Kjarninn - 26.09.2013, Blaðsíða 66

Í
þessari grein verður fjallað um helstu skilyrði þess
að íslenska ríkið, hið opinbera, geti bakað sér skaða-
bótaábyrgð. Sem þýðir með öðrum orðum; hvenær
þurfa skattgreiðendur að þola það að fjármunum hins
opinbera sé varið til að greiða skaðabætur til þeirra
sem hið opinbera hefur valdið tjóni?
Almennar reglur skaðabótaréttarins
Almennt þegar einhver hefur orðið fyrir tjóni kemur annað
tveggja til greina, að hann beri tjónið sjálfur eða hann geti
krafist bóta frá öðrum. Aðalreglan er sú að maður beri tjón
sitt sjálfur. Eina leiðin til að komast hjá því er að maður geti
sýnt fram á að einhver annar beri ábyrgð á því. Sönnunar-
byrði um slíkt hvílir á þeim sem telur sig hafa orðið fyrir
tjóni. Hann þarf að sýna fram á að skilyrði skaðabótaréttar
séu uppfyllt bæði með tilliti til ábyrgðarreglna og þess hvert
tjónið er. Nánar er hægt að lesa um skaðabótaábyrgð sér-
fræðinga í grein Kristínar Edwald hrl. í 1. tölublaði Kjarnans
sem kom út í lok ágúst síðastliðnum.
Skaðabótaábyrgð getur leitt af lagareglum eða ólögfestum
reglum. Þær reglur geta kveðið á um hlutlæga skaðabóta-
ábyrgð, ábyrgð sem byggir á sakarlíkindum eða ábyrgð sem
byggir á saknæmri og ólögmætri háttsemi, sem algengast
er. Þegar slík háttsemi er metin er nú til dags fyrst og fremst
litið til hlutlægra mælikvarða, það er hvort brotið hafi
verið gegn hátternisreglum, skráðum eða óskráðum, þó að
einnig eimi eftir af því að litið sé til þess hvað góður og gegn
einstaklingur hefði gert í sömu aðstæðum og það notað sem
mælikvarði. Í skaðabótaréttinum eru einnig víðtækari reglur
sem leitt geta til skaðabótaábyrgðar og má þar nefna regluna
um vinnuveitendaábyrgð (húsbóndaábyrgð), sem felur í sér
að vinnuveitandi ber skaðabótaábyrgð á skaðaverkum starfs-
manna sinna.
Ef sýnt er fram á að skilyrði einhverra umræddra reglna
liggi fyrir og sennilegt tjón hafi orðið vegna þeirra getur sá
sem orðið hefur fyrir tjóni gert kröfu um greiðslu skaðabóta
sem nema fullu fjártjóni hans og jafnvel miska ef laga heimild
er fyrir greiðslu slíkra bóta. Sýna þarf því fram á skilyrði til
greiðslu bóta auk þess sem sá sem kveðst hafa orðið fyrir
tjóni ber sönnunarbyrðina um hver fjárhæð tjónsins er.
Skaðabótaábyrgð hins opinbera
Getur hið opinbera verið í þeirri stöðu að almennar reglur
skaðabótaréttarins eigi við um það? Í eldri fræðiskrifum um
skaðabótarétt voru uppi sjónarmið um að sérstaka laga-
heimild þyrfti til þess að íslenska ríkið gæti borið skaðabóta-
ábyrgð vegna ólögmætra embættisathafna. Ef litið er til
annarra ríkja má segja að slík sjónarmið hafi komið til vegna
einveldishugsunar, það er að konungar sóttu vald sitt til æðri
máttar og þyrftu því ekki að sæta því að ákvarðanir þeirra
væru endurskoðaðar af öðrum en þeim sama æðri mætti.
Þó að sjónarmiðin um að lagasetningu þyrfti til skaðabóta-
ábyrgðar ríkisins hafi verið uppi hér á landi kom aldrei
til slíkrar lagasetningar eins og gerðist til dæmis í hinum
Norðurlanda ríkjunum nema í Danmörku. Þingsályktunar-
tillögur voru fluttar í kringum 1960 en ekki kom til sér-
stakrar lagasetningar í kjölfarið.
Þetta þýðir þó ekki í dag að íslenska ríkið geti ekki borið
skaðabótaábyrgð vegna embættisathafna eða háttsemi
starfsmanna eða þeirra sem vinna á vegum ríkisins. Af dóma-
framkvæmd má ráða að almennar reglur skaðabótaréttarins
gildi um íslenska ríkið sem og aðra og fjölmargir dómar eru
til þar sem íslenska ríkið er dæmt til að greiða skaðabætur,
á grundvelli mismunandi bótareglna. Engin vafi er því um
með tilliti til reglunnar um vinnuveitendaábyrgð til dæmis
geti íslenska ríkið borið skaðabótaábyrgð á skaðaverkum
starfsmanna sinna. Annað mál er hins vegar að álykta með
almennum hætti um hver slík skaðaverk geta verið, því þau
geta verið margs konar.
Íslenska ríkið almennt að baka sér skaðabótaábyrgð?
