Morgunblaðið - 18.02.1999, Qupperneq 13

MORGUNBLAÐIÐ
FIMMTUDAGUR 18. FEBRÚAR 1999 13
FRETTIR
Dulin skattheimta
og þjónustugjöld
Borgarlögmaður
hefur nú tekið saman
álit sem svar við kröf-
um bæjarstjórnar
Hafnarfjarðar íyrir
hönd bæjarbúa um endurgreiðslu
oftekinna gjalda Hitaveitu Reykja-
víkur. Kjarninn í því áliti er sá að
hitaveitugjöld notenda séu ekki
þjónustugjöld í lagalegum skilningi.
Hér sé um að ræða einkaréttarlega
starfsemi, þar sem hitaveitan selji
vöru og greiði eiganda sínum,
Reykjavíkurborg, arð af þeirri sölu.
Málatilbúnaður lögmanns Hafn-
fírðinga, Hreins Loftssonar hrl.,
hafði byggst á því að starfsemi
Hitaveitu Reykjavíkur væri opin-
ber þjónusta. Vitnaði hann til dóma
Hæstaréttar og álita umboðsmanns
Alþingis þar sem fram kemur að
ekki megi taka gjald fyrir opinbera
þjónustu nema til þess sé lagaheim-
ild. Og jafnvel þegar slík lagaheim-
ild sé fyrir hendi þá megi gjaldið
ekki vera hærra en sem nemur
þeim kostnaði sem almennt hlýst af
því að veita þjónustuna, þ.m.t.
nauðsynlegum stofnkostnaði. Ef
gjaidið sé hærra, þ.e. ef opinberir
aðilar nota gjaldið sem almenna
fjáröflun, þá sé um skattlagningu
að ræða. Samkvæmt stjórnar-
skránni sé hún ekki leyfileg nema
svokölluð skattlagningarheimild sé
fyrtr hendi þar sem mælt sé fyrir
um skattstofn og skatthlutfall.
Þessar aðfinnslur snerta ekki
einungis Hafnfirðinga heldur alla
viðskiptavini hitaveitunnar sama
hvar þeir eru í sveit settir. Og í víð-
ara samhengi vekur þessi ágrein-
ingur spurningar um grundvöll
fjárheimtu sveitarfélaganna og rik-
isins á ýmsum sviðum. Má ætla að
sveitarstjórnarmenn kunni Hafn-
firðingum almennt litlar þakkir fyr-
ir að hreyfa við þessu málefni. Ef
við snúum okkur fyrst að hitaveit-
unni þá er augljóslega mikið í húfi
fyrir borgina að finna svör við þess-
um málatilbúnaði Hafnfirðinga.
Komi í ljós að gjöldin hafi verið
oftekin ber henni samkvæmt lögum
nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftek-
inna skatta og gjalda að eiga frum-
kvæði að því að greiða öllum not-
endum það sem oftekið hefur verið.
Eftir að hafa lagst yfir málið kemst
Hjörleifur B. Kvaran borgarlög-
maður að þeirri niðurstöðu að
hæstaréttardómar og álit umboðs-
manns Alþingis eigi eitt sameigin-
legt, þau varði gjaldtöku vegna lög-
bundinna skylduverkefna ríkis og
sveitarfélaga. Starfsemi hitaveit-
unnar sé hins vegar ekki lögbundið
skylduverkefni. Sömu sjónarmið
eigi því ekki við um hana, hér sé
ekki um opinbera þjónustu að ræða
í sama skilningi og
fjallað er um í fyrr-
nefndum dómum og
álitum. Starfsemi hita-
veitunnar sé einkarétt-
arleg starfsemi. Hita-
veitan sé eins og hvert
annað fyrirtæki sem
ráði sjálft gjaldtöku
sinni.
Hreinn Loftsson hrl.
