Fréttablaðið - 03.07.2005, Side 14

Hvernig hemja má valdið?
Emeritus Sigurður Líndal laga-
prófessor er sérfróður um
stjórnskipunarrétt og mikill
áhugamaður um grundvallar-
þætti stjórnarfars. Á fundi Þjóð-
arhreyfingarinnar í nýliðnum
mánuði sté hann í pontu í hinum
sögufræga þjóðfundarsal í
Menntaskóla Reykjavíkur. Sig-
urður tók til máls um þrískipt-
ingu valdsins og fyrirhugaða
endurskoðun íslensku stjórnar-
skrárinnar. Blaðamaður settist
niður innan um bækurnar á
heimili Sigurðar og ræddi við
hann um þrískiptingu valdsins.
Sigurður Líndal hefur orðið:
Hvernig hemja má valdið
„Þrískipting valdsins í fram-
kvæmdavald, löggjafarvald og
dómsvalds er að vísu ekki mjög
gömul en að skipta valdi í þjóð-
félaginu hefur verið til allt frá
fornu fari, hjá Grikkjum og
Rómverjum svo dæmi séu
nefnd. Elsta skiptingin og sú
sem leiddi reyndar oft til átaka
er milli þjóðhöfðinga og þings
eða skipting í samkomu höfð-
ingja og alþýðu annars vegar og
þjóðhöfðingja hins vegar. Svo
megum við heldur ekki
gleyma skiptingu milli ríkis
og sveitarfélaga sem er ef
til vill enn mikilvægari.
Og þá hefur frá fornu
fari verið deilt um það
hvað eigi að vera undir
miðstjórn ríkis og hvaða
vald eigi að fara með í
héruðum eða á
s v æ ð u m
m i l l i
miðstýringar og valddreifingar.
Þetta er annað átakamálið. Svo
kemur þriðja atriðið og það er
þrískipting ríkisvaldsins sem
oft er kennd við Montsesquieu.
John Locke átti ekki minni þátt í
henni og þessi skipting á sér
raunar rætur aftur til miðalda.
Þrískiptingin er í dönsku stjórn-
arskránni frá 1849 og átti meðal
annars rætur að rekja til Frakk-
lands. Hún miðar að því að hver
þáttur ríkisvaldsins hafi hemil á
hinum. Að koma á jafnvægi og
gagnkvæmu eftirliti. Segja má að
löggjafarvaldið sé valdamest og
mikilvægast. Það er skipað þjóð-
kjörnum mönnum og hefur að
því leyti nánust tengsl við fólkið
ef svo má segja. Síðan er það
framkvæmdavaldið sem er háð
löggjafanum þar sem þingræði
er viðurkennt. Annars staðar er
það sjálfstætt þar sem tengslin
eru ekki fyrir hendi. Loks er það
dómsvaldið og oft er álitamál
hvernig þessi skipting virkar í
reynd.“
Styrkja þarf stöðu þingsins
„Við búum við þingræði og þing-
ræðið hefur leitt til þess að skil-
in milli löggjafarvalds og fram-
kvæmdavalds eru lítil. Skilin
eru óljós eðal óglögg. Og það
virðist hafa þróast þannig hér á
landi að ríkisstjórn sé að sumu
leyti orðin helst til áhrifamikil á
kostnað þingsins. Sumir kalla nú
Alþingi afgreiðslustofnun ríkis-
stjórnarinnar. Ég vil nú ekki
komast þannig að orði en mér
finnst ríkisstjórn,framkvæmda-
valdið, hafa sótt í sig veðrið og
ég hef áður orðað það svo að rík-
isstjórnin sé raunverulega eins
og önnur deild Al-
þingis. Mál eru
þar rædd. Þar
eru atkvæða-
greiðslur og
mér sýnist að
þingmenn sæk-
ist mjög eftir að
komast í þessa
nýju deild; ég veit
ekki hvort ég ætti að
kalla hana efri deild
eða lávarðardeild, sem
er þá valdameiri. Og vilji
helst ekki fara þaðan þeg-
ar þeir á annað borð hafa
tekið sæti í henni. Þeim
finnst mörgum að
pólítískur ferill
þeirra hafi mis-
heppnast komist
þeir ekki í þessa
deild. Þarna er
viss röskun milli framkvæmda-
valds og löggjafarvalds. Að
sumu leyti finnst mér þetta vera
áhyggjuefni. Við kjósum ekki
ráðherrana. Við vitum aldrei
hvernig ríkisstjórn verður því
menn ganga óbundnir til kosn-
inga. Mér finnst að þarna þyrfti
að vera meira jafnvægi. Ég teldi
mjög mikilvægt við endur-
skoðun stjórnarskrárinnar að
styrkja stöðu þingsins. Þetta er
umhugsunarefni.“
Getum við leitað fyrirmynda?
„Já það eru til fyrirmyndir. Í
Bandaríkjunum er til að mynda
ekki þingræði. Þar hafa heyrst
raddir um að beinlínis afnema
þingræðið. Þingræðið er vitan-
lega hugsað þannig að þingið
hafi öll tök á ríkisstjórninni. Það
er hugsunin á bak við þing-
ræðið. Í Bandaríkjunum er ekki
þingræði og þess vegna eru ráð-
herrar kallaðir fyrir þingnefnd-
ir þar og yfirheyrðir stranglega
að manni skilst. Þótt við færum
ekki alveg svo langt mætti
hugsa sér að skilja mætti á milli
þannig að þingmenn hættu þing-
mennsku þegar þeir verði ráð-
herrar. Jafnvel að utanþings-
menn yrðu skipaðir ráðherrar.
Sjálfsagt þykir sumum það helst
til langt gengið. Þá eru ráðherr-
arnir í raun framkvæmdastjór-
ar þingsins og háðir stjórn með
hliðstæðum hætti og í hlutafé-
lagi þar sem stjórn ræður sér
framkvæmdastjóra og hefur
tögl og hagldir. Í Noregi er þetta
þannig. Menn segja af sér þing-
mennsku eða fá lausn meðan
þeir eru ráðherrar og varamenn
þeirra koma inn í staðinn.“
Þingið styðji eftirlitsstofnanir
sínar
„Auk þess má styrkja þingið og
það hefur verið gert. Við meg-
um ekki gleyma því að Ríkis-
endurskoðun, sem mjög er á
dagskrá þessa dagana, var sett
undir yfirstjórn Alþingis og svo
er það umboðsmaður Alþingis.
En mér er ekki alveg ljóst hver
staða þeirra er gagnvart þing-
inu. Ég hef á tilfinningunni, með
réttu eða röngu, að þingið styðji
ekki þessar stofnanir sem
skyldi. Þetta er hugboð mitt og
ég fullyrði ekkert um þetta.“
Eru eftirlitsstofnanir þingsins
undir hæl ríkisstjórnarinnar?
„Ég hef grun um það og ótt-
ast þetta. Menn verða að hafa í
huga að með þessum stofnunum
var ætlunin að styrkja eftirlits-
vald þingsins. Og ég held að það
hafi styrkst. Mér finnst hins
vegar athyglisvert hvað lítið er
gert með álitsgerðir umboðs-
manns Alþingis. Ég verð ekki
var við að þær séu mikið rædd-
ar eða að þingmenn láti sig þær
miklu skipta. Framkvæmda-
valdið hefur oft brugðist mis-
jafnlega við ábendingum um-
boðsmanns. Mér finnst að þing-
ið eigi að veita þessum tveimur
stofnunum rækilegan stuðn-
ing.“
Skipun hæstaréttardómara óvið-
unandi
„Og svo má vitanlega ekki
gleyma dómsvaldinu. Varla er
minnst á dómsvaldið í stjórnar-
skránni. Ég tel að staða dóms-
valdsins gagnvart framkvæmda-
valdinu sé fjarri því að vera
nægilega öflug. Staða Hæstarétt-
ar er allt of veik. Það á einkum
við um skipun hæstaréttardóm-
ara sem er algerlega óviðunandi
eins og er. Að skipan hæstarétta-
dómara geti verið háð vilja eins
ráðherra er öldungis fráleitt og
gengur ekki. Þegar skipaður er
héraðsdómari er sett á fót dóm-
nefnd, farið yfir störf umsækj-
enda og hæfni og álit gefið. Að
vísu skipar svo dómsmálaráð-
herrann í embættið. Ég er hissa á
því að betur skuli vandað til skip-
unar héraðsdómara en hæstarétt-
ardómara. Að minnsta kosti ætti
að fara yfir umsóknir og vega
þær og meta rækilega. Það er til
dæmis gert við skipun í embætti
háskólakennara.
Mér finnst líka koma til
greina, sem er alls ekki frumleg
hugmynd, að Alþingi staðfesti
skipan hæstaréttardómara,
jafnvel með auknum meirihluta.
