Fréttablaðið - 14.12.2012, Blaðsíða 26

14. desember 2012 FÖSTUDAGUR| SKOÐUN | 26
Í grein sem undirritaðir skrifuðu
um stefnumótun og áætlanagerð og
birt var í lok júní í Fréttablaðinu
var í stuttu í máli greint frá nið-
urstöðum greiningar á stefnum og
áætlunum ríkisins sem unnin var
í fyrra. Ein af meginniðurstöðum
greiningarinnar var ófullnægjandi
tenging stefnumótunar og áætlana-
gerðar innan stjórnsýslunnar við
fjármuni. Ýmsar leiðir hafa verið
reyndar í gegnum tíðina til að
tengja stefnur, áætlanir og verk-
efni betur við fjárveitingar. Án
fjármuna er ólíklegt að markmið
stefnu eða áætlunar nái fram að
ganga. Fleiri þættir skipta máli en
okkur langar að fjalla um nokkr-
ar leiðir sem hægt er að fara til að
tengja almannafé betur stefnum og
áætlunum.
Árangur ræður fjárveitingu
Ein aðferð til að tengja stefn-
ur og áætlanir við fjármuni er
að árangurstengja fjárlagagerð.
Á síðastliðnum tuttugu árum
hefur árangurstenging fjárlaga
orðið viðurkennt verklag meðal
margra ríkja og alþjóðastofnana.
Efnahags- og framfarastofnunin
(OECD) hefur talað fyrir verklag-
inu og gefið út fjölda skýrslna um
viðfangsefnið. Með árangursteng-
ingu fjárlaga er lögð aukin áhersla
á að skoða mælanlega þætti, þ.e.
hvaða árangri stofnanir geta náð
fyrir takmarkaða fjármuni. Árang-
urstenging fjárlaga er talin geta
bætt aðhald og stjórnun í ríkis-
rekstri auk þess sem skilvirkni og
frammistaða getur orðið betri.
Notkun mælanlegra upplýsinga
um starfsemi ríkisins er ekki ný
af nálinni en nýting slíkra upp-
lýsinga samhliða gerð fjárlaga er
það sem árangurstenging fjárlaga
snýst um. OECD hefur greint þrjár
meginleiðir til þess að árangurs-
tengja fjárlög. Í leið eitt eru upp-
lýsingar um árangur jafnan hafð-
ar til sýnis í fjárlagafrumvarpi en
þær hafa engin áhrif á fjárlögin. Í
leið tvö eru upplýsingar um árang-
ur af starfsemi ríkisins nýttar við
fjárlagagerðina en þær hafa ekki
bein áhrif á hvernig fjármunum
verður varið til verkefna. Flest ríki
tileinka sér verklag mitt á milli
fyrstu og annarrar leiðar. Leið 3
gengur hvað lengst en fæst ríki
hafa tileinkað sér hana. Hún felur
í sér að fjármunum er úthlutað í
samræmi við árangur. Dæmi um
slíkt er að fjárveitingar til skóla
grundvallast á því hversu margir
útskrifast.
Það er ekki hægt að fella allan
ríkisreksturinn á Íslandi undir
eina af þessum leiðum. Finna má
dæmi sem falla undir allar leiðirn-
ar. Aftur á móti er óhætt að segja
að stærstur hluti ríkisrekstrarins
falli undir leið eitt, þ.e. að upplýs-
ingar um árangur hafi engin áhrif
á fjárveitingar.
Stefna ræður fjárveitingu
Önnur aðferð til að meta kostn-
að við stefnur eða áætlanir er að
skilgreina nákvæmlega hvaða
þjónustu stjórnvöld vilja bjóða
upp og kostnaðarmeta hana. Þessi
aðferð er notuð við mat á verkefn-
um þegar verið er að móta áætlan-
ir sem grundvallast á verklegum
þáttum, s.s. vegagerð eða brúar-
smíði, þar sem upphaf og endir er
nokkuð skýr. Jafnframt er þessi
aðferð nokkuð algeng þegar kemur
að einkarekstrarverkefnum ríkis-
ins. Segja má að þessi aðferð sé
sjaldan notuð við stefnumótun og
áætlanagerð þar sem verkefni í
áætlun felast í breytingu á þáttum
sem snúa t.d. að þjónustu, skipu-
lagi, aðferðum eða vinnulagi.
Sem dæmi um þetta má nefna að
í sumar samþykkti Alþingi þings-
ályktun um grundvallarskilgrein-
ingar löggæslu á Íslandi. Hér er á
ferðinni áhugavert verkefni sem
getur orðið ákveðin fyrirmynd í
því hvernig til tekst að skilgreina
opinbera þjónustu og kostnaðar-
meta.
Tenging stefna og fjárveitinga
Í fjárlögum er jafnan ekki kveð-
ið á um fjármögnun sérstakra
stefna og áætlana. Þó er gert ráð
fyrir að ráðuneytin hafi til hlið-
sjónar stefnur sínar og áætlanir
við undirbúning fjárlaga hvers
árs. Samgönguáætlun sker sig úr
hvað þetta varðar, þar sem í henni
eru tilgreindir fjármunir sem fara
í tiltekin verkefni og í þingskjalinu
sjálfu eru gefnar upp fjárveiting-
ar, sem er fágætt. Erfiðara hefur
reynst að meta kostnað við aðrar
stefnur og áætlanir ríkisins nema
þær innihaldi skýr afmörkuð verk-
efni.
Mikilvægt er að koma á skipu-
lagi innan ríkisrekstrarins þar
sem kostnaður við stefnur og áætl-
anir er metinn og tengdur fjárlaga-
gerð með markvissari hætti. Þess
má geta að innan Stjórnarráðsins
eru yfir 100 stefnur og áætlanir og
því skiptir það verulegu máli hvort
þær eru fjármagnaðar. Mikil-
vægt er að koma á betra skipu-
lagi og auka yfirsýn yfir stefnur
og áætlanir ríkisins, meðal annars
með því að fækka þeim, einfalda
og samhæfa. Undirbúningur að
slíkri vinnu stendur nú yfir innan
Stjórnarráðsins. Það er alveg ljóst
að skilmerkilegri tenging stefna
og áætlana við fjárveitingar er
grundvöllur þess að raunhæft sé
að framkvæma verkefni og ná
fram markmiðum stefnumótunar
og áætlanagerðar.
Nokkur íslensk fyrir-
tæki selja nú rafbækur
og hafa gert um nokkurt
skeið, sem er ánægjulegt.
Spjaldtölvu- og snjallsíma-
eigendur geta þá gengið
með bókasafnið í vasanum
og lesið bækurnar þegar
þeim hentar. Þetta er
jákvæð þróun sem eykur
þægindi lesenda, því auk
þess að geta tekið bóka-
safnið með sér hvert sem
þeir fara er einnig hægð-
arleikur að bæta við það hvar og
hvenær sem er, það eina sem þarf
er nettenging (í gegnum 3G eða
annað net).
Þó er galli á gjöf Njarðar. Kaup-
endur rafbóka þurfa að gæta sín
vel því annars er hætt við að þeir
verði sviknir um þá vöru sem þeir
telja sig hafa keypt. Margir raf-
bókaútgefendur á Íslandi selja
bækurnar með svokölluðum afrit-
unarvörnum (e. Digital Rights
Management, DRM) sem eiga að
tryggja að ekki sé hægt að nota
bækurnar nema í samræmi við
lög og skilmála útgefenda. Þessir
útgefendur eru hræddir um að ef
afritunarvarnanna njóti ekki við
verði höfundarréttur virtur að
vettugi og þeir stórtapi á ólögleg-
um afritum sem séu send manna á
milli á netinu. Það sem þeir gera
sér ekki grein fyrir (eða kjósa að
hunsa) er að þessar varnir eru
gallaðar og koma bæði þeim og
viðskiptavinum þeirra mjög illa.
Í sömu gryfju
Afritunarvarnir sem þessar eru
ekki nýjar af nálinni. Þær eru not-
aðar á langflestum DVD og Blu-
ray-diskum sem hafa verið seldir
og einnig hafa þær verið
notaðar á geisladiskum og
tónlist á netinu. Nokkur ár
eru síðan verslanir á borð
við iTunes og Tónlist.is
fjarlægðu þessar varnir af
tónlistinni sem þær selja,
en nú virðast bókaútgef-
endur ætla að falla í sömu
gryfju og þær gerðu upp-
haflega.