Agreiningur Reykvíkinga og Hafnfírð-
inga um heitavatnsgjöld varðar ekki ein-
ungis gríðarlega fjármuni heldur einnig
mörk og meginreglur opinberrar stjórn-
sýslu. Páll Þórhalisson bendir á að á
ýmsum öðrum sviðum þyrfti að skoða
grundvöll fjárheimtu sveitarfélaganna
og tekur leikskólagjöld sem dæmi.
Arðgreiðslur Hitaveitu Reykjavíkur í borgarsjóð
árin 1991 - 1998
1.000 % mm * i &*****
Miðað við verðlag hvers árs
cu
c:
‘O
c
‘O
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
„Má ætla að
sveitarstjórnar-
menn kunni
Hafnfirðingum
almennt litlar
þakkir fyrir að
hreyfa við þessu
málefni.“
hefur svarað þessum rökum í minn-
isblaði sem sent hefur verið fjöl-
miðlum. Bendir hann meðal annars
á að hitaveita sé frábrugðin al-
mennri þjónustustarfsemi einkaað-
ila í veigamiklum atriðum. Þar sem
hitaveita sé framkvæmanleg geti
sveitarstjórn sótt' um og fengið
einkaleyfi til slíks rekstrar og
skikkað alla íbúa sveitarfélagsins til
að hafa afnot af henni. Þetta sé gert
með lagaboði. Um rekstur slíkrar
veitu fari því eftir nákvæmlega
sömu sjónarmiðum og um rekstur
annarra slíkra veitufyrirtækja í
eigu sveitarfélagsins. Þannig þurfi
gjaldski-áin að fá staðfestingu ráð-
herra og um gjaldskrána og
ákvörðun hennar gildi sömu sjónar-
mið og um gjaldskrár annarra
veitufyrirtækj a.
Hlutverk ráðherra
Það væri goðgá að ætla á þessum
vettvangi að leggja dóm á þennan
ági-eining. Þó má benda á að málum
væri einkennilega komið frá sjónar-
hóli neytenda ef hitaveitan hefði
bæði frjálsar hendur um töku
gjalda fyrir sína þjónustu og einka-
leyfi til reksturs hitaveitu á veitu-
svæðinu. Að vísu er sá varnagli í
lögum að orkumálaráðherra ber að
samþykkja gjaldskrá hitaveitunnar.
Fram hefur komið í álitum umboðs-
manns Alþingis hvernig ráðherra
beri að standa að staðfestingu
gjaldskrár í tilvikum sem þessum.
Ber honum skylda til endurskoðun-
ar eða eftirlits með lögmæti, og í
sumum tilvikum hagkvæmni, hlut-
aðeigandi gernings. Eftir atvikum
sé rétt að kalla eftir þeim útreikn-
ingi, sem liggi til grundvallar
ákvörðun fjárhæðar gjaldsins, sbr.
ársskýrslu umboðsmanns Alþingis
fyrir árið 1995, bls.
393.
Draga verður í efa
að þetta eftirlit hafi
verið innt af hendi,
miklu frekar má ætla
að gjaldskráin hafi ver-
ið staðfest umyrða-
laust. Þó hefði til dæm-
is verið ástæða til að
..—■ kalla eftir skýringum á
stórauknum arðgreiðslum hitaveit-
unnar til Reykjavíkurborgar í tíð
R-listans (sjá meðfylgjandi töflu).
Ef slíkt eftirlit ferst fyrir þá eiga
neytendur litla sem enga vörn gegn
dulinni skattheimtu í foi-mi hæri'i
heitavatnsgjalda en þörf er fyrir.
Fyrir vikið verður pólitísk ábyrgð á
fjármálastjórn borgarinnar óljósari
og forsendur lýðræðislegs aðhalds
bresta.
Sú staðreynd að ráðherra er falið
eftirlit með gjaldskránni, þótt það
eftirlit hafi ekki verið virkt, virðist
benda til þess að borgin eigi ekki að
hafa frjálsar hendur um gjaldtök-
una. Þegar athugað er hvar mörkin
eigi að liggja í þeim efnum er nær-
tækast að telja að þau séu þar sem
taka þjónustugjalda breytist í
dulda skattheimtu enda sé ekki
slíkur munur á hitaveitu og annarri
opinberri starfsemi að telja megi að
meginreglur stjórnsýsluréttar eigi
ekki við.
Ef þessi rök standast þá þýðir
það hugsanlega að gjaldskrá Hita-
veitu Reykjavíkur hafi mörg und-
anfarin ár verið of há. í stað þess
að haga henni í samræmi við þarfir
hitaveitunnar vegna rekstrar og
fjárfestinga sem tengjast hitaveit-
unni hafi verið lagt út í ótengdar
fjárfestingar eins og byggingu
Perlunnar og sífellt umfangsmeiri
arðgreiðslur til borgarsjóðs. Það
má deila um hvernig nákvæmlega
eigi að reikna út hvert hefði verið
eðlilegt verð fyrir heita vatnið. Þeg-
ar fyrir liggur að hitaveitan hefur
haft efni á stórfelldum arðgreiðsl-
um til borgarinnar, allt að 30% af
tekjum, eða tæplega 900 milljónum
króna á ári undanfarin ár, þá mætti
ætla að hún bæri sönnunarbyrðina
fyrir því að gjöldin hafi ekki verið
of há miðað við kostnaðinn af því að
veita þjónustuna.
Síðan geta menn leikið sér að því
að reikna út hversu mikið af þess-
um tæplega 900 milljónum króna á
ári hafi komið frá hverjum og ein-
um heitavatnsnotanda. í árslok
1997 voru íbúar á sölusvæði hita-
veitunnar 154.192. Lauslega áætlað
er því um 5.800 kr. á mann á ári að
ræða (í raun lægri tala því ekki hef-
ur verið tekið tillit til þess að hluti
notenda eru fyrirtæki). Fyrir fjög-
urra manna fjölskyldu eru þetta því
kannski 15-20 þúsund krónur á ári.
Ljóst er að fremur ólíklegt er að
nokkur fari í mál út af slíkum fjár-
munum, nema þá til að láta á
prinsippið reyna.
Þótt upphæðirnar séu smáar fyr-
ir hvern og einn skipta þær ekki
litlu máli fyrir fjárhag borgarinnar.
Arið 1997 voru heildartekjur borg-
arinnar (af sköttum, rekstri, eigna-
breytingum og fjármagni) tæpir 28
milljarðar. Afgjald Hitaveitunnar,
898.932.000 kr. stóð því undir 3,2%
af tekjum.
Aðrar veitustofnanir
En Hitaveita Reylg'avíkur er ekki
eina borgarfyrii-tækið sem skilar
arði í borgarsjóð þótt það leggi mest
af mörkum. Samkvæmt ársreikningi
fyrir árið 1997 var arður af borgar-
fyrirtækjum 1,5 milljarðar samtals
það árið. Það þyrfti að skoða í
hverju tilviki hvort lagaheimild sé til
slíkra arðgreiðslna. Rétt er að taka
fram að þótt tekið sé dæmi af borg-
inni þá á það sama ugglaust við um
mörg önnur sveitarfélög. Varðandi
rafmagnsveitur má finna svohljóð-
andi lagaheimild í 3. mgr. 62. gr.
vatnalaga nr. 15/1923: „Ef árstekjur
af orkuveitu verða meiri en árs-
kostnaður af henni, að meðtalinni
hæfilegri fyrningu, er heimilt að láta
afganginn renna í sjóð héraðsins.
Nú nemur tekjuafgangur sá, sem
þannig er ráðstafað, meira en 10%
af tekjuupphæð þeirri allri, sem
komið hefur inn samkvæmt gjald-
skrá fyrir notkun orkuveitunnar yfir
árið, og eiga notendur utanhéraðs
þá rétt til endurgreiðslu á því, sem
umfram verður, að sínum hluta.“
Oðru máli kann að gegna um arð-
greiðslur frá vatnsveitum sveitarfé-
laga sem víða tíðkast. 11. mgr. 7. gr.
laga nr. 81/1991 um vatnsveitur
sveitarfélaga segir að sveitarstjóm
sé heimilt að heimta vatnsgjald af
öllum fasteignum er vatnsins geta
notið og skuli við það miðað „að
gjaldið ásamt öðrum tekjum standi
straum af stofnkostnaði og rekstri
vatnsveitu“. Þama virðist vera
dæmigerð heimild til töku þjónustu-
gjalda en ekki heimild til skattlagn-
ingar í formi arðgreiðslna í sveitar-
sjóð.
Hvað með leikskólagjöldin?
í raun má segja að efni séu tii að
endurskoða gjaldtöku sveitarfélaga
og hugsanlega ríkisins einnig á
miklu fleiri sviðum og fara yfir
hvort lagagrundvöllurinn sé í lagi.
Benti Páll Hreinsson, dósent og
fyrrverandi aðstoðarmaður um-
boðsmanns Alþingis, reyndar á
þetta í grein í Morgunblaðinu í lok
siðasta árs.
Taka má sem dæmi leikskóla-
gjöld, sem koma töluvert við
pyngju fólks. Dæmigert gjald fyrir
börn foreldra sem ekki era í for-
gangshóp er um 16.000 kr. á mán-
uði. Gjöldin eru að meðaltali yfir
landið allt 12.212 kr. á mánuði fyrir
heilsdagspláss, samkvæmt upplýs-
ingum sem lesa má út úr árbók
sveitarfélaga 1998. Þegar börnin
eru kannski tvö má nærri geta að
um veigamikinn útgjaldalið er að
ræða fyrir heimilin.
Það vekur því furðu
þegar að er gáð að eng-
in lagaheimild finnst
fyrir þessari gjaldtöku.
Eru þó meginreglur
stjórnsýslm'éttar um
þetta efni ekki flóknar;
til töku þjónustugjalda
verður að vera skýr
lagaheimild. Vitna má í
þessu sambandi í ársskýrslu um-
boðsmanns Alþingis 1995 bls. 388
þar sem segir í tilefni af umfjöllun
um skrásetningargjald við Háskóla
Islands: „... það leiðir af þeirri
grundvaliarreglu ísiensks réttar, að
stjómsýslan sé lögbundin, að al-
menningur þaif almennt ekki að
greiða sérstakt gjald fyrir lögmælta
þjónustu eða úrlausn stjórnvalda,
nema öðru vísi sé kveðið á í lögum.
Stjórnvöld geta því yfirleitt ekki
innheimt þjónustugjöld nema hafa
fengið til þess skýra lagaheimild frá
löggjafanum."
„Af þessu má
ráða að sveitarfé-
lögunum sé skylt
á eigin kostnað
að bjóða upp á
leikskólarými í
samræmi við eft-
irspurn.“
í þeim lögum sem gilda um starf-
semi leikskóla, leikskólalögum nr.
78/1994, er hvergi minnst á að for-
eldrar skuli bera kostnað af því að
senda börn sín í leikskóla. í lögun-
um er heimild til ráðherra að setja
reglugerð og ýmis atriði nefnd sem
eiga að vera í reglugerðinni en
hvergi minnst á gjaldtöku eða
gjaldskrá í því sambandi. Það sem
meira er: í 7. gr. leikskólalaganna
segir að bygging og rekstur leik-
skóla skuli vera á kostnað og í um-
sjón sveitarstjórna. Samkvæmt 1.
gr. sömu laga era leikskólar fyrsta
skólastigið í landinu og í 8. gr.
þeirra segir að sveitarfélögin skuli
gera áætlanir um uppbyggingu
leikskólarýmis til að mæta þörfum.
Af þessu má ráða að sveitarfélög-
unum sé skylt á eigin kostnað að
bjóða upp á leikskólarými í sam-
ræmi við eftirspurn. Ekki virðist
skipta neinu máli í þessu sambandi
hvort skylt sé að senda böm í leik-
skóla eður ei. Það er heldur ekki
skylt að stunda nám við framhalds-
skóla eða háskóla og hefur umboðs-
maður Alþingis samt talið að slíkir
skólar megi ekki innheimta þjón-
ustugjöld, hvaða nöfnum sem þau
nefnast, nema skýr lagaheimild sé
fyi-ir hendi.
Fyrst leikskólagjöldin eru nefnd
á annað borð mætti einnig spyi'ja
hvar sé heimildin til að mismuna
þegnunum með þeim hætti að svo-
kallaðir forgangshópar, námsmenn
og einstæðir foreldrar, skuli greiða
lægri leikskólagjöld en aðrir. Það
má ímynda sér að þegar leikskóla-
pláss anna ekki eftirspurn sé heim-
ilt að úthluta plássum eftir mál-
efnalegum sjónarmiðum til þeirra
sem hafa mesta þörf fyrir þau, en
erfiðara er að sjá hvernig megi
ákveða mismunandi gjald eftir hjú-
skaparstöðu eða því hvort foreldri
er námsmaður eða ekki. Að
minnsta kosti þyrfti að vera ein-
, hver lagaheimild til þess.
Miklir hagsmunir
Ef einhverjum dytti í hug að láta
á þetta reyna má búast við að sveit-
arfélögin gripu til harðvítugra
varna. Hér era þvílílir fjárhagslegir
hagsmunir á ferð. Samkvæmt árbók
sveitarfélaga voru börn í leikskólum
reknum á vegum sveitafélaganna
13.738 árið 1997. Af foreldram
þeirra vora innheimtir tæplega 1,5
milljarðar króna í leikskólagjöld
(„endurgreiðslur foreldra" eins og
það er kallað í árbókinni). Er það
tæplega þriðjungur heildarrekstr-
arkostnaðar leikskóla á landinu, en
hann nam rúmlega 4 milljörðum
króna árið 1997. Reynist þessi
gjaldtaka hafa verið ólögmæt ber að
endurgreiða það sem oftekið er með
almennum vöxtum fjögur ár aftur í
tímann. Að vísu er óvíst með gjöld
sem greidd voru fyrir 1. janúar 1996
því þá tóku gildi fyrrgreind lög um
endurgreiðslu oftekinna skatta og
gjalda sem tóku af allan vafa í því
efni. Hér gæti því verið samtals um
endurgreiðslur upp á ríflega 4 millj-
arða króna að ræða.
Helsta haldreipi sveitafélaganna
væri líklega að reyna að leiða út ein-
hvern mun á leikskólum og öðrum
skólum í þá veru að ekki sé skylt að
veita neinum aðgang að þeim, hér
sé því ekki um lög-
mælta þjónustu í sama
skilningi að ræða. Eins
mætti búast við að vís-
að yrði í 7. gr. sveitar-
stjómarlaga nr.
45/1998 en þar segir:
„Sveitarfélög skulu
hafa sjálfstæða tekju-
stofna og sjálfsforræði
“á gjaldskrá eigin fyifr-
tækja og stofnana til þess að mæta
kostnaði við framkvæmd þeirra
verkefna sem fyrirtækin og stofn-
anirnar annast.“ Þetta ákvæði stoð-
ar auðvitað lítt varðandi gjaldtöku
sem fram fór fyrir gildistöku nýju
sveitarstjórnarlaganna auk þess
sem hæpið sýnist að líta á það sem
sjálfstæða gjaldtökuheimild.
Þegar öllu er á botninn hvolft er
með ólíkindum að sveitarfélögin
skuli ekki hafa leitað eftir því við
löggjafarvaldið að rennt yrði traust-
ari stoðum undir þessa umfangs-
miklu gjaldheimtu.