Þetta er gert í Bandaríkjunum
og þar hefur tillögum stundum
verið hafnað. Sumir tala gegn
þessu og segja að með þessu
fyrirkomulagi verði val á hæsta-
réttardómurum pólítískt. Ég
svara á móti að ég trúi því ekki
að Alþingi geti ekki tekið mál-
efnalega afstöðu. Ég trúi því
ekki fyrr enn ég tek á því.
Í öðru lagi þá held ég að til
dæmis aukinn meirihluti Al-
þingis sé líklegri til þess að
tryggja vandaða málsmeðferð
við skipun hæstaréttardómara
heldur en duttlungar tiltekins
dómsmálaráðherra.“ ■
14 3. júlí 2005 SUNNUDAGUR
STJÓRNARSKRÁ ÍSLANDS
Endursko›u›
II. HLUTI
Styrkur og veikleiki þingsins
Í viðtali við prófessor Sigurð Líndal, sem birt
er hér í öðrum hluta greinaflokks um endur-
skoðun stjórnarskár Íslands, finnur hann að
því, að Alþingi gefi eftirlitsvaldi sínu ekki
nægilegan gaum. Sigurður segir að þrátt fyrir
veika stöðu löggjafarvaldsins gagnvart ríkis-
stjórn hafi Alþingi þrátt fyrir allt eftirlitsvald
í krafti tveggja stofnana sem þingmenn ættu
að hlú að. Þær eru Ríkisendurskoðun og emb-
ætti umboðsmanns Alþingis. Orðrétt segir Sig-
urður um umboðsmann Alþingis: „Mér finnst
hins vegar athyglisvert hvað lítið er gert með
álitsgerðir umboðsmanns Alþingis. Ég verð
ekki var við að þær séu mikið ræddar eða að
þingmenn láti sig þær miklu skipta. Fram-
kvæmdavaldið hefur oft brugðist misjafnlega
við ábendingum umboðsmanns. Mér finnst að
þingið eigi að veita þessum tveimur stofn-
unum rækilegan stuðning.“
Áliti Umboðsmanns stungið ofan í skúffu
Rétt er að tilfæra hér eitt
dæmi máli Sigurðar til
áréttingar.
Á fimmtugasta afmæl-
isári Íslenska lýðveldis-
ins 1994 setti Alþingi lög
um lýðveldissjóð sem
næstu fimm árin eftir
setningu laganna skyldi
verja samtals 500 millj-
ónum króna til eflingar
íslenskrar tungu og rannsókna á lífríki sjávar.
Lögin voru sett við hátíðlega athöfn á Þingvöll-
um. Sjóðurinn heyrði undir forsætisráðuneyt-
ið og var undanþeginn opinberum gjöldum.
Árið 1996 bar prófessor í þróunarfræði upp
kvörtun við umboðsmann Alþingis. Í stuttu
máli snerist kvörtunin um það að tveir menn
Hafrannsóknastofnunarinnar tóku sæti í
þriggja manna verkefnisstjórn sem lagði mat
á umsóknir um styrki úr sjóðnum til rann-
sókna á lífríki sjávar. Fram kemur í umræddu
áliti umboðsmanns að sjálfir áttu þeir aðild að
5 af 21 verkefni sem sjóðurinn hafði styrkt
árið 1996. Þessir sömu einstaklingar lögðu sem
sagt mat á umsóknir keppinauta sinna um
styrkina.
Í áliti umboðsmanns Alþingis segir að hver
sá sem á aðild að eða er í fyrirsvari fyrir um-
sókn um styrk úr opinberum sjóði sé vanhæf-
ur til meðferðar máls á grundvelli stjórnsýslu-
laga.
Í bréfi til þáverandi forseta Alþingis vakti
umboðsmaður Alþingis athygli á réttaróvissu
og taldi meinbugi á lögum um lýðveldissjóð.
Sýndu þingmenn þessu bréfi umboðsmanns
Alþingis fullkomið tómlæti? Var því stungið
ofan í skúffu forseta Alþingis?
Jóhann Hauksson
Fjór›a valdi›
Margir kannast við umræðuna um þrí-
skiptingu valdsins í framkvæmdavald, lög-
gjafarvald og dómsvald. Færri vita, að
þegar rætt er um fjölmiðla sem fjórða
valdið, er ekki vísað til áður greindrar þrí-
skiptingar.