Þó að reikna megi með að ýmislegt komi upp á í opinberum
rekstri sem er í eðli sínu umfangsmikill og stundum flókinn
verður ekki hjá því komist að staldra við þegar dómstólar
fjalla um mál þar sem auðveldlega hefði verið hægt að kom-
ast hjá frekari fjárútlátum af hálfu ríkisins ef rétt hefði verið
haldið á málum. Af nýlegum málum má nefna þrjá dóma
Hæstaréttar.
Nýlega féll dómur í máli nr. 98/2013 þar sem íslenska ríkið
var dæmt til að greiða auglýsingastofu rúmar fimm milljónir
króna með vöxtum og dráttarvöxtum vegna þess að starfs-
hópur á vegum íslenskra stjórnvalda sem sá um undirbúning
markaðs átaksins „Inspired by Iceland“ fór ekki eftir lögum
um opinber innkaup nr. 84/2007 þegar hann valdi auglýs-
ingastofu til að sinna því verkefni. Fleiri auglýsingastofur
hafa gert kröfu á íslenska ríkið í kjölfar dóms Hæstaréttar
eins og komið hefur fram í fréttum en íslensk stjórnvöld telja
dóm Hæstaréttar ekki hafa fordæmisgildi gagnvart öðrum
auk þess sem þær auglýsingastofur hafi sýnt tómlæti. Ekki er
á vísan að róa með þær röksemdir ríkisins.
Þó að í ofangreindu máli sé ekki um mjög háar fjárhæðir
að ræða er það ekki alltaf með þeim hætti því seint á síðasta
ári féll einnig dómur í máli nr. 416/2011, þar sem reyndi á
skaðabótaskyldu íslenska ríkisins vegna laga um opinber
innkaup. Þar var um að ræða skaðabótakröfu tveggja verk-
takafyrirtækja sem á árinu 2003 höfðu átt lægsta tilboð í gerð
Héðinsfjarðarganga. Síðar á sama ári hætti Vegagerðin við
framkvæmdir og hafnaði framkomnum tilboðum að beiðni
þáverandi ríkisstjórnar vegna hættu á þenslu í þjóðfélaginu
vegna framkvæmda sem þessara. Á árinu 2005 höfðuðu þessi
tvö verktaka fyrirtæki skaðabótamál gegn íslenska ríkinu
vegna missis hagnaðar sem þau töldu sig hafa orðið fyrir
vegna um ræddrar ákvörðunar stjórnvalda. Með dómi Hæsta-
réttar í máli nr. 182/2005 var fallist á að íslenska ríkið hefði
bakað sér skaðabótaábyrgð vegna umræddrar ákvörðunar
en með dómi í máli nr. 416/2011 var tekist á um fjárhæð
tjónsins. Án þess að farið sé nákvæmlega í ágreiningsatriði
varðandi fjárhæð tjónsins er vakin athygli á dómsorði þar
sem kemur fram að íslenska ríkið sé dæmt til þess að greiða
fyrir tækjunum um 260 milljónir króna ásamt dráttarvöxtum
í tæp fimm ár. Á þessum fimm árum voru dráttarvextir að
meðaltali um 18%. Það þýðir að nær annað eins bætist við
dæmda fjárhæð, sem og átta milljónir króna í málskostnað.
Nær hálfur milljarður króna! Vegna þess að hið opinbera
gætti ekki að því að fara eftir eftir lögum. Það kostaði skatt-
greiðendur nær hálfan milljarð að vernda samfélagið fyrir
mögulegri þenslu, sem var ekki uppi á teningnum að vernda
þegar ráðist var í gerð gangnanna árið 2006, þremur árum
síðar.
Fjölmörg önnur dæmi má nefna úr dómaframkvæmd
Hæstaréttar þar sem íslenska ríkið hefur verið dæmt til
greiðslu skaðabóta. Það má einnig nefna dæmi þar sem ráð-
herra persónulega hefur verið dæmdur til greiðslu miskabóta
vegna þess að ekki var farið að stjórnsýslulögum við skipun
héraðsdómara, sbr. Hrd. 412/2010
Ályktanir
Íslenska ríkið og ráðherrar geta því þurft að greiða skaða-
bætur vegna starfsemi hins opinbera ef sannað er að skilyrði
til þess eru uppfyllt og tjón sannað. Það ber að halda því
til haga í umræðum um skaðabótamál almennt. Þá er ég
ekki einu sinni byrjuð að máta lögfræðileg hugtök eins og
forsendubrest, réttmætar væntingar eða mögulega skaða-
bótaskyldu innan samninga inn í umræðu um skaðabóta-
ábyrgð hins opinbera.
Erfitt er hins vegar að sjá af ofangreindu að augljóst sé
að hið opinbera geti borið skaðabótaábyrgð vegna óljósra
réttinda almennings og mögulegrar skerðingar á þeim.
Þannig þyrfti að byrja á því að staðreyna þau réttindi, sýna
fram á að brotið hafi verið gegn þeim þannig að reglur
skaðabótaréttarins eigi við sem og að það hafi leitt til raun-
verulegs tjóns fyrir þann sem heldur því fram.
Skilyrði skaðabóta-
ábyrgðar ríkisins
01/01 kjarninn Álit
álit
Þóra Hallgrímsdóttir
lögfræðingur og
kennari við lagadeild
Háskólans í Reykjavík