Morgunblaðið - 30.01.2005, Blaðsíða 22

22 SUNNUDAGUR 30. JANÚAR 2005 MORGUNBLAÐIÐ
Í febrúarmánuði árið 1958 bar BjarniBenediktsson, þingmaður Sjálfstæðis-flokksins sem þá var í stjórnarandstöðu,fram þingsályktunartillögu í sameinuðuAlþingi um að þingið skyldi kjósa fimm
menn til að endurskoða löggjöf um Stjórnarráð
Íslands og gera tillögur um skipan ráðuneyta og
skiptingu starfa milli þeirra. Kom fram í grein-
argerð með tillögunni að löggjöf um Stjórnar-
ráðið væri mjög í molum og skipan ráðuneyta
eða stjórnardeilda væri orðin mjög með öðrum
hætti en þar væri ráðgert. Hefði ráðuneytum
verið fjölgað með ákvörðun einstakra ríkis-
stjórna eða jafnvel ráðherra oft af veigalitlum
ástæðum. Þá sagði orðrétt í greinargerðinni:
Þvílík lausatök á hinni æðstu stjórn landsins
eru óheppileg, hvernig sem á er litið. Efnt hefur
verið til aukins kostnaðar, án þess að nokkur
trygging væri fyrir bættum afgreiðsluháttum.
Á stundum hefur hið gagnstæða beinlínis orðið
afleiðingin. Með fjölgun starfsmanna og flókn-
ara kerfi hefur málsmeðferð orðið lakari en áð-
ur.
Þá kom fram í greinargerðinni að brýn nauð-
syn væri á að Stjórnarráðið sýndi öðrum rík-
isstofnunum gott fordæmi í þessu efni. Þegar
Bjarni mælti fyrir tillögunni á þingi gat hann
þess að skortur á löggjöf hefði leitt til þess að
skipan starfa innan Stjórnarráðsins væri „mjög
á ringulreið“. Mjög óljóst væri hvaða ráðuneyti
væru raunverulega til í Stjórnarráðinu. Tók
Bjarni dæmi af bréfi sem nýlega hafði verið les-
ið upp á Alþingi þar sem sjávarútvegsráðherra
svaraði fyrirspurn um stækkun landhelginnar.
Hefði svar ráðherrans verið með bréfhaus land-
búnaðarráðuneytisins. Benti Bjarni á að hvor-
ugt þessara ráðuneyta væru þó til að lögum
heldur væri eitt atvinnumálaráðuneyti til. Taldi
hann brýnt að ráða bót á þeim glundroða sem
einkenndi skipulag Stjórnarráðsins enda ætti
sú stofnun að vera til fyrirmyndar um reglusemi
og gott starfsskipulag:
Það á hér við sem ella, að eftir höfðinu dansa
limirnir, og sú skipun, sem þarna er höfð, er
annaðhvort líklega að verka til ills eða góðs, og
það er enginn vafi á því, að þó að margt mætra
manna, mjög mætra, sé í stjórnarráðinu, þá eru
starfshættirnir í heild þannig, að ekki er til fyr-
irmyndar.
Tillagan var send fjárveitinganefnd til um-
fjöllunar og var hún efnislega hlynnt henni en
lagði til þá breytingu að í stað þess að Alþingi
kysi sérstaka nefnd til að annast endurskoð-
unina yrði skorað á ríkisstjórnina að láta endur-
skoðunina fara fram. Bar henni samkvæmt til-
lögunni að leggja fram lagafrumvarp um þetta
efni svo fljótt sem verða mætti. Var tillagan
samþykkt með þessari breytingu. Hinn 18.
október skipaði Hermann Jónasson, forsætis-
ráðherra, síðan nefnd þriggja manna til að end-
urskoða löggjöfina í samræmi við þingsályktun-
ina.
Athugasemdir Bjarna við skipulag Stjórnar-
ráðsins voru ekki einsdæmi á þessum tíma.
Þremur árum áður hafði Ólafur Jóhannesson,
prófessor, vakið athygli á því í riti sínu Stjórnar-
farsrétti að fjögur af níu ráðuneytum Stjórn-
arráðsins hefðu ekki verið sett á stofn með lög-
um. Taldi hann að forsetaúrskurður um
verkaskiptingu milli ráðherra hefði ekki í för
með sér skiptingu Stjórnarráðsins í ráðuneyt-
isskrifstofur og veitti ekki heimild til stofnunar
nýrra skrifstofustjóraembætta. Hann sló því þó
ekki föstu að ólöglega hefði verið staðið að
stofnun nýrra ráðuneyta, enda ljóst að tilvist
þeirra hefði hlotið staðfestingu Alþingis eftir á
með framlögum á fjárlögum til starfrækslu
þeirra. Tónninn í umfjöllun hans var hins vegar
sá að hér hefði ekki verið staðið að öllu leyti rétt
að málum. Þá beindi hann enn fremur sjónum
sínum að yfirstjórn ráðuneyta og taldi það
„sennilega ekki alls kostar“ heppilegt að fleiri
en einn ráðherra færi með stjórn einstaks ráðu-
neytis, eins og tíðkast hafði.
