Morgunblaðið - 12.02.2000, Blaðsíða 64

64 LAUGARDAGUR 12. FEBRÚAR 2000
SKOÐUN
MORGUNBLAÐIÐ
HAGKVÆMNI
EÐA RÉTTLÆTI
í ÁTÖKUM sem nú
standa um kvótakerfíð
í sjávarútvegi, virðist
einkum tekist á um
tvö sjónarmið. Annar-
svegar er hagkvæmn-
isjónarmið, sem felst í
að skapa sjávarútvegi
skilyrði til að verða vel
rekinn vegna sam-
keppni sjávarútvegs-
fyrirtækja og þjóðinni
auðsuppspretta í bráð
og lengd. Hinsvegar er
réttlætissjónarmið,
sem felst í að arðinum
af fiskveiðiauðlindinni
sé réttlátlega skipt
milli landsmanna. M.ö.o. er tekist á
um hvort eða hvernig eigi að ná
hámarks arðsemi og hvort og þá
hvernig réttlátt er að skipta arðin-
um.
Inn í átökin blandast einnig önn-
ur sjónarmið sem þó virðast, þegar
á reynir, hafa mun minna vægi en
framangreind tvö sjónarmið. Fyrir-
ferðarmest þeirra hefur lengst af
verið að kvótakerfið og hagræðing í
sjávarútvegi eigi ekki að raska bú-
setumynstrinu í landinu. Prátt fyrir
að margir telji þetta mikilvægt
sjónarmið og jafnvel anga af rétt-
lætissjónarmiðinu virðist það verða
útundan þegar tekist er á um meg-
insjónarmiðin tvö. Að byggðasjón-
armið verði útundan þarf ekki að
koma neinum á óvart, þar sem það
• er fyllilega í samræmi við menn-
ingu okkar, sögu og hefðir. Um al-
dir hafa staðið miklir búflutningar
innanlands, byggðir hafa risið og
hnigið. Dritvík reis og hneig. Jök-
ulfirðir og Hornstrandir fóru sem
betur fer í eyði áður en byggða-
stefna var sett. Sama gildir um
Langanesið og víkumar milli Borg-
arfjarðar eystra og Loðmundar-
fjarðar, þar sem forfeður mínir
bjuggu mann fram af manni. Ef til
vill er órækasti vitnisburðurinn um
mikla flutninga fólks, sem um aldir
hafa staðið milli svæða innanlands,
að í íslensku skuli aðeins vera ein
mállýska.
Annað sjónarmið sem oft er hald-
ið á lofti, einkum vegna verslunar
með veiðiheimildir, skapast af
hlutaskiptakerfi sjómanna. Núver-
andi launakerfi þeirra virðist geta
haft truflandi áhrif á bæði megin-
sjónarmiðin. Þ.e. hlutaskiptakerfið
tefur og truflar að hagrætt sé í
greininni og virðist í sumum tilfell-
um geta komið í veg fyrir hagræð-
ingu. Einnig er spuming um hvaða
réttlæti sé fólgið í þvi að sjómenn
hirði allan arð sem kvótakerfið
skapar og er til skiptanna milli
launþega, meðan fiskvinnslufólk í
landi nýtur lítils eða einskis. Ef
hlutaskiptakerfið samrýmist hvorki
hagkvæmnisjónarmiðinu né réttlæt-
issjónarmiðinu þarf að finna aðra
leið til að reikna kaup sjómanna.
Að undanfömu hefur jafnréttis-
sjónarmiði verið haldið á lofti í
auknum mæli. Það
felst í að ekki megi
takmarka atvinnufrelsi
manna og að allir skuli
hafa jafnan rétt til að
gerast útgerðarmenn.
I þessu sambandi er
vísað til mannrétt-
indaákvæða stjómar-
skrár lýðveldisins og
til alþjóðasamninga
sem íslendingar era
aðilar að. Ekki er nán-
ar fjallað um þessa
reglu, þar sem gera
verður ráð fyrir að
sjávarútvegurinn lúti
sömu eða svipuðum
reglum og aðrar atvinnugreinar,
þar sem margvíslegar takmarkanir
era settar á atvinnufrelsi manna.
Einstætt fiskimannaþjóðfélag
íslendingar búa við lífskjör eins
og þau gerast best. Þetta hefur tek-
ist án teljandi utanaðkomandi
stuðnings. Þessi árangur er ein-
stæður fyrir fiskimannasamfélög
heims. Þau era nær án undantekn-
ingar annaðhvort sárafátæk eða
búa við veralegan utanaðkomandi
stuðning. Þrátt fyrir smæð þjóðar-
innar, og að búið er í stóra landi
þar sem dýrt er að byggja upp
granngerð samfélagsins, gera Is-
lendingar kröfu um að búa við lífs-
kjör eins og þau gerast best.
Smæstu þjóðum sem tekst að skapa
sér sambærileg lífkjör og Islend-
ingar njóta og gera kröfu um, era
20-40 sinnum fjölmennari. Ef ís-
lendingar vilja búa áfram svo góðu
búi má ekki raska þeirri gerð efna-
hagslífsins sem er forsenda þessar-
ar velsældar.
Hagkvæmnisjónarmiðið
Þegar kvótakerfinu var fyrst
komið á hér á landi blasti við, að
mati okkar færastu sérfræðinga,
hran mikilvægra fiskistofna. Þar
sem sóknargeta fiskiflotans var allt-
of mikil miðað við afrakstursgetu
fiskistofnanna, varð að takmarka
sóknina. Sjávamytjar, sem öllum er
frjálst að sækja í að eigin geðþótta,
verða óhjákvæmilega lagðar í rúst,
allavega út frá efnahagslegu sjónar-
miði. Ríkisvaldinu var því nauðugur
einn sá kostur, að grípa til ráðstaf-
ana. Á grandvelli ráðlegginga fiski-
fræðinga var ákveðinn hámarksafli
fyrir hvern stofn um sig. í megin-
dráttum má segja að tvær aðferðir
hafi staðið til boða til að koma í veg
fyrir að veitt væri umfram há-
marksaflann. Annars vegar sú að
stýra sókninni og hinsvegar úthlut-
un kvóta.
Sóknarstýring
Hægt er að beita margskonar til-
brigðum við sóknarstýringu. Ein
aðferð er að takmarka veiðitímann,
önnur er að setja hömlur á hve
mörg skip mega veiða og hver
sóknargeta þeirra er. Þegar sókn-
Varað er við því, segir
Halldór Árnason, að
reyna að nota kvóta-
kerfíð til að festa
eitthvert byggða-
mynstur í sessi.
arstýringu er beitt era þessi til-
brigði oft þætt saman, þannig að
bæði veiðitími og sóknargeta er
takmörkuð. Þekktasta dæmið þar
sem eingöngu var beitt tímatak-
mörkunum, era lúðuveiðamar í Al-
aska þar sem hleypt var af fall-
byssu þegar veiðamar máttu
hefjast, og þær stöðvaðar þegar
hámarksafla var náð. Afleiðingam-
ar vora mikið framboð af lúðu í fá-
eina daga, en ekkert á öðram tíma
árs. Þegar takmörk era sett á sókn-
argetu era sett takmörk á einhverja
þætti í gerð eða búnaði skips eða
veiðarfæra, svo sem lengd, vélar-
stærð, möskvastærð o.fl.
Gallar sóknarstýringar era
margskonar. Allir stafa þeir af því
að hagsmunir einstakra útgerða eru
að ná sem mestu til sín, áður en
heildarkvótinn er uppurinn. Meðal
galla má nefna að framboð á afla
verður sveiflukennt og ekki í sam-
ræmi við þörf markaða. Hugmynda-
flug manna til að komast hjá þeim
takmörkunum sem sett era á sókn-
argetu er nær óþrjótandi. Baráttan
um að ná sem mestu til sín leiðir til
óhóflegra fjárfestinga. Eða eins og
hagfræðingar orða það, fiskveiði-
rentunni er allri sóað í innbyrðis
baráttu útgerða um að ná sem
stærstum hluta af kökunni, áður en
einhver annar étur hana frá þeim.
