Morgunblaðið - 23.06.1992, Síða 24

24
MORGUNBLAÐIÐ ÞRIÐJUDAGUR 23. JÚNÍ 1992
MORGUNBLAÐIÐ ÞRIÐJUDAGUR 23. JUNI 1992
25

Útgefandi
Framkvæmdastjóri
Ritstjórar
Fulltrúar ritstjóra
Fréttastjórar
Ritstjórnarfulltrúi
Árvakur h.f., Reykjavík
Haraldur Sveinsson.
Matthías Johannessen,
Styrmir Gunnarsson.
Þorbjörn Guðmundsson,
Björn Jóhannsson,
Árni Jörgensen.
Freysteinn Jóhannsson,
Magnús Finnsson,
Sigtryggur Sigtryggsson,
Ágúst Ingi Jónsson.
Björn Vignir Sigurpálsson.
Ritstjórn og skrifstofur: Aðalstræti 6, sími 691100. Auglýsingar: Aðal-
stræti 6, sími 691111. Afgreiðsla: Kringlan 1, simi 691122. Áskriftar-
gjald 1200 kr. á mánuði innanlands. í lausasölu 110 kr. eintakið.
Kröfum vísað á bug
Augljóst er, að efnahagssam-
drátturinn, sem mun fylgja
í kjölfar aflaniðurskurðarins, sem
fyrir dyrum stendur, mun auka
stórlega kröfurnar á hendur ríkis-
sjóði um hvers kyns fyrirgreiðslu.
Ríkisstjórnin ákveður ekki fyrr en
í júlí, að hve miklu leyti hún muni
fara að tillögum Hafrannsókna-
stofnunar um niðurskurð á þorsk-
afla næstu þrjú árin. Þó verður að
gera ráð fyrir því, að hann verði
verulegur. Óljóst er því ennþá,
hversu mikið áfallið verður og að
hve miklu leyti unnt verður að
draga úr því með veiðum van-
nýttra tegunda, bættri nýtingu og
annarri nýsköpun í atvinnulífínu.
Friðrik Sophusson,fjármálaráð-
herra, skýrði frá því í Morgunblað-
inu fyrir helgina, að ríkisstjórnin
stefni enn að niðurskurði ríkisút-
gjalda á næsta ári um 4-5 millj-
arða króna, til að eyða þeim gífur-
lega halla, sem verið hefur á sam-
eiginlegum sjóði landsmanna und-
anfarin ár. Þetta sé lágmarksnið-
urskurður og í raun þyrfti að draga
enn meira úr útgjöldunum. Hins
vegar geri efnahagshorfurnar
verkið erfiðara en ella.
Fjármálaráðherra sagði m.a. í
fréttaviðtalinu:
„Því er ekki að leyna, að þeir, sem
sjáanlega verða hart úti ef um
samdrátt verður að ræða, hafa
þegar leitað til mín um fyrir-
greiðslu ríkissjóðs en mitt svar er
ósköp einfaldlega, að það er engin
lausn að varpa vandanum yfir á
ríkissjóð, sem er ekkert annað en
eign okkar allra og vandamál hans
geta aldrei orðið annað en vanda-
mál þjóðarinnar allrar.“
Þetta er að sjálfsögðu laukrétt
hjá Friðrik Sophussyni og það er
ánægjulegt og uppörvandi að sjá,
að fjármálaráðherra áréttar, að
ríkissjóður er sameign landsmanna
og þar af leiðir, að þeir peningar,
sem skattgreiðendur borga í hann,
eru ætlaðir til sameiginlegra þarfa.
Peningum, sem er útdeilt til eins
aðila, eru teknir af öðrum. Um
árabil virðast þeir, sem ábyrgð
hafa borið á opinberum fjármálum,
ekki hafa gert sér grein fyrir þessu.
Ríkissjóður hefur verið rekinn með
gengdarlausum halla, þrátt fyrir
ítrekaðar og miklar hækkanir
skatta og annarra gjalda. Því
meiri, sem skattahækkanirnar
hafa verið, því meiri halli á ríkis-
sjóði. Skattahækkanir voru meiri
í fjármálaráðherratíð Ólafs Ragn-
ars en um langt árabil a.m.k.
(tekjuskattur úr 28,5% í 32,8%)
en ríkissjóðshallinn fór samt stöð-
ugt vaxandi. Hann nam hvorki
meira né minna en rúmiega 30
þúsund milljónum árin 1988-1991.
Ríkissjóðshallinn er að sjálfsögðu
ekkert annað en lántaka, fyrst og
fremst erlendis, en þar að auki
hafa lántökur ríkissjóðs og annarra
opinberra aðila verið stjarnfræði-
legar á sama tíma. Aðeins á síð-
asta ári voru hreinar lántökur opin-
berra aðila yfir 40 þúsund milljón-
ir króna, þótt lánsfjárlög ársins
gerðu ráð fyrir 23 milljörðum.
Lántökurnar og ríkissjóðshallinn
fóru gersamlega úr böndunum,
þegar stuðningslið ríkisstjórnar
Steingríms Hermannssonar bjó sig
undir kosningarnar í apríl 1991.
Ótrúlegt er, að þetta bruðl hefði
átt sér stað ef valdamenn hefðu
haft í huga, eins og Friðrik Sophus-
son, að verið væri að eyða sameig-
inlegum peningum landsmanna
allra.
Fyrstir til að gera kröfur á hend-
ur ríkissjóði í kjölfar tillagna Haf-
rannsóknastofnunar voru tals-
menn útgerðarinnar, sem vilja láta
fella niður ákvæði fjárlaga um, að
kostnaður við rekstur stofnunar-
innar verði greiddur með sölu
aflakvóta Hagræðingarsjóðs sjáv-
arútvegsins. I staðinn vilja þeir
láta skipta upp aflakvótanum til
kvótahafanna, alls um 12 þúsund
þorskígildum. Fjármálaráðherra
hefur þegar hafnað þessu og verð-
ur það að teljast eðlilegt, að opin-
berri eign verði ekki skipt til út-
gerðarinnar á sama tíma og út-
gerðarmenn keppast sjálfir um að
kaupa og selja kvóta sín í milli.
Ríkisstjórnin verður að bregðast
við þeim vanda, sem við blasir í
atvinnulífinu, með almennum að-
gerðum. Sértækar ráðstafanir fyrir
einstakar atvinnugreinar, að ekki
sé talað um einstök fyrirtæki,
skekkja aðeins myndina. Mestu
máli skiptir fyrir atvinnulífið, eins
og reyndar allan almenning, að
stöðugleikinn í efnahagslífinu verði
varðveittur, verðbólgan verði
áfram lítil sem engin, því það er
forsenda áframhaldandi vaxta-
lækkana. Lækka þarf tilkostnað
atvinnufyrirtækjanna með öllum
tiltækum ráðum, m.a. opinberum
álögum og þjónustugjöldum og þar
er lækkun á símgjöldum til útlanda
til fyrirmyndar.
Kröfur á hendur ríkissjóði er
beiðni um auknar skattaálögur eða
lantökur. Sú leið er fráleit miðað
við samdráttinn í efnahagslífinu,
vaxandi atvinnuleysi og minnkandi
tekjur. Auknum sköttum er ekki
bætandi ofan á rýrnandi tekjur
fólks og fyrirtækja. Slíkt eykur
aðeins á efnahagssamdráttinn. Það
væri nær að lækka skattana og
auka þannig ráðstöfunartekjurnar,
enda er sú leið oftast valin í ríkjum
frjáls markaðsbúskapar til að blása
nýju lífi í þjóðarbúskapinn. Það eru
því rétt viðbrögð hjá formönnum
stjórnarflokkanna að hafna skatta-
hækkunum við núverandi aðstæð-
ur, en það hafa bæði Davíð Odds-
son og Jón Baldvin Hannibalsson
gert síðustu dagana.
Ríkisstjórnin verður að hafa
þrek til þess að vísa á bug vax-
andi kröfum á hendur ríkissjóði
af hálfu hagsmunaaðila og þrýsti-
hópa. Undirstöður atvinnulífsins
ver.ða ekki treystar við núverandi
aðstæður nema með eyðingu ríkis-
sjóðshallans, auknum sparnaði
hins opinbera jafnt sem einkaaðila,
svo og með auknum tekjum þjóðar-
búsins með nýsköpun í atvinnulíf-
inu.
EES-samningnr innan
marka sljómarskrárinnar
- segir Davíð Þór Björgvinsson dósent
Stj órnarskrárbreyting
er nauðsynleg
- segir Guðmundur Alfreðsson þjóðréttarfræðingur
Borgarafundur Lögfræðingafélags íslands og Ríkisútvarpsins
um stjórnarskrá Islands og samninginn um Evrópska efnahags-
svæðið var haldinn var á Hótel Sögu á laugardag. Framsögumenn
fundarins voru Davíð Þór Björgvinsson, dósent við Háskóla Is-
lands, og Guðmundur Alfreðsson, lögfræðingur hjá Sameinuðu
þjóðunum. Voru þeir á öndverðum meiði varðandi þessa spurn-
ingu. „Engin ákvæði samningsins, bókana eða viðauka við haiin,
hafa bein réttaráhrif gagnvart íslenskum ríkisborgurum nema
að fullnægðum íslenskum stjórnskipunarreglum," sagði Davíð.