Afritunarvarnir stjórna
því hvar og hvenær fólk
getur lesið bækurnar sínar.
Þær stjórna því einnig hvernig
hægt er að lesa þær; sem dæmi er
ekki hægt að lesa stóran hluta af
bókunum frá íslensku útgefendun-
um í Kindle-tölvunum frá Amazon.
Tæknilega stendur ekkert í vegi
fyrir því að þessi tæki geti opnað
bækurnar en sökum þess að þau
styðja ekki þær afritunarvarnir
sem útgefendur nota verða eig-
endur þeirra að finna aðrar leiðir
til að lesa þær.
Það á þó ekki aðeins við um
Kindle-tölvurnar. Of gömul tæki,
of ný tæki, tæki með óalgengu
stýrikerfi og öll tæki sem fram-
leiðendur varnanna gera ekki sér-
staklega ráð fyrir eiga á hættu að
gagnast ekki þegar lesa á bæk-
urnar. Tæknileg framþróun er
mjög hröð og sífellt koma út ný
tæki með nýrri tækni og ekkert
tryggir að framleiðendurnir nái
að halda í við þróunina eða að þeir
verði yfirhöfuð til staðar í fram-
tíðinni. Það getur því endað svo að
þær bækur sem keyptar eru í dag
verði ólesanlegar eftir nokkur ár,
sem er hvorki höfundum né kaup-
endum í hag. Útgefendur kunna að
sjá sér leik á borði þar sem þeir
geta selt sömu bókina til sömu
lesenda ár eftir ár, í hvert skipti
sem þeir vilja lesa bókina á ný, en
neytendur munu á endanum missa
þolinmæðina og snúa sér aftur að
bókum á gamla sniðinu. Á endan-
um tapa allir.
Útgefandinn hefur völdin
Það er því mikilvægt að gæta
þess þegar fjárfesta á í rafbók að
engin afritunarvörn sé á henni. Ef
þú, lesandi góður, kaupir bók með
svona vörnum ættir þú að gera
þér grein fyrir því að þú ert undir
vilja útgefandans beygður þegar
kemur að því að lesa bókina. Vilji
hann ekki að þú lesir hana aftur í
framtíðinni hefur hann völdin – til
eru dæmi um bækur sem hverfa
úr bókasöfnum notenda, og jafn-
vel heilu bókasöfnin. Þessi þróun
er mjög slæm og mikilvægt er
að sýna útgefendum það í verki
með því að sniðganga þær bækur
sem bera afritunarvörn. Það er
ekki alltaf augljóst að bækur sem
boðið er upp á séu með afritunar-
vörn, sumir útgefendur nefna það
en ekki allir. Í leiðbeiningum eða
svörum við algengum spurning-
um á vefsíðum þeirra er stund-
um minnst á Adobe ID eða Adobe
Digital Editions, það táknar að
afritunarvörn er á sumum eða
öllum bókum sem gefnar eru út á
þeirri síðu.
Verum upplýst um vöruna sem
við kaupum og tryggjum að við
getum notið bókanna sem við
kaupum – bæði núna og í framtíð-
inni.
Breytingar á veðurfari
vegna aukins styrks gróð-
urhúsalofttegunda í and-
rúmslofti er staðreynd. Í
dag eru fáir loftslagsvís-
indamenn sem mótmæla
henni og kemur það skýrt
fram í skýrslum vísinda-
nefndar Sameinuðu þjóð-
anna (IPCC).
Mörgum finnst hugtakið
loftslagsbreytingar flókið
og enn fleiri tengja það ein-
ungis við hlýnun jarðar, en
sú er ekki raunin. Hugtakið
hlýnun jarðar (e. global warming)
festist í sessi en hugtakið veður-
fars- og/eða loftslagsbreytingar (e.
climate change) lýsir betur því er á
sér stað og ætti því frekar að nota
það hugtak.
Á sumum svæðum mun hlýna
mikið og annars staðar gæti kólnað,
en öfgar í veðurfari eru að aukast.
Hita- og kuldamet eru slegin,
úrkoma verður sums staðar meiri
en nú en annars staðar minni og
einnig má minnast á aukna tíðni
storma. Þetta er meðal annars ber-
sýnilega að koma í ljós í Norður-
Ameríku og á Íslandi.
Vísindamenn vinna nú að því að
auka skilning á líklegum afleiðing-
um loftslagsbreytinga. Ýmis ríki,
fyrirtæki og einstaklingar þurfa að
huga að því að draga úr neikvæð-
um afleiðingum breytinganna.
Þjóðir heims verða að draga úr
losun gróðurhúsalofttegunda (m.a.
minnka útblástur CO2) og auk þess
aðlaga samfélagið í heild að breyt-
ingum. Með því að draga úr losun-
inni má seinka og jafnvel hamla
hinum ýmsu neikvæðu afleiðing-
um loftslagsbreytinga.
Jöklar Íslands munu minnka og
þannig verða áhrif loftslagsbreyt-
ingar hérlendis mjög sýni-
leg. Ein afleiðing veður-
farsbreytinga á Íslandi er
því aukið og breytt rennsli
jökuláa vegna aukinnar
bráðnunar. Þetta aukna
rennsli mun þó ekki vara
lengi, því þegar jöklarn-
ir hverfa þá hverfa jökul-
árnar með þeim.
Aukin orkunotkun
Orkunotkun mun aukast með
breyttu veðurfari, á þeim stöðum
þar sem hlýnar þarf aukna kæl-
ingu, en upphitun þar sem kólnar,
á þurrkasvæðum verður að vökva
ræktunarsvæði. Framleiðsla raf-
magns með vatnsafli er kölluð
„græn“ orkuvinnsla vegna þess
að henni fylgir lítil losun gróður-
húsalofttegunda.
Nú þegar styrkur gróðurhúsa-
lofttegunda eykst með hverju ári
líta mörg lönd til þess að virkja
vatnsafl og draga úr losun gróður-
húsalofttegunda, og á alþjóðavett-
vangi er hvatt til nýtingar endur-
nýjanlegra orkugjafa. Um 85% af
orkunotkun heimsins fást nú frá
brennslu jarðefna, sem er langt frá
því að teljast umhverfisvænn kost-
ur. Hins vegar eru 85% orkunotk-
unar Íslendinga fengin frá endur-
nýjanlegum orkulindum og um 95%
raforku á Íslandi eru framleidd
með vatnsorku. Er það mín von að
Ísland verði í fararbroddi þeirra
þjóða sem vinna gegn loftslags-
breytingum og að einn dag munum
við ná okkar hlutfalli upp í 100%.
➜Afritunarvarnir stjórna
því hvar og hvenær fólk
getur lesið bækurnar sínar.
➜ Á sumum stöðum
mun hlýna mikið og
annars staðar gæti
kólnað.
Eiga stefnur að leiða almannafé?
Borgarstjórn Reykjavíkur sam-
þykkti á fundi sínum í gær skipulag
fyrir nýjan Landspítala við Hring-
braut. Ekkert skipulagsmál hefur
fengið viðlíka umfjöllun, greiningu
og kynningu á vettvangi borgar-
innar. Borgarfulltrúar hafa kynnt
sér málið afar vel út frá borgar-
skipulaginu, þróun heilbrigðis-
þjónustu, samgöngu- og umferðar-
málum, hagsmunum borgarinnar
og vitanlega landsins alls.
Bygging nýs Landspítala er
risavaxið mál sem hlaut að verða
umdeilt. Fjöldi athugasemda barst
frá borgarbúum vegna skipulags-
ins. Þær lutu einkum að bygging-
arstað, umferðarmálum og bygg-
ingarmagni. Farið var vandlega
yfir þær allar og þeim svarað ítar-
lega. Útfærsla skipulags hefur
tekið mikilvægum breytingum á
þeim tíma sem málið hefur verið
til meðferðar hjá borgaryfirvöld-
um. Helgunarsvæði spítalans var
minnkað verulega og Einarsgarði
hlíft. Farið var í ítarlega úttekt á
umferðarmálum og lagðar fram
áætlanir sem eiga að koma í veg
fyrir að bílaumferð aukist að ráði.