Þorbjörn Broddason félagsfræðiprófessor
ræddi fjórða valdið í fyrirlestri á vegum
Sagnfræðingafélagsins 16. nóvember
2004. Hann rifjaði upp að Thomas Carlyle
hefði á nítjándu öld bent á fjölmiðla sem
fjórða valdið og jafnvel talið afl þeirra
meira en annarra valdapósta. Carlyle
nefndi þrjár valdastéttir á undan fjölmiðl-
unum, en þær voru kirkjuaðall, lávarðar
og neðri málstofa breska þingsins skipuð
fulltrúum almennings eða borgara.
Þorbjörn Broddason sagði svo orðrétt:
„Þessi uppruni hugmyndarinnar um
fjórða valdið kemur mörgum framandlega
fyrir sjónir, sem ekki er að undra, vegna
þess að nútímaskilningur á henni vísar
oftast til hinnar stjórnarskrárbundnu að-
greiningar þjóðfélagsvaldsins á okkar
dögum í löggjafarvald, framkvæmdavald
og dómsvald þar sem hlutverk dóms-
valdsins er að hafa vit fyrir framkvæmda-
valdinu og að nokkru leyti löggjafar-
valdinu. Þeir, sem nú tala um fjórða
valdið, líta á fjölmiðlana sem viðbótarþátt
í þessum valdavef samfélagsins; hlutverk
þeirra samkvæmt þessum skilningi er að
gæta hinna þáttanna. Ein leið fyrir fulltrúa
hinna stjórnarskrárbundnu valdaþátta til
að verjast fjölmiðlunum, þessu óskilgetna
systkini þeirra – ef svo má að orði komast
– er að seilast til áhrifa innan þeirra.“ - jh
ÞORBJÖRN BRODDASON
FÉLAGSFRÆÐIPRÓFESSOR
Styrkur umbo›smanns er há›ur stu›ningi Alflingis
STJÓRNARSKRÁIN
VERÐUR ÞESSUM GREINUM BREYTT?
1. gr.
Ísland er lýðveldi með þingbundinni
stjórn.
2. gr.
Alþingi og forseti Íslands fara saman með
löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnar-
völd samkvæmt stjórnarskrá þessari og
öðrum landslögum fara með fram-
kvæmdarvaldið. Dómendur fara með
dómsvaldið.
26. gr.
Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp,
skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til
staðfestingar eigi síðar en tveim vikum
eftir að það var samþykkt, og veitir stað-
festingin því lagagildi. Nú synjar forseti
lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það
þó engu síður lagagildi, en leggja skal
það þá svo fljótt sem kostur er undir at-
kvæði allra kosningarbærra manna í land-
inu til samþykktar eða synjunar með
leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr
gildi, ef samþykkis er synjað, en ella
halda þau gildi sínu.
Ríkisstjórn ríkir yfir flinginu
„A› skipan hæstaréttadómara
geti veri› há› vilja eins
rá›herra er öldungis fráleitt
og gengur ekki. fiegar
skipa›ur er héra›sdómari er
sett á fót dómnefnd, fari› yfir
störf umsækjenda og hæfni og
álit gefi›. A› vísu skipar svo
dómsmálará›herrann í
embætti›. Ég er hissa á flví a›
betur skuli vanda› til
skipunar héra›sdómara en
hæstaréttardómara.“
„Mér finnst hins vegar
athyglisvert hva› líti› er gert
me› álitsger›ir umbo›smanns
Alflingis. Ég ver› ekki var vi›
a› flær séu miki› ræddar e›a
a› flingmenn láti sig flær
miklu skipta.“
Sigur›ur Líndal lagaprófessor segir framkvæmdavaldi› hafa sótt í sig ve›ri› og ríkisstjórnin sé raunverulega
eins og önnur deild Alflingis. „fiingmenn vilja helst ekki fara fla›an flegar fleir hafa teki› sæti í henni.“ Jó-
hann Hauksson ræ›ir vi› Sigur› Líndal um endursko›un stjórnarskrárinnar og flrískiptingu valdsins.
PRÓFESSOR SIGURÐUR LÍNDAL „Þótt við færum ekki alveg svo langt mætti hugsa sér að
skilja mætti á milli þannig að þingmenn hættu þingmennsku þegar þeir verða ráðherrar.“
Spurningum, ábendingum
og hugmyndum um efni á
stjórnarskrársí›u Fréttabla›sins
er unnt a› koma á framfæri
í tölvupósti.
NETFANGIÐ ER:
stjornarskra@frettabladid.is