður við daglegri stjórnun. Hún hef-
ur ekki ekki umboð til að taka
mikilvægar ákvarðanir eins og að
mæla með að hefja aðildarviðræður
við nýtt umsóknarríki. Af þeim
ástæðum hefur samþykkt álitsgerð-
arinnar verið frestað þangað til ný
framkvæmdastjórn tekur við, lík-
lega í byrjun febrúar.
Þó er ljóst að miklu hefur verið
áorkað af hálfu allra aðila á undan-
förnum sex mánuðum. Aðildarríki
ESB hafa sýnt vilja til að vinna
hratt og náið með Íslandi. Innan
framkvæmdastjórnar ESB vinna
menn nú hörðum höndum við
aðildarumsókn Íslands. Vinnan við
spurningalistann í haust bar vott um
skilvirkni og gæði í stjórnsýslu hins
aldargamla lýðræðisríkis.
Aðildarríki ESB hafa brugðist já-
kvætt við umsókn Íslands að ESB.
Ályktun ráðherraráðs utanrík-
ismála í sumar, um umsókn Íslands,
bar þess glöggt vitni. Í ályktuninni
kom fram að Ísland byggir á langri
lýðræðishefð, hefur í fjölda ára átt í
nánu samstarfi við ESB og hefur
alla möguleika á að leggja mikið af
mörkum til samstarfsins. Einnig
kom í ljós einhugur um að veita Ís-
landi aðgang að sérstökum aðlög-
unarsjóði sambandsins sem veitir
umsóknarríkjum tæknilega aðstoð.
Aðildarríkin eru reiðubúin að taka
ákvörðun um að hefja aðildar-
viðræður um leið og framkvæmda-
stjórnin hefur skilað áliti sínu.
Ríkisstjórn og Alþingi Íslendinga
hafa lagt fram sannfærandi rök fyr-
ir umsókninni. Það er brýnt að vinn-
an haldi áfram og að rödd og rök-
stuðningur Íslendinga fyrir því
hvers vegna þeir sækist eftir aðild
haldi áfram að heyrast í Evrópu. Að
sama skapi er mikilvægt að ESB sé
sýnilegt á Íslandi. Það er nauðsyn-
legt að við aukum á næstu mán-
uðum gagnkvæm samskipti okkar
og að við hlustum vel á þjóðfélags-
umræðuna.
Stjórnmálamönnum í lýðræðis-
ríkjum er skylt að starfa í umboði
og með stuðningi ríkisborgaranna.
Á sama tíma er nauðsynlegt að leið-
togar séu framsýnir og að þeir hafi
dug og þor til að taka erfiðar pólí-
tískar ákvarðanir. Ákvörðun um að-
ild er aldrei auðveld og hefur oft
skipt þjóðum í tvo hópa, með eða á
móti. Kosningabaráttan í aðdrag-
anda þjóðaratkvæðagreiðslunnar í
Svíþjóð um aðild að ESB var til að
mynda átakamikil. Mjótt var á mun-
um og þó að meirihluti kjósenda
hafi í atkvæðagreiðslunni stutt inn-
göngu Svíþjóðar var stuðningur
þeirra við ESB lengi á eftir í algjöru
lágmarki. Stuðningurinn í Svíþjóð
við ESB mælist hins vegar einn sá
mesti í Evrópu í dag, samkvæmt
skoðanakönnunum. Það er skoðun
okkar að ESB-aðild hafi hjálpað
Svíþjóð að komast upp úr þeirri
sársaukafullu efnahagslægð sem
landið gekk í gegnum í byrjun tí-
unda áratugarins. ESB-aðildin
skapaði aðstæður sem stuðluðu að
stöðugleika og trúverðugleika, og
juku á bjartsýni.
Okkar reynsla er að Svíum hafi
tekist vel að verja hagsmuni sína,
einkum mikilvæga þjóðarhagsmuni.
Fyrir okkur er það góð vísbending
um möguleika smærri ríkja að hafa
áhrif á ákvarðanatöku í Brussel.
Það er trú okkar að Íslendingar,
á sama hátt og Svíar og fleiri þjóðir
sem hafa tekið ákvörðun um að ger-
ast aðilar að ESB, muni í auknum
mæli koma auga á þá kosti sem
fylgja því að vera aðili að ESB.
Góð byrjun
hjá Íslandi
Eftir Olli Rehn
og Carl Bildt
Olli Rehn
» Aðildarríkin eru
reiðubúin að taka
ákvörðun um að hefja
aðildarviðræður um leið
og framkvæmdastjórnin
hefur skilað áliti sínu.
Olli Rehn er framkvæmdastjóri
stækkunarmála ESB – Carl Bildt
er utanríkisráðherra Svíþjóðar.
Carl Bildt