Hann kvað hvert aðildarríki hafa neitunarvald í EES-nefndinni
auk þess sem samþykkja þyrfti nýjar EES-reglur á þingi eða af
stjórnvöldum hvers aðildarríkis. Guðmundur sagði hins vegar að
EFTA-ríkin yrðu að tryggja með lögum að EB-Iög giltu framar
öðrum landslögum ef til árekstra kæmi. „Samkvæmt íslenskum
stjórnskipunarrétti geta Alþingi og forseti sett ný lög og breytt
eldri lögum eins og þeim sýnist, og stjórnarskráin heimilar ekki
að þessi réttur verði takmarkaður með lögum eða milliríkjasamn-
ingum.“
„Fæ ekki séð að
EES kalli á
stjórnarskrár-
breytingar“
Davíð Þór Björgvinsson er dósent
við lagadeild Háskóla Islands og hefur
auk iögfræðiprófs frá skólanum BA-
gráðu í sagnfræði og heimspeki. Þá
hefur hann meistaragráðu í réttar-
heimspeki frá Duke-háskólanum í
Bandaríkjunum.
í upphafi erindis síns flutti Davíð
Þór yfirlit yfír einstaka hiuta EES-
samningsins, og kvaðst eingöngu
mundu beina sjónum að sjöunda hluta
hans, þar sem fjallað væri um stofnan-
ir EES, skipulag samstarfsins, tilhög-
un ákvarðanatöku og eftirlits, lausn
deilumála og öryggisráðstafanir. Það
væri einkum í þessum hluta, sem upp
kæmu spurningar um_ hvort breyta
þyrfti stjórnarskránni. I yfirliti Davíðs
yfír stofnanir EES kvað hann það
einkum vera eftirlitsstofnun EFTA og
EFTA-dómstóllinn sem skoða þyrfti
með tilliti til þarfar á stjómarskrár-
breytingu.
Löggjafarvald
„Samkvæmt 2. grein stjórnarskrár-
innar fara forseti og Alþingi saman
með löggjafarvaldið. Þetta er nokkuð
skýrt og gefur ekki mikið svigrúm til
túlkunar," sagði Davíð Þór. Hann
kvað engan efast um, að ef öðrum
stofnunum innanlands eða erlendis
yrði með almennum lögum fengið
vald til að setja reglur, sem hefðu án
frekari fyrirvara sama gildi og lög,
sem samþykkt hefðu verið á Alþingi
og staðfest af forseta, yrði það skýrt
brot á ákvæðum stjórnarskrárinnar.
„Spurningin varðandi EES-samn-
inginn er því hvort samningurinn felur
í sér framsal á valdi til að setja okkur
lög á sama hátt og Alþingi hefur,"
sagði hann. Áður en þeirri spurningu
væri svarað yrði að gera sér grein
fyrir tvennu, annars vegar því með
hvaða hætti samningurinn, ásamt
bókunum og viðaukum, öðlaðist gildi,
og hins vegar hvemig ákvarðanatöku
um nýjar lagareglur innan EES væri
háttað.
„Þótt EES-samningurinn sé víð-
tækari en flestir samningar sem ís-
lendingar hafa gert við erlend ríki,
er hann að formi til venjulegur þjóð-
réttarsamningur,“ sagði Davíð. Meg-
inregluna í íslenskum rétti kvað hann
vera þá, að þjóðréttarsamningar fái
ekki sjálfkrafa lagagildi hér á landi
þótt þeir hafi verið staðfestir af for-
seta samkvæmt 21. grein stjómar-
skrárinnar. Þótt samningurinn yrði
þannig þjóðréttarlega skuldbindandi
fyrir íslenska ríkið þýddi það ekki að
honum yrði beitt í lögskiptum borgar-
Morgunblaðið/Sverrir
Davíð Þór Björgvinsson
anna. Þess vegna væri nauðsynlegt
að lögleiða EES-samninginn sérstak-
lega hér á landi, þar sem ætlunin
væri að hann gilti einnig í lögskiptum
borgaranna. „Engin ákvæði samn-
ingsins, bókana eða viðauka við hann,
hafa bein réttaráhrif gagnvart ís-
lenskum ríkisborgurum nema að full-
nægðum íslenskum stjórnskipunar-
reglum,“ sagði Davíð. Hann telur og
mikilvægt að úrskurðir dómstóls EB
verði gefnir út með einhveijum hætti,
því að sumir þeirra hafí úrslitaþýðingu
fyrir túlkun á EES-réttinum og inni-
haldi jafnvel mikilvægar efnisreglur.
