Arkitektúr og skipulag - 01.08.1988, Blaðsíða 84

Skipulciq svcitarfélaga á breytingatímum
YFIRLITSSKIPULAG
I i I 5 1 TÆKNI 2 § 3 z EKISTICS
nAttúra
MADUR
SAMFÉLAG
TENGSL
MANNVIRKI
SAMTALS
I 1 I j s í 2 11 3 z EKISTICS
NATTURA
MADUR
SAMFÉLAG
TENGSL
MANNVIRKI
SAMTALS
1 STJÚRNVÖLD
2 RÍKI
3 SVEITARFÉLAG
4 atvinnumAlastefna
5 FÉLAGSMÁLASTEFNA
6 STARFSSVIÐ
SKIPULEGGJANDA
7 ATVINNUREKSTUR
8 EINSTAKLINGAR
9 SAMSKIPTASVID EINSTAKL.
OG ATVINNUREKSTRAR
SKIPULAG OG STJÚRNUN í JAFNVÆGI
Eftirfarandi greinarkorn er útdráttur úr rit-
smíö, sem ég lagði fram viö námsstefnu
í Gávle haustið 1984. (Nordiska institutt-
et för samhállsplanering). Viðfangsefnið var
skipulagning sveitarfélaga við þrýsting vegna
breytinga á samfélagsbyggingunni. Umræðan
snerist að mestu um skipulagsstarfið og við-
horf þeirra er það vinna.
( upphafi skýrði ég þær breytingar, sem þá
stóðu fyrir dyrum, á sveitarstjórnar- og skipu-
lagslögum og gerði jafnframt grein fyrir skiln-
ingi mínum á þróun sveitarfélaga á (slandi.
Niðurstaða þess var að í upphafi hafi sveitar-
félögin fyrst og fremst verið samfélagseiningar
mannúðlegs eðlis en síðar verið aö breytast í
stjórnunar- og valdastofnanir tengdar ríkis-
valdinu, þó gætir á síðari tímum nokkurrar til-
hneigingartil að tryggja sjálfstæði þeirra gagn-
vart ríkisvaldinu á sviði ákvarðanatöku og fjár-
málasjálfstæðis.
Þegar farið er að hugleiða viðfangsefnið, verð-
ur manni fyrst að velta fyrir sér hlutverki
skipuleggjandans í Ijósi vinnuaðferða og áhrifa
á lokaniðurstöður. ( því sambandi minntist ég
erindis danska arkitektsins Arne Gárdmans á
norrænu skipulagsmóti í Reykjavík í maí 1984.
Hann sagði m.a.: „Hingað til hafa rannsóknir
og kannanir verið afturverkandi og stuðlað að
því aö festa það í sessi sem fyrir er. Sú starf-
semi hefur ekki verið á undan þróuninni eins
og margir hafa haldið, bæði borgarar og þeir
sem stunda skipulagsrannsóknir. Að öllu jöfnu
skrá menn vandamálin, þegar þau liggja fyrir
staðfest í framkvæmdu skipulagi."
Þessi fullyrðing er sannanleg, og segir okkur
að rannsóknir á sviði skipulagningar eru aftur-
virkar og verða til þess að hefta þróun fram á
við vegna upplýsinganna sem notast er viö til
að reikna fram í tímann. Þaö láist oft að taka
með í reikninginn aö allar reikniaðferðir eru í
eðli sínu kyrrstæðar þ.e.a.s. þær eru ekki
sveigjanlegar. Þrátt fyrir það að auðvelt er á
örskömmum tíma með fullkomnum tölvum að
líkja eftir mörgum ólíkum mynstrum, þá er
hver einstök reikningsaðgerð ákveðin af ein-
hlítum grunni. Það er ekki unnt að setja inn í
reiknilíkanið hina síbreytilegu og óvæntu at-
burðarás. Óvænt viðbrögð almennings og
gagnverkandi viðbrögð stjórnenda verða ekki
sett sem reikningstærð í tölvulíkanið. Tölvan
hugsar ekki. Ég orða það svo að tvisvar tveir
eru fimm. Það er að segja einn fyrir heildina
eins og sagt var.
Heildarsýn kallast það og felst í að skynja
framtíðina sem sumir kalla að spá en er fólgið
í að sjá fyrir breytingar frá stöðunni í samtím-
anum. Slíkt er ekki gert með því einu að leggja
saman, margfalda eða hagræða tölum. Það er
ekki gert með því að flokka og einangra fyrir-
bærin í aðgreinda sjálfstæða þætti. Svo samof-
in eru skipulagsvandamálin. Sú heildarsýn,
sem til þarf, byggist á skilningi og þekkingu á
hinu takmarkaða samfélagi, sem máliö snýst
um, og stöðu þess í stærri heild.
Að skipuleggja fyrir framtíðarþróun, er að velja
markmið og stjórna í átt að þeim. Það er
hvorki tölfræði né framreikningur fortíðar. Það
er að stjórna mót hugmyndafræðilegum mark-
miðum. Þegar þetta er sagt vakna spurningar
um hver sé staða og hlutverk skipuleggjenda í
samfélaginu. Þeir kallast ráðgjafar eða ráðu-
nautar. Eru þeir í því hlutverki t.d. þjónar (án
sjálfstæðra skoðana) eöa stjórnendur eða hug-
myndafræöingar? Til að nálgast niðurstöðu í
því efni má grípa til framsetningar gríska arki-
tektsins og skipuleggjandans Doxiadis. Hann
hefur sett fram kenningar um búsetu manna
og kallar þau fræði „Ekistiks".
Skema I.
Vegna lagasetninga greinum við starfssvið
okkar í starfsgreinar og ákvörðunarsvið. Doxi-
adis greinir starfssviðið í eðliseiningar og
fræðisvið. Ef beitt er starfsaðferð Doxiadis
veröur staða skipuleggjenda Ijósari vegna þess
hvernig samhengið skýrist. Hans aðferð varpar
Ijósi á mikilvægi heildarsýnar á viðfangsefnin.
Við erum ekki bara félagsfræðingar, landfræð-
ingar, hagfræðingar, tæknifræðingar eða arki-
tektar.
Skipuleggjendur verða að gera sér Ijóst að á
þýðingarmestu stigum skipulagsstarfsins er
verið að fjalla um pólitík. Þeir hafa ekki leyfi til
að láta svo sem starfsvettvangur þeirra sé
ópólitískur. Hvers vegna?
Skema II.
Af skema Doxiadis er Ijóst aö fræðisviðin hag-
fræöi, félagsfræði, pólitík eru það sem við
nefnum einu nafni pólitík. Þau spanna öll efri
stig skipulagningar til og með aðalskipulagi
sveitarfélaga. Þegar ég nota hér hugtakið póli-
tík á ég ekki við flokkspólitík, heldur hug-
myndafræðilega stefnumótun. (stuttu máli má
segja að yfirlitsskipulagning sé pólitík og póli-
tík sé skipulagningarþáttur.
Þó að okkur greini á um leiðir, erum við vafa-
laust sammála um að markmiðið er betra sam-
félag, betra samfélag að lifa í, betri bæir að
búa I, betra land að lifa (. Skipuleggjendur eru
neyddir til að velja. Þar kemur til skjalanna
gildismatið. Við veljum okkur forsendur og
röksemdir. Þetta val er háð þekkingu okkar og
lífsviðhorfum og hæfileikum til að skynja í
stórum dráttum afleiðingar af valinu. Það er
hreinn yfirdrepsskapur að halda því fram að
þetta val sé án gildismats. Það er óeðlileg
krafa að skipuleggjendur leggi fyrir stjórnmála-
menn fjölda kosta til að velja úr og taka hinar
tilviljanakenndustu ákvarðanir. Með því móti
veröur mat og val ráðgjafans óljóst.
Skipulag er stjórntæki. Án stjórnunar er skipu-
lagning tilgangslaus. Skipulagning sem beitir
leiðsögn að óljóst skilgreindum markmiðum
leiðir ekki til neinnar niðurstöðu. f þessu Ijósi
má segja að skipulagning er árangur af sam-
spili stjórnmálamanna og skipuleggjenda, sem
þáttur í valdatafli almennings og valdhafa í at-
vinnulífinu.
Skema III.
Þegar þetta valdatafl ber á góma koma í hug-
ann tvö hugtök - lýðræði og frelsi. Við skulum
skoða fyrst hið síðarnefnda. ( óskipulögðu
samfélagi ríkir óheft frelsi. Sérhver hópmynd-
un takmarkar frelsi. Skipuleg sambýlismyndun
eins og t.d. myndun sveitarfélaga leiðir til tak-
mörkunar á hinu óhefta frelsi. Félagsmyndunin
þýðir að einstaklingum úr hópnum er veitt um-
boð til að taka ákvarðarnir og stjórna á vegum
félagsheildarinnar. Til að geta stjórnað þurfa
menn að hafa áætlun eða skipulag til að
stjórna eftir. Skipulagning er í senn afleiðing af
þörfinni til að stjórna og forsenda stjórnunar.
Vandamálið er: hverjum á skipulagningin og
stjórnunin að þjóna. Þetta leiöir hugann að
hugtökunum frelsi - forræði. Skipulagning get-
ur haft tvenns konar stjórnunaráhrif - jákvæð
eða neikvæð. Hin jákvæðu áhrif eru fólgin í því
að stjórnað er mót ákveðnum markmiðum
sem samkomulag hefur orðið um. Neikvæðu
áhrifin felast í því að hömlur eru settar á ýmsar
athafnir eða framkvæmdir.
(velferðarsamfélaginu ertilhneiging til að beita
jákvæöum aðferöum. Upp á síðkastiö hefur
það verið gagnrýnt af öflum, sem telja það að-
ferðir forræðis og afskiptasemi. ( pólitískri um-
ræðu heldur frjálshyggjan á loft hugmyndum
um algjörlega frjálst samfélag, þar sem at-
vinnulífið á að stjórnast af frjálsu spili hins
einstaklingsframtaks. Það þýðir að ekki má
leggja hömlur á framtak einstaklingsins með
skipulögðum markmiðum samfélagsins. Hér er
komið að rótum pólitískrar umræðu og jafn-
framt grundvelli skipulagsstarfsins í víðustu
merkingu.
Hér verður að viðurkenna að hugtökin skipulag
- skipulagning er farið að nota um svo marg-
víslegar athafnir að tímabært er orðiö aö skapa
ný orð og skilgreiningar. Þegar kemur að hlut-
deild almennings í skipulagsstarfinu veröa
uppi ágreiningsefni. Hlutdeild almennings er
háð þeim lýðræðislegu stjórnarháttum okkar
að við veitum fulltrúum, sem við veljum leyni-
lega, umboð til að taka ákvarðanir fyrir okkar
hönd. Það skiptir ekki máli hvort þeir eru full-
trúar pólitískra flokka eða kosningasamtaka.
Krafan er tvíbent um að einstakir borgarar fái
að hafa áhrif á skipulagninguna í eiginhags-
munaskyni án tillits til annarra, vegna þess að
flestir telja hagsmuni sína veigameiri en ann-
arra. Hér verður þó að greina á milli grunnrétt-
ar og almennrar skipulagningar. Hér að framan
hef ég fjallað aðallega um skipulagsstarfið á
stigi yfirlitsskipulagningar. Á því stigi er að
finna undirstöðu og forsendur allrar skipulagn-
ingar, þ.e.a.s. deiliskipulagningar.
Hver er þá staða skipuleggjandans? Fyrir mér
er hann hugmyndafræöingur, sem gerir sér
Ijósa grein fyrir því að hann starfar á hápóli-
tísku sviði, þegar fjallað er um yfirlitsskipulag.
Á því sviði hefur hann ekki leyfi til að láta svo
sem hann sjálfur sé óháður gildismati og geti
því sem pólitískt óháð vélmenni sveiflast frá
einu markmiði til annars í þjónustu einstakra
flokka eftir því hvort vindurinn blæs frá hægri
eða vinstri.
Lengst af og í flestra augum er skipulag fólgið
í deiliskipulagningu. Þaö hefur jafnan verið litið
á þá athöfn sem hreint tæknilega-listræna
starfsemi. Af þeim sökum hefur tæknilegt mat
verið talið algjörlega hlutlægt og án pólitískra
áhrifa. Deiliskipulag án hugmyndafræðilegrar
undirstöðu er ekki til.
Öll sköpun á sér upphaf í hugmynd, sem
byggist á hugmyndaheimi skapandans. Það
þýðir að gildismat hins „ópólitíska" tækni
manns mótast af hugmyndafræöi hans. Út-
færsla hugmyndar getur verið góð eða slæm
frá tæknilegu og listrænu sjónarmiði en hug-
myndin er sú undirstaða sem skipulagið bygg-
ist á og þar eru komin tengslin við allt þaö sem
sagt er hér að framan. Niðurstaða mín af fram-
anrituðu er því:
Hlutverk skipuleggjandans er að undirbyggja
hugmyndafræði skipulagsákvarðana að lang-
tímamarkmiðum. Það getur hann ekki gert
skoðanalaus ef komast á framhjá „tafli hinna
röngu leikja", sem kalla má stefnulausa skipu-
lagningu, þar sem menn sveiflast tilviljana-
kennt frá einni stefnu til annarrar. Að lokum:
Það verður að vera Ijóst að starf skipuleggj-
andans er ekki eingöngu fólgiö í því að leysa
úr vandamálum líðandi stundar. Skipulags
starfið er fólgið í því að undirbyggja framtíðar
lífsskilyröi þeirra sem eru ekki fæddir enn þá
eða eru of ungir til að geta haft áhrif á ákvarð-
anir okkar. Skipulagning er ekki síst að sjá
fram í tímann og hafa hugrekki til að starfa í
þeim anda.
Skúli H. Norðdahl
82
83