Embætti ætti að auglýsa
Fljótlega eftir að Ólafur Jóhannesson tók
sæti á Alþingi sem fyrsti þingmaður Norður-
lands vestra árið 1959 hóf hann að beina spjót-
um sínum að Stjórnarráðinu og kvað nokkuð
fastar að orði en í Stjórnarfarsrétti. Í desember
1959 bar hann fram skriflega fyrirspurn á Al-
þingi til ríkisstjórnarinnar þar sem hann spurð-
ist fyrir um samkvæmt hvaða heimild sérstakt
efnahagsmálaráðuneyti hefði verið sett á stofn
og ráðuneytisstjóri skipaður í það. Þá laut fyr-
irspurnin að því hvort stofnað hefði verið sér-
stakt iðnaðarráðuneyti og ef svo væri eftir
hvaða heimild. Í fyrirspurnarræðu sinni í febr-
úar 1960 taldi Ólafur að það væri grundvall-
arregla í íslenskum rétti að stofnun nýrra emb-
ætta og nýrra stjórnarstofnana yrðu að byggj-
ast á heimild í lögum. Það væri að minnsta kosti
eðlileg og sjálfsögð regla. Þá benti Ólafur á að
með lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur
starfsmanna ríkisins, hefði sú regla verið lögfest
að embætti ætti að auglýsa laus til umsóknar
áður en skipað væri í þau.
Ljóst væri hins vegar að nýr ráðuneytisstjóri
efnahagsráðuneytisins hefði verið skipaður án
slíkrar auglýsingar og spurði hann hvers vegna
hér væri vikið frá skýrum fyrirmælum laga „og
það einmitt af þeim aðilanum, sem hefur það
hlutverk í þjóðfélaginu að halda lögunum uppi?“
Í svari sínu vísaði forsætisráðherra, Ólafur
Thors, til hefðar og eldri fordæma vegna stofn-
unar efnahagsráðuneytisins en tók undir að
sjálfsagt mætti færa veigamikil rök fyrir því að
lagaheimild þyrfti til stofnunar nýrra ráðu-
neyta.
Af umræðum þingmanna og ráðherra um fyr-
irspurnina má ráða að samstaða hafi ríkt um þá
skoðun að eðlilegt væri að Alþingi setti lagafyr-
irmæli um stofnun nýrra ráðuneyta. Óeðlilegt
væri að slíkar ákvarðanir væru aðeins teknar
innan Stjórnarráðsins. Bjarni Benediktsson
minnti af þessu tilefni á þingsályktunartillöguna
sem hann hafði flutt árið 1958 og hafði hlotið
samþykki á Alþingi eins og að framan er rakið.
Hann tók þó ekki undir þá afstöðu Ólafs Jó-
hannessonar að það leiddi af grundvallarreglu
að heimild þyrfti í lögum til að stofna ráðuneyti.
Benti hann í því sambandi á 15. gr. stjórnar-
skrárinnar þar sem fram kemur að forseti skipi
ráðherra, ákveði tölu þeirra og skipti störfum
með þeim. Þótt þar væri ekki um fullnægjandi
heimild að ræða út af fyrir sig þá gerði hann ráð
fyrir að stuðst hefði verið við þetta ákvæði við
stofnun nýrra ráðuneyta vegna þess að „stjórn-
ardeildirnar eru svo nátengdar starfi ráð-
herranna“. Þá benti Bjarni á þau fjölmörgu for-
dæmi sem væru fyrir þessari framkvæmd og
þau veittu ríka ástæðu til að telja að meðan ekki
væru sett ný lagaákvæði yrði hún ekki talin fara
í bága við lög.
Rík þörf á breytingum
Á yfirborðinu virðist afstaða Bjarna og Ólafs
því hafa verið ólík þótt þeir væru sammála um
að rík þörf væri á breytingum á skipulagi
Stjórnarráðsins. Bjarni taldi nauðsynlegt að
vinna að bættum vinnubrögðum innan Stjórn-
arráðsins og í því skyni þyrfti að setja skýrari
lög um skipulag þess þótt núverandi fram-
kvæmd yrði ekki talin ólögleg.
Gagnsemisrök einkenndu því málflutning
Bjarna þar sem hann taldi að skýrara skipulag
stuðlaði að aukinni hagkvæmni og betri vinnu-
brögðum. Ólafur var hins vegar þeirrar skoð-
unar að þáverandi framkvæmd væri ólögmæt.
Vísaði hann í því sambandi til grunnreglu
stjórnsýsluréttar um að stjórnsýslan skyldi
vera lögbundin. Röksemdir Ólafs byggðust þó
ekki á hefðbundinni útfærslu lögmætisreglunn-
ar um að íþyngjandi athafnir stjórnvalda þyrftu
að eiga sér stoð í lögum og að ráðstafanir þeirra
mættu ekki fara í bága við lög. Grundvallar at-
hugasemda hans var fremur að leita í fjárstjórn-
arvaldi Alþingis. Benti hann á að stofnun ráðu-
neyta fæli í sér kostnaðarauka fyrir ríkisvaldið
og í því efni yrði að gæta hófsemi. Alþingi væri
rétti vettvangurinn fyrir ákvörðun um slík mál
þar sem nauðsynlegs taumhalds yrði gætt:
Réttmæt varfærni er hér bezt tryggð með
því, að Alþ. fjalli um þessi mál, þ.e.a.s., að ekki
sé hægt að setja á fót ný embætti og nýjar
stjórnarstofnanir án atbeina þess. Þar er fjallað
um málin fyrir opnum tjöldum. Hér á Alþingi
vissulega að standa á verði. Engri ríkisstj. á að
haldast það uppi að sniðganga Alþ. í þessum
efnum. Það er hlutverk Alþ., en ekki ríkisstj. að
stofna ný embætti.
Ákveðinn, lýðræðislegur mælikvarði virðist
því hafa legið til grundvallar afstöðu Ólafs þar
sem áhersla var lögð á að veigamiklar ákvarð-
anir í þjóðfélagsmálum væru teknar á vettvangi
þar sem opin umræða gæti farið fram um þær.
Liður í því væri að aflétta þeirri leynd sem hvílt
hefði á ákvarðanatöku um skipulag æðstu
stjórnsýslu ríkisins.
Þó að afstaða þeirra Ólafs og Bjarna hafi
þannig byggst á ólíkum sjónarmiðum var meg-
inþráðurinn í athugasemdum þeirra í raun svip-
aður. Töldu þeir báðir nauðsynlegt að stemma
stigu við skipulagslausum vexti í umsvifum rík-
isins og að þar þyrfti sérstaklega að huga að
Stjórnarráðinu. Umræðan á þingi endurspegl-
aði enn fremur þá afstöðu að Stjórnarráðið hefði
brugðist við mótun almennrar stefnu um upp-
byggingu þess og ráðherrar ekki gætt hófs í
skefjalausri fjölgun ráðuneyta. Í ljósi þessa
þyrfti nú að styrkja vald Alþingis til íhlutunar
um skipulag Stjórnarráðsins í því skyni að auka
aðhald í rekstri ríkisins. Ekki var talið nægja að
Alþingi hefði með fjárstjórnarvaldi sínu tök á
því að hafa áhrif á það hvort stofna skyldi ný
ráðuneyti. Rétt væri að Alþingi fjallaði um slík-
ar fyrirætlanir áður en þær kæmu til fram-
kvæmda enda hefðu slíkar breytingar mikil
áhrif á fjárþörf ríkisins.
Deilt um ábyrgð
Erfitt var fyrir ráðherra viðreisnarstjórnar-
innar að vísa athugasemdum Ólafs á bug. Bjarni
Benediktsson, sem var dóms- og kirkjumála-
ráðherra á þessum tíma, hafði sjálfur átt frum-
kvæði að því að beina kastljósinu að skipulagi
Stjórnarráðsins með fyrrgreindri þingsályktun-
artillögu sinni. Þá verður ekki annað séð en að
þingmenn hafi verið sammála þeim meginsjón-
armiðum sem fram komu í umræðunni um
Stjórnarráðið. Nokkrar deilur spruttu þó milli
stjórnar og stjórnarandstöðu í kjölfar fyrir-
spurnar Ólafs þar sem fyrst og fremst var tekist
á um hvaða stjórnmálaflokkur bæri ábyrgð á
þeirri venju að stofna ný ráðuneyti án þess að
fyrirætlanir um það væru lagðar fyrir Alþingi.
Embættismenn innan Stjórnarráðsins tóku
hins vegar ekki eins djúpt í árinni og þingmenn.
Einar Bjarnason, aðalendurskoðandi, vék að
fjölgun ráðuneyta í umfjöllun sinni um Stjórn-
arráðið í Úlfljóti, tímariti laganema árið 1953.
Taldi hann þá fjölgun eðlilega í ljósi þess að
„ríkisstjórnin varð stöðugt afskiptasamari um
allt atvinnulíf, eftir því sem árin liðu, og störfin í
Stjórnarráðinu jukust gríðarlega“. Þá vísaði
hann til þess að sambærileg þróun hefði átt sér
stað í nágrannalöndunum. Hann vék hins vegar
að öðru atriði sem ekki var í brennidepli um-
ræðunnar á Alþingi. Hann taldi að það sérkenni
íslenska stjórnkerfisins að skipta yfirstjórn
ráðuneyta milli tveggja eða fleiri ráðherra leiddi
af sér nokkuð flókið skipulag og skapaði tölu-
verðan vanda fyrir þá skrifstofustjóra sem
þyrftu að taka tillit til tveggja eða fleiri ráð-
herra. Hann tók þó fram að starf þeirra og
Stjórnarráðsins í heild hefði gengið slysalaust
fyrir sig og sýndi það „hve hlutlaust föstu
starfsmenn stjórnarráðsins“ reyndu að vinna
verk sín. Í greininni dró hann þó ekki úr því að
mikilvægt væri að huga að endurskipulagningu
Stjórnarráðsins:
Nú hafa verkefni stjórnarráðsins margfald-
ast síðan það var stofnað, og hverri viðbót við
þau hefur verið ætlaður staður eftir því sem við
varð komið. Það liggur í augum uppi, að skipu-
lagning sú, sem gerð var við stofnun stjórnar-
ráðsins, er öll úr lagi farin, og nýrrar er mikil
þörf. Í henni mætti hefla burtu marga agnúa og
gera stjórnarráðið hæfara en nú er til að gegna
hlutverki sínu í þjóðfélaginu.
Agnar Kl. Jónsson gerði minna úr þeim vand-
kvæðum sem ýmsir töldu hljótast af því að
skipta verkefnum milli ráðherra án þess að
verkaskiptingin milli ráðuneyta tæki samsvar-
andi breytingum:
Frá sjónarmiði Stjórnarráðsins og starfs-
manna þess skipta slíkar breytingar sem þessar
ekki raunverulega miklu máli. Embættismenn-
irnir fá fleiri en einn ráðherra, sem fjalla um
málefni ráðuneytisins. Þetta kann að skapa ein-
hverja aukna fyrirhöfn í sambandi við af-
greiðslu mála, aðallega ef skrifstofur ráð-
herranna eru annars staðar en ráðuneytið er, en
ekki er ástæða til að gera mikið úr slíku.
Að öðru leyti virtust starfsmenn Stjórnar-
ráðsins ekki taka mikinn þátt í umræðunni um
skipulag og starfshætti Stjórnarráðsins á þess-
um árum. Gagnrýnisraddirnar komu fyrst og
fremst frá stjórnmálamönnum og meðal þeirra
voru ýmsir fyrrverandi ráðherrar. Þeir horfðu á
starfsemi Stjórnarráðsins frá nokkuð öðru sjón-
arhorni en fastir starfsmenn þess og það kann
að skýra mismunandi áherslur þingmanna og
embættismanna. Þessar ólíku áherslur áttu eft-
ir að koma skýrar fram áratug síðar í umræðum
um frumvarp til laga um Stjórnarráð Íslands.
Bókarkafli | Á sjötta áratug 20. aldarinnar fóru fram miklar umræður um skipulag Stjórnarráðs Íslands og talaði Bjarni Benedikts-
son í gagnrýni sinni um „lausatök á hinni æðstu stjórn landsins“. Í kaflanum sem hér birtist úr fyrsta bindi Stjórnarráðs Íslands er
fjallað um aðdragandann að nýskipan stjórnarráðsins 1970. Höfundur kaflans er Ásmundur Helgason.
Lausatök á æðstu stjórn landsins
Morgunblaðið/Ólafur K. Magnússon
Ólafur Jóhannesson: „Engri ríkisstjórn á að
haldast það uppi að sniðganga Alþingi í þessum
efnum. Það er hlutverk Alþingis, en ekki ríkis-
stjórna, að stofna ný embætti.“
Morgunblaðið/Ólafur K. Magnússon
Bjarni Benediktsson: „Með fjölgun starfsmanna og flóknara kerfi hefur málsmeðferð orðið lakari.“
Stjórnarráð Íslands I–III bindi eftir þau Ásmund
Helgason, Ómar H. Kristmundsson, Ólaf Rastrick,
Sumarliða R. Ísleifsson, Jakob F. Ásgeirsson og Sig-
ríði K. Þorgrímsdóttur kemur út hjá Sögufélaginu.
Bækurnar eru prýddar fjölda mynda.