Ferli ákvarðanatöku fyrir nýja
EES-reglu kvað Davíð vera með þeim
hætti, að tillaga um lagabreytingu
færi frá framkvæmdastjórn EB til
ráðherraráðs EB, og sé hún samþykkt
þar, er hún orðin ný EB-regla. Áður
en reglan tekur gildi á EES-svæðinu
verður þó að samþykkja hana einum
rómi í EES-nefndinni, þar sem hvert
ríki hefur í raun neitunarvald. Einnig
verður Alþingi, eða, eftir atvikum,
stjórnvöld hér á landi og í öðrum
EFTA-ríkjum, að samþykkja regluna.
Þá fyrst hafí orðið til ný regla á
EES-svæðinu.
„í meginatriðum felur þetta ferli í
sér að engar breytingar verða gerðar
á þeim reglum sem EES-samning-
urinn tekur til, sem hafa bindandi
lagalegt gildi fyrir borgara landsins,
hvort sem er í formi laga eða reglu-
gerðar, nema staðfest hafí verið hér
á landi með stjórnskipulegum hætti.
Mér virðist því ljóst, að í því ákvarð-
anaferli sem hér er lýst felist ekkert
framsal á löggjafarvaldi í hendur er-
lendum aðilum," sagði Davíð Þór.
Ef hins vegar ekki næst samkomu-
lag í EES-nefndinni eða reglan hlýtur
ekki samþykki í einhveiju EFTA-ríkj-
anna, getur komið upp sú staða, að
önnur regla gildi innan EB en á Evr-
ópska efnahagssvæðinu. Að sögn
Davíðs er gert ráð fyrir úrræðum til
að slíkt misræmi komi ekki upp. Ann-
ars vegar sé unnt að fresta fram-
kvæmd eldri reglna, og hins vegar sé
um að ræða bráðabirgðagildistöku
hinnar nýju reglu. Ræddi hann þessi
úrræði í löngu máli, og komst að þeirri
'niðurstöðu að í hvorugu tilfellinu væri
séð að um framsal á löggjafarvaldi
væri að ræða.
Um löggjafarvaldið sagði Davíð að
lokum: „Færð hafa verið rök fyrir því
að samningurinn feli ekki í sér fram-
sal á löggjafarvaldi þar sem engar
reglur fá lagalega bindandi gildi hér
á landi nema þær hafí verið staðfest-
ar með stjórnskipulega gildum hætti,
annað hvort af Álþingi í formi laga-
setningar eða með stjórnvaldsfyrir-
mælum í þeim tilfelium sem slíkt
nægir.“ Kvað hann niðurstöðu þessa
í samræmi við bókun 35 við EES-
samninginn, þar sem ótvírætt kæmi
fram sá sameiginlegi skilningur allra
aðila samningsins að hann fæli ekki
í sér framsal á löggjafarvaldi ein-
stakra EFTA-ríkja til stofnana EES.
Varðandi • spurninguna um hvort
frumkvæði að lagasetningu svæðisins
sé tekið úr höndum Alþingis og þar
með sé aðeins um að ræða formlegt
eða „neikvætt" lagasetningarvald,
segir Davíð Þór að til margs sé að
líta. í fyrsta lagi gildi þetta um alla
þjóðréttarsamninga, í öðru lagi hafi
Islendingar allan þann tíma sem
breyting er í undirbúningi möguleika
til að hafa áhrif og þar með stöðva
tillöguna í sameiginlegu EES-nefnd-
inni, og í þriðja lagi geti einstakir
þingmenn flutt breytingartillögur,
þótt þeir verði vissulega að gera sér
grein fyrir afleiðingum þess fyrir
hugsanlega stöðu íslands á Evrópska
efnahagssvæðinu. Aðalatriðið væri þó,
að þingmenn gætu sagt nei, ef þeir
sættu sig ekki við það sem lagt væri
fyrir þá.
Framkvæmdavald
Þau ákvæði er skoða þyrfti k.vað
Davíð vera þau er kvæðu á um eftir-
lit, lausn deilumála og einsleitni. „I
þessum hluta um framkvæmdavaldið
verður athyglinni eingöngu beint að
hlutverki eftirlitsstofnunar EFTA,“
sagði hann, en tók þó fram að e.t.v.
væri jafngilt að ijalla um hana í
tengslum við framsal á dómsvaldi.
Niðurstaðan væri hins vegar sú sama,
að það væri uni framsal á ríkisvaldi
að ræða.
„Aðalatriðið varðandi þessa eftir-
litsstofnun er að hún getur fylgt
ákvörðunum sínum eftir með því að
ákveða sektir eða févíti á hendur fyrir-
tæki eða einstaklingi ef hann gerist
brotlegur við samkeppnisreglur EES.