Fyrir utan að öllum arði fisk-
veiðiauðlindarinnar er sóað, sýnir
það sig að afar erfitt er að halda
afla einstakra tegunda innan settra
marka, þegar sóknarstýringu er
beitt. Sóknarstýring er því andstæð
hagkvæmnisjónarmiðum.
Kvótakerfí
Rétt útfært kvótakerfi getur
leyst nær öll þau hagrænu við-
fangsefni sem við er að glíma við
nýtingu sameiginlegrar auðlindar
eins og sameiginlegir fiskistofnar
era. Ríkisvaldið kemur þá fram sem
eigandi auðlindarinnar og skilgrein-
ir hvernig skuli farið með nytjarétt-
inn. Ef ríkisvaldið vill hámarka arð-
semi fiskistofnanna, bæði í bráð og
lengd, er mikilvægt að það hafi eft-
irfarandi þrjú sjónarmið að leiðar-
jjósi. í fyrsta lagi þarf að skilgreina
hveijir eiga veiði- eða nytjaréttinn
(kvótann). í öðra lagi að ekki séu
settar takmarkanir á verslun með
fiskveiðiréttindi, hvort sem er lang-
tímaréttindi (aflahlutdeild) eða rétt-
indi innan ársins (aflamark). Fátt,
sem skapar þjóðinni jafn mikinn
auð, hefur verið eins umdeilt og
verslun með veiðiréttindi, sem oft
gengur undir nafninu kvótabrask. í
þriðja lagi þarf að vera hægt að
treysta því að reglumar séu til
langs tíma og að þeim verði ekki
breytt með skyndiákvörðunum.
Með þessu móti verður tryggt að
hagrænum markmiðum verði náð,
en við komum að réttlætissjónar-
miðum hér á eftir. Framangreind
lýsing á í megindráttum við það
kvótakerfi sem verið hefur við lýði
á íslandi frá því heimilað var að
framselja kvótann. Ekki verður
annað séð en að kvótakerfið hafi
skilað íslensku þjóðinni gífurlegum
fjárhagslegum arði. Jafnframt virð-
ist ljóst að kvótakerfið muni skila
þjóðinni enn meiri arði á komandi
áram, þegar horft er til þess að það
stuðlar að hámarksafrakstri auð-
lindarinnar, þar sem hún verður
rdínudagar
laugardag og sunnudag
Öll stofuefni á 690 kr. metrinn
Opið laugardag kl. 10-16
og sunnudag kl. 12-16
_________Álnabúðin
Miðbæ v/Háaleitisbraut ♦ sími 588 9440
Halldór Árnason
nýtt með eins hagkvæmum hætti
og kostur er, og að hægt er að fá
hámarksverð fyrir sjávarafurðir
okkar erlendis með jöfnu framboði
af góðum fiski.
Réttlætissjónarmið
Telja má víst að fáir sem af yfir-
vegun kynna sér áhrif kvótakerfis-
ins deili um framangreint. Á hinn
bóginn er Ijóst að réttlætiskennd
margra er misboðið vegna þess
hvemig þeim mikla arði sem kvóta-
kerfið skapar, er skipt með þjóð-
inni. Til að koma á réttlæti þurfum
við fyrst að ná samstöðu um hvert
það er. Þar er okkur hinsvegar
nokkur vandi á höndum. Er það
réttlæti að allir þjóðfélagsþegnar
fái notið jafnt arðsins af fiskveiði-
auðlindinni? Liggur réttlætið í ein-
hverri annarri skiptingu en nú er,
þar sem komið er í veg fyrir auð-
söfnun einstaklinga eins og skýr
dæmi era um á undanfömum ár-
um? Spumingin um réttlæti er ein-
hver sú mikilvægasta sem nú er
spurt varðandi nýtingu fiskimið-
anna, sem era sameign þjóðarinnar.
Vandséð er hvernig svar við henni
verður fundið, sem allir sætta sig
við.
Ein leið til að nálgast svarið, er
að skýra hvemig réttlæti við viljum
ekki. Því miður er það svo að mörg
verstu verk sem unnin hafa verið í
sögu mannkyns hafa verið unnin í
nafni réttlætis. Kommúnismi byrj-
aði sem draumsýn þeirra sem vildu
skipta veraldlegum gæðum réttlát-
lega milli allra, en endaði í martröð.
Menn áttu að vinna eftir getu, en fá
laun eftir þörfum. Er til fallegri eða
réttlátari draumsýn? Því er stund-
um haldið fram að kommúnismi
geti aðeins komið á réttlæti í kring-
um tóma grautarskál.
Með sama hætti er auðvelt að
koma á réttlæti þar sem allir hafa
jafnan rétt til að róa til fiskjar og
veiða þar til fyrirfram ákveðnum
heildarkvóta er náð. Þetta mun
hinsvegar leiða til þess að arðinum
af auðlindinni verður sóað.
Önnur leið væri að skipta kvóta á
milli byggðarlaga og reyna þannig
að frysta eitthvert byggðamynstur
sem talið er æskilegt út frá ein-
hverjum tilteknum sjónarmiðum.
Hægt er að sýna fram á að þetta
muni í besta falli draga stórlega úr
arði af fiskveiðunum. Auk þess
munu réttlætissjónarmið ekki nást,
því hvers ættu þeir að gjalda sem
byggju í sveitarfélögum sem fengju
lítið eða ekkert í sinn hlut.
Hvort vegur þyngra
hagkvæmni- eða
réttlætissjónarmið?
Oft virðist sem réttlætissjónar-
miðið sé svo sterkt að fóma beri
þeim mikla arði sem núverandi
kvótakerfi skapar til að ná fram
réttlæti. Trúlegt er að þegar þannig
er talað, fari menn fram af meira
kappi en forsjá. Ætla má að allir
vilji í raun halda núverandi arði af
fiskveiðum en ná fram réttlátri
skiptingu. Spumingin sem við þurf-
um þá að leita svara við er, hvort
hægt er að ná fram réttlæti án þess
að fóma hagkvæmni? Ef það er
ekki hægt þurfum við að svara því
hvað réttlætið má kosta. Eram við
tilbúin að fóma öllum arði fiskveið-
anna, svo enginn fái meira en ann-
ar? Erum við tilbúin að fóma ein-
hveijum hluta arðsins til að ná
fram ásættanlegu réttlæti? Hvað er
þá ásættanlegt réttlæti og hversu
miklu eram við tilbúin að fóma fyr-
ir það?
Uppboð veiðiheimilda er aðferð
sem lögð hefur verið til sem lausn.
Ef allar fiskveiðiheimildir verða
boðnar upp, er líklegt að stærsti
hluti arðsins af auðlindinni renni í
ríkissjóð. Einnig má færa rök fyrir
því að þetta gæti hraðað frekari
hagræðingu í greininni og aukið
þannig arðinn. Ef ekki er jafnframt
gripið til annarra ráðstafana gæti
þetta leitt til fákeppni. Það er ef
fiskveiðiheimildir söfnuðust á svo
fáar hendur að eigendur hættu að
keppa sín á milli, en hefðu í stað
þess samráð um hvað ætti að bjóða.
Með þessu væri hægt að hafa stór-
an hluta arðsins af ríkissjóði. Vænt-
anlega má koma í veg fyrir slíkt
með því að hafa reglur svo úr garði
gerðar að virk samkeppni verði
tryggð.
Tilurð núverandi kvótakerfis
Svo virðist sem núverandi kvóta-
kerfi gæti orðið fómarlamb eigin
velgengni. Þegar ríkisvaldið skil-
greindi eignarhald á nytjaréttinum,
einkum þegar framseljanlegur kvóti
var tekinn upp, sköpuðust aðstæður
til mikillar hagræðingar á öllum
sviðum sjávarútvegs. Þetta á við
hvort sem litið er til veiða, vinnslu
eða markaðssetningar. Þetta fyrir-
komulag hefur skapað gífurlegan
arð af fiskveiðiauðlindinni.
Þegar kvótakerfið var tekið upp í
sinni framstæðustu mynd, árið
1984, var við ramman reip að
draga. Tekist var á um veralega
hagsmuni og sýndist sitt hveijum.
Gamlar hefðir og vanahugsun tor-
veldaði lausnir. Niðurstaðan varð
málamiðlun, sem hafði veralega
galla. Þar á meðal var að kvótakerf-
ið var í upphafi blanda af sóknar-
markskerfi og kvótakerfi, veiði-
heimildimar vora ekki fram-
seljanlegar og ekki var komið á
skynsamlegri stýringu á veiðiheim-
ildir smábáta.
Einnig má, út frá þeim réttlætis-
sjónarmiðum sem nú era uppi,
halda því fram að það hafi verið
galli að ekki skyldi strax í upphafi
hafa verið komið á einhverskonar
auðlindaskatti. Þegar við gagnrýn-
um, með þessum hætti, þá sem
stýrðu verkum, verðum við að hafa
í huga að pólitík er list hins mögu-
lega. Hvorki hefði náðst pólitísk
samstaða um hugmyndir um auð-
lindaskatt, né nokkrar aðrar hug-
myndir, sem kollvarpað hefðu stöðu
þáverandi útgerðarmanna. Ekki má
heldur gleyma að útgerðin var á
þessum tíma rekin með stórtapi og
gat ekki borið auknar álögur.
Menn urðu einfaldlega að láta
réttlætissjónarmið víkja fyrir hag-
kvæmnisjónarmiðum. Það var
miklu brýnna að hindra efnahags-
legt hran fiskveiða en að tryggja að
hugsanlegum arði sem kvótakerfið
skapaði, yrði réttlátlega skipt. Ef
það hefði ekki verið gert hefðum
við ekkert um að rífast í dag, við
byggjum þá við réttlæti í kringum
tóma grautarskál.
Hagkvæmnisjónarmiðið var í
upphafi og af nauðsyn sett ofar
réttlætissjónarmiðinu. Þetta var
rétt afstaða að því marki að allir ís-
lendingar era betur settir nú með
þann mikla arð sem kvótakerfið
hefur skapað, þrátt fyrir að honum
sé óréttlátlega skipt, heldur en að
enginn arður væri tU og þar með
allir jafnir.
Ekki virðist þeim miklar þakkir
sýndar sem komu kvótkerfinu á.
Þetta mun breytast síðar meir þeg-
ar farið verður að skoða tilurð
kvótakerfisins í sögulegu samhengi.
Þá verður þeim sem komu því á
þakkað fyrir framsýni sýna og póli-
tísk afrek við að móta þá efnahags-
legu skipan sem gefið hefur okkur
svo ríkulegan hagvöxt á síðasta
hluta aldarinnar og sem mun halda
áfram á næstu öld. Þakklætið mun
verða enn meira ef þeir taka nú upp
forystu um að hefja réttlætissjónar-
miðið tU vegs í fiskveiðistjórnun-
inni.
Dagar réttlætisins
eru runnir upp
Sífellt fleiri taka undir kröfu um
að arðinum af fiskveiðunum verði
réttlátlega skipt. Ekki verður leng-
ur undan því vikist að hefja réttlæt-
issjónarmiðið til vegs. Sú breyting
sem verða þarf er hvorttveggja í
senn jafn mikilvæg og jafn róttæk
og sú breyting sem varð þegar
kvótakerfinu var upphaflega komið
á. Þetta er hægt að gera án þess að
fóma í neinu hagkvæmnisjónarmið-
inu, en þá verður að gaumgæfa vel
hveija breytingu.
Ekki má gleyma því að skUgreina
þarf hver á veiði- eða nytjaréttinn,
engar takmarkanir mega vera á
framsali veiðiheimUda og það verð-
ur að vera hægt að treysta því að
reglumar séu til langs tíma. Gott
kvótakerfi, sem hægt er að treysta
á, er nauðsynlegt vegna langtíma-
fjárfestinga í greininni og til að
treysta stöðu íslenskra sjávarafurða
á erlendum mörkuðum.