Reykjavík hefur undanfarna ára-
tugi byggst upp sem mikil bílaborg.
Við viljum vinda ofan af þeirri
þróun og gera Reykjavík að vist-
vænni borg þar sem margvíslegir
samgöngumátar eru jafn réttháir.
Hvað varðar staðsetningu spít-
alans sýna endurteknar athugan-
ir og úttektir að hagkvæmast er
að byggja nýjan Landspítala við
Hringbraut þar sem gamli Land-
spítalinn er. Hringbrautarlóðin
liggur auk þess betur en nokkur
önnur hugsanleg spítalalóð við
umferð í borginni. Það á jafnt við
umferð bíla, strætisvagna, hjólandi
vegfarenda og fótgangandi.
Þjóðarsjúkrahús
Við teljum það mikið hagsmunamál
fyrir Reykvíkinga, og landsmenn
alla, að bygging nýs Landspítala
verði að veruleika. Í meðferðar-
kjarna spítalans er gert ráð fyrir
180 legurúmum, öllum í sérbýli.
Við hönnun spítalans er lögð mikil
áhersla á vellíðan sjúklinga og
að aðstaða fyrir aðstandendur og
starfsfólk verði sem allra best.
Að auki verður byggt sjúkrahótel
norðan við núverandi barnadeild
og kvennadeild með 77 einstak-
lings- og fjölskylduherbergjum.
Þau munu fyrst og fremst nýtast
fólki sem þarf heilsu sinnar eða
aðstandenda vegna að dvelja fjarri
heimabyggð vegna rannsókna og
meðferðar. Einnig þar verður lögð
áhersla á heimilislegt og hlýlegt
umhverfi. Meðal frændþjóða okkar
eru sjúkrahótel orðinn nauðsynleg-
ur hluti nútímaspítalastarfsemi.
Við teljum það nauðsynlegt fyrir
heilbrigðisþjónustu á Íslandi að
sameiningu spítalanna tveggja í
Fossvogi og við Hringbraut verði
fylgt eftir með því að starfsem-
in verði á sama stað. Færð hafa
verið sannfærandi rök fyrir því
að við breytingarnar skapist betri
aðstaða fyrir sjúklinga, aðstand-
endur og starfsfólk, meira rými
fyrir nauðsynlegan tækjabúnað,
sterkari tengsl við heilbrigðisvís-
indasvið háskólans og tækifæri
til betri nýtingar almannafjár.
Við teljum að Landspítalinn verði
sannkallað þjóðarsjúkrahús og sem
slíkt stolt höfuðborgarinnar. Við
óskum framkvæmdaaðilum vel-
farnaðar á komandi misserum og
óskum eftir góðu samstarfi á upp-
byggingartímanum.
Jón Gnarr, Dagur B. Eggertsson,
Elsa Yeoman, Oddný Sturludótt-
ir, Einar Örn Benediktsson, Ótt-
arr Proppé, Björk Vilhelmsdóttir,
Karl Sigurðsson, Eva Einarsdóttir,
Páll Hjalti Hjaltason og Hjálmar
Sveinsson
Nýr Landspítali
Hættulegar rafbækur
Orkunotkun eykst
með breyttu veðurfari
LOFTSLAGS-
BREYTINGAR
Helga María
Heiðarsdóttir
doktorsnemi
í jöklafræði
RAFBÆKUR
Baldur
Þór Emilsson
tölvunarfræðingur
FJÁRVEITINGAR
Pétur Berg
Matthíasson
stjórnmála- og
stjórnsýslufræð-
ing ur í fj ármála-
og efna-
hagsráðuneytinu
Héðinn
Unnsteinsson
stefnumótunar-
fræðingur í for-
sætisráðuneytinu
➜ Mikilvægt er að koma
á skipulagi innan ríkis-
rekstrarins þar sem kostn-
aður við stefnur og áætlanir
er metinn...
➜ Við teljum að Landspít-
alinn verði sannkallað
þjóðarsjúkrahús og sem slíkt
stolt höfuðborgarinnar.