Ákvarðanir eftirlitsstofnunarinnar eru
fullnustuhæfar í hinum einstöku ríkj-
um,“ sagði Davíð. „Sú spurning er
áleitin, hvort með þessu sé verið að
framselja framkvæmdavald í hendur
erlendum aðilum, þar sem eftirlitið
með samkeppnisreglunum beinist að
fyrirtækjum eða einstaklingum, en
ekki að aðildarríkjunum sjálfum."
Hann kvað þó vert að geta þess
að heimildin tæki aðeins til þess að
sekta fyrirtæki vegna brota á sam-
eiginlegum samkeppnisreglum fyrir
svæðið allt. Hún gæti því aðeins tekið
til fyrirtækja sem störfuðu á hinum
sameiginlega alþjóðlega markaði
EES, og auk þess væri heimild eftir-
litsstofnuninnar bundin við að um
væri að ræða fyrirtæki af tiltekinni
stærðargráðu, sem ekki væru til á
Islandi. Auk þess væri aðfararhæfí
ekki einsdæmi í EES-samningnum,
því í samningi Norðurlanda væri t.d.
innheimta meðlaga fullnustuhæf í öll-
um ríkjunum, væri hún á annað borð
heimiluð. Einnig mætti nefna hliðstæð
dæmi um sektarrefsingar, eignaupp-
töku og sakarkostnað. Slíkt aðfarar-
hæfi samrýmdist að auki hinum nýju
aðfaralögum, sem m.a. heimiluðu að-
för til fullnustu kröfum samkvæmt
úrlausnum eða ákvörðunum erlendra
dómstóla eða yfirvalda, eða sáttum
gerðum fyrir þeim, ef íslenska ríkið
hefur skuldbundið sig að þjóðarétti
og með lögum til að viðurkenna slíkar
aðfararheimildir, enda verði fullnusta
kröfunnar talin samrýmanleg íslensku
réttarskipulagi, þótt þær lagaheimild-
ir sem hér voru nefndar væru ekki
fullkomlega sambærilegar þeim heim-
ildum sem eftirlitsstofnuninni sé ætlað
að hafa. Davíð tók og fram, að fulln-
ustan sjálf færi eftir íslenskum lögum.
„Því verður að telja mjög ósennilegt
að samningurinn um EES verði talinn
ósamrýmanlegur stjórnarskránni af
þessari ástæðu,“ sagði Davíð Þór.
Dómsvald
„Varðandi dómsvaldið er það eink-
um EFTA-dómstóllinn sem kemur til
skoðunar," sagði Davíð. „Kjarni máls-
ins er sá, að undirgangist Islendingar
ákvæði samningsins um stofnun
EFTA-dómstóls felur það í sér viður-
kenningu á lögsögu hans í málefnum
sem hann getur eftir reglum, sem um
hann gilda, látið tii sín taka. Megin-
atriði varðandi dómstólinn er, að hann
getur á sama hátt og eftirlitsstofnun-
in ákvarðað sektir á hendur innlendum
og erlendum aðilum." Hann sagði að
ákvarðanir þessar væru fullnustuhæf-
ar hér á landi, og um þær giltu svip-
uð rök og að framan væru rakin um
eftirlitsstofnunina. „Niðurstaðan
varðandi EFTA-dómstólinn verður því
einnig sú, að EES-samningurinn felur
ekki í sér framsal á dómsvaldi að
þessu leyti. Meginniðurstaðan er því
sú sama, að samningurinn kalli ekki
nauðsynlega á breytingu á stjórnar-
skránni."
„Fráleitt að
breyta stjórnar-
skránni með lög-
festingu milli-
ríkj asamnings “
Guðmundur Alfreðsson er lög-
fræðingur frá Háskóla íslands, með
meistarapróf í samanburðarlögfræði
frá New York-háskóla og doktorspróf
í þjóðarétti frá Harvard-háskóla.
Hann starfar á skrifstofu Sameinuðu
þjóðanna í Genf.
í erindi sínu kvaðst Guðmundur
Alfreðsson telja, að sérstök ástæða
væri til að kanna hvort í ákvæðum
EES-samningsins sem fjölluðu um
valdsvið EFTA- og EB-stofnana á
EES-svæðinu fælust fyrirmæli sem
kynnu að bijóta í bága við íslensku
stjórnarskrána.
Framkvæmdavald
Guðmundur sagði skýrt tekið fram
í 110. grein EES-samningsins, að
ákvarðanir eftirlitsstofnunar EFTA
verði aðfararhæfar gagnvart einstakl-
ingum og fyrirtækjum, og komi þann-
ig beint til fullnustu að landsrétti, án
þess að innlend stjórnvöld eða innlend-
ir dómstólar hafi þar nokkuð um efnis-
hliðina að segja. Þama sé því um al-
þjóðlegan framkvæmdaaðila að
ræða sem geti tekið ákvarðanir er
yrðu bindandi á íslandi.
„í 2. grein stjómarskrárinnar er
mælt fyrir um að forseti og önnur
stjórnvöld fari með framkvæmda-
valdið. í 13. grein segir að forseti
láti ráðherra framkvæma þetta
vald, og í 14. grein segir að ráð-
herrar beri ábyrgð á stjórnarfram-
kvæmdum öllum, undirstrikað, öll-
um,“ sagði Guðmundur. Hann kvað
engan vafa á, að hér væri átt við
íslenska ráðherra og íslensk stjórn-
völd, og engin undantekning væri
gerð í þessum greinum um framsal
á framkvæmdavaldi úr landinu.
Hér vaknaði því greinilega spurn-
ing um stjórnarskrárbrot.
Dómsvald
„Um EFTA-dómstólinn eru
ákvæði í 108. og 110. grein EES-
samningsins, svo og í samningum
um eftirlitsstofnun og dómstól
EFTA. Þar kemur skýrt fram, að
dómsvald dómstólsins yrði mjög
víðtækt varðandi eftirlit með fram-
kvæmd EES-samningsins og gæti á
ýmsan hátt haft bein og óbein áhrif
að landsrétti,“ sagði Guðmundur.
„Á sviði samkeppnisreglna eru
dómarnir endanlegir og aðfarar-
hæfir að landsrétti, og þá má ekki
bera efnislega undir íslenska dóm-
stóla.“ íslendingar gætu ekki leitað
réttar síns fyrir íslenskum dómstól-
um í málum sem féllu undir þessa
alþjóðlegu dómstóla.
I bókun númer 34 með EES-
samningnum er heimilað að útgef-
inni tilkynningu EFTA-ríkis að
dómstólar 5 EFTA-ríkjunum láti EB-
dómstólinn kveða upp forúrskurði með
bindandi skýringum á EES-samningn-
um, að sögn Guðmundar. Hann sagði
að svona samningsákvæði væri greini-
lega ekki marktækt að óbreyttri
stjórnarskrá.
Dómendur skera, samkvæmt 60.
grein stjórnarskrárinnar, úr öllum
ágreiningi um embættistakmörk yf-
irvalda, að sögn Guðmundar. „Þetta
myndu þeir ekki geta gert að því
marki sem framkvæmdavald er fram-
selt til eftirlitsstofnunar EFTA og
dómsvaid til EFTA-dómstólsins. Til
viðbótar má benda á 61. grein um
vernd og sjálfstæði dómara, sem ger-
ir greinilega ráð fyrir innlendri máls-
meðferð. Stjórnarskráin geymir enga
heimild til framsals á dómsvaldi úr
landinu, til dómstóla er gætu kveðið
upp bindandi dóma, sem kæmu beint
til fullnustu að landsrétti, og verður
að telja slíkt óheimilt að óbreyttri
stjórnarskrá.“
Guðmundur kvað viðurkenningar á
aðfararhæfi erlendra stjórnsýsluat-
hafna og erlendra dóma sem Islend-
ingar hafi gengist undir samkvæmt
alþjóðasamningum, og þá aðallega
Norðurlandasamningum, ekki vera
sambærilegar við vald eftirlitsstofn-
unar og dómstóls EFTA. Samkvæmt
áðurnefnduin samningum fengju út-
lendir dómstólar aldrei dómsögu yfir
íslenskum einstaklingum eða fyrir-
tækjum, nema þeir hefðu sjálfir með
Guðmundur Alfreðsson
gerðum sínum komist undir vald er-
lendrar dómssögu. Á EES-svæðinu
gæti EFTA-dómstóllinn hins vegar
fengið lögsögu án þess að þessir sömu
aðilar aðhefðust nokkuð til að kalla
hana yfir sig.
Hann kvað það heldur ekki vera
rétt að bera stofnanir á EES-svæðinu
saman við stofnanir á borð við mann-
réttindadómstó! Evrópuráðsins í
Strasbourg. „Við búum við tvö rétt-
arkerfi, landsrétt og þjóðarétt," sagði
Guðmundur. „Ríkið getur gerst brot-
legt að þjóðarétti en slíkar skuldbind-
ingar fá ekki gildi innanlands gagn-
vart þegnunum fyrr en um þær hefur
verið fjallað af til þess bærum innlend-
um aðilum.“
Hann telur þessa meginreglu ekki
hafa breyst við dóm Hæstaréttar frá
1990, þar sem tekið var af skarið um
aðskilnað framkvæmda- og dóms-
valds, og vitnað til mannréttinda-
samnings Evrópuráðsins. Guðmundur
kvað það einnig athyglisvert að enginn
hafí stungið upp á því, að dómar
mannréttindadómstólsins fengju sjálf-
krafa gildi að landsrétti; enn sem
áður þyrfti Alþingi og forseti eða
Hæstiréttur- að taka af skarið.
Stefán G. Þórisson, lögfræðing-
ur, kvaðst álíta að ekki væri um
framsal á löggjafar- og fram-
kvæmdavaldi að ræða. Varðandi
það, að túlka bæri framkvæmd og
beitingu samningsins samkvæmt
dómum EB-dómstólsins, sagði Stef-
án að þar væri aðeins um lögleið-
ingu lögskýringareglu að ræða, og
ekkert í stjórnarskránni hindraði
slíkt. Hvað dómsvaldið áhrærði
væri hins vegar ótvírætt um fram-
sal á dómsvaldi að ræða, en væri
þó ekki brot á stjórnarskránni.
„Þjóðaratkvæðagreiðsla myndi að
sjálfsögðu auka umræðuna enn
meira, en sú spurning er að sjálf-
sögðu pólitísk," sagði hann, og tók
fram mikilvægi þess að halda slíku
aðgreindu frá lögfræðilegri um-
ræðu.
Ragnar Aðalsteinsson, hæsta-
réttarlögmaður og formaður Lög-
mannafélags íslands, sagðist sem
varkár lögmaður ráðleggja að leitað
Löggjafarvald
Guðmundur kvað Alþingi og forseta
íslands fara saman með löggjaf-
arvaldið, .samkvæmt 2. grein stjóm-
arskrárinnar. „Það er yfirlýstur til-
gangur EES-samningsins að sam-
ræma á EES-svæðinu öll lög og regl-
ur um fjórfrelsið,“ sagði hann. „Þetta
er gert með þeim hætti, að EES-samn-
ingurinn einfaldlega endurtekur eða
vísar til laga, reglugerða og dóma
EB, eins og þessi gögn hafa þróast á
undanförnum áratugum." Stjórnar-
skrárspurningar á löggjafarsviðinu
vakni hins vegar um aðferðina, bæði
um yfírtökuna og um framhald laga-
setningar á svæðinu.
Varðandi yfírtöku á dómum og úr-
skurðum EB-dómstólsins, kveður 6.
grein EES-samningsins á um að EB-
dómum, sem kveðnir hafa verið upp
í gegnum árin, skuli beitt við túlkun
og notkun EES-samningsins, að sögn
Guðmundar. „Margir EB-dómanna
varða grundvallaratriði, og þeir hafa
mótað framþróun réttarins," sagði
hann. „Samkvæmt orðalagi 6. greinar
er hér ekki einungis um túlkunar-
atriði eða lögskýringaraðferð að ræða,
heldur skyldu. Þessir dómar eru óum-
flýjanlegur hluti hins nýja EES-réttar
og geta haft bein réttaráhrif.“ Hann
kvað það alvöruspurningu hvort Al-
þingi og forseti geti samþykkt slíka
tilvísun til lagabókstafs, sem eigi að
fá gildi að landsrétti, án þess að við-
komandi gögn séu lögð fram í frum-
varpsformi á íslensku og síðan birt.
Varðandi tilurð nýrra laga og
reglna og breytingar á eldri textum,
er það að sögn Guðmundar enn EB
sem mun ráða ferðinni, þótt hvert
EFTA-ríki fari með neitunarvald í
áðurnefndum EES-stofnunum og fari
með tillögu- og samráðsrétt á' fyrri
stigum málsins. „Frá EES eiga málin
að berast til Alþingis, sem á tvo kosti,
annað hvort að samþykkja eða hafna
máli, en ekki að breyta frumvarpi,“
sagði hann. Fyrir þjóðþing í fullvalda
ríki kvað hann ekki hátt risið á svona
samkomulagi. Það væri hins vegar
matsatriði og gæti horft til beggja
átta hvort það bryti endilega í bága
við stjórnarskrána, þar sem lög-
gjafinn gæti sagt nei og gæti breytt
texta, þótt það gæti síðar haft þjóð-
réttarlegar afleiðingar vegna við-
yrði heimildar með stjórnarskrár-
breytingu. Hann varpaði jafnframt
fram þeirri spurningu, hvort sjónarm-
ið Guðmundar Alfreðssonar á túlkun
stjórnarskrárinnar eigi ef til vill ekki
lengur við — hvort ekki væri lengur
hægt að lifa í heimi einangraðra, full-
valda ríkja, eins og hann komst að
orði. „Fullveldishugtakið er gott og
gilt víðast um heim, svo þetta hefur
ekki leyst mig frá spurningunni,“
sagði hann. Hann sagði einnig að það
væri aðeins við aðstæður sem jöðruðu
við efnahagslegt gjaldþrot í samfélag-
inu, að íslendingar gætu hafnað nýj-
um lagareglum á efnahagssvæðinu.
Lilja Olafsdóttir, lögfræðingur,
sagði augljósa þörf á umræðu sem
þessari. Varðandi tilurð EES-reglna
kvað hún neitunarvaldið gefa íslend-
ingum ótal spil á hendi til að hafa
áhrif á niðurstöður. I máli hennar kom
fram að hún teldi ekki að um stjórnar-
skrárbrot væri að ræða. Ákvæði um
bráðabirgðagildistöku væru til dæmis
urlagaákvæða EES-samningsins.
„Bókun númer 35 með samningn-
um þrengir sömuleiðis mjög að lög-
gjafarvaldinu," sagði Guðmundur. Þar
segir að EFTA-ríkin muni tryggja
með lögum að EES-lög gangi framar
öðrum landslögum ef til áreksturs
kemur, að sögn hans. „Samkvæmt
íslenskum stjórnskipunarrétti getur
Alþingi og forseti sett ný lög og breytt
eldri lögum eins og þeim sýnist, og
stjórnarskráin heimilar ekki að þessi
réttur verði takmarkaður með lögum
eða milliríkjasamningum. Svona
samningsloforð um forgang EES-
reglna er því ekki marktækt nema sem
einhver almenn stefnu- eða túlkunar-
yfirlýsing."
Lokaorð
Guðmundur sagði rangt að halda
því fram að EES-samningurinn og
fylgisamningar hans væru milli-.
ríkjasamningar sem nægði að Al-
þingi samþykkti. „Það er fráleitt að
halda því fram, að það sé hægt að
breyta stjórnarskránni með milliríkja-
samningi eða sem afleiðingu af slíkum
samningi, þegar ekki er hægt að gera
það sama með venjulegum lögum.“
Hin Norðurlöndin byggju við og ætl-
uðu að nota stjórnarskrárákvæði sem
mæltu fyrir um aukinn meirihluta við
afgreiðslu slíkra mála á þjóðþingum.
Guðmundur segir það og rangt, að
fullveldishugtakið sé á undanhaldi í
alþjóðasamskiptum. „Þjóðarétturinn
hefur ekki breyst og breytist ekki
þótt 10 eða 20 Evrópuríki efli með
sér samvinnu, og jafnvel ekki þótt sum
þeirra verði til að takmarka eða af-
sala sér fullveldinu í leiðinni. Fullveldf
ríkja, og það má vissulega segja margt
misjafnt um það fyrirbæri, er eftir sem
áður grundvallarregla í þjóðarétti,
sem mikill meirihluti heimsbygðarinn-
ar stendur vörð um.“
Guðmundur varar við því, að það
að sniðganga stjórnarskrána núna
kunni að koma okkur í koll síðar.
„Það er mín niðurstaða eftir ná-
kvæma skoðun á þessum atriðum
öllum, að það þurfí að breyta stjórn-
arskránni og beita til þess 79. grein
hennar, þegar. EES-samningurinn og
fylgisamningar hans koma til af-
greiðslu Alþingis og forseta.“
fyrst og fremst sett vegna Sviss.
„Engar EES-reglur geta gilt sem lög
á Islandi nema Alþingi hafi samþykkt
þær sem slíkar," sagði hún. Hún
kvaðst og telja það bæði eðlilegt og
æskilegt að úrlausnir EB-dómstólsins
verði lagðar fyrir Alþingi sem fylgiskjal.
Eiríkur Tómasson, hæstaréttarlög-
maður og stjómandi fundarins, sagði
ljóst að um skiptar skoðanir væri að
ræða í spurningunni hvort EES-samn-
ingurinn bryti í bága við stjórnar-
skrána. Hann kvaðst þó geta tekið
undir orð Ragnars Aðalsteinssonar,
að ef menn vilji vera vissir um að
ekki komi til árekstra síðar, þá bæri
að gera breytingar á stjórnarskránni.
„Hitt er svo annað mál, að stundum
hafa menn gengið fram með löggjöf
í þessu landi með naumum meirihluta,
sem stór hluti þjóðarinnar hefur talið
að bryti í bága við stjórnarskrána.
Þetta gerir Alþingi upp við sig á
næstu mánuðum í samráði við lög-
fróða menn.“
Garðar Gíslason, hæstaréttardómari og formaður Lögfræðingafélags íslands í ræðustól við opnun borgara-
fundarins. Þátttakendur í hringborðsumræðum voru, frá yinstri, Stefán G. Þórisson, Guðmundur Alfreðs-
son frummælandi, Eiríkur Tómasson fundarstjóri, Lilja Olafsdóttir, Ragnar Aðalsteinsson, og Davíð Þór
Björgvinsson frummælandi.
Skiptar skoðanir í hringborðsumræðum