Morgunblaðið - 03.02.2001, Blaðsíða 10

Ekki ástæða til
á fót stjórnlaga
Þ
að að fela almennum dómstól-
um að dæma um stjórnskipu-
legt gildi laga, að fela það sér-
stökum stjórnlagadómstólum
eða hafa stjórnlagaráð eru
þrjár mismunandi leiðir til að
tryggja að ekki sé gengið á
stjórnarskrárvarin réttindi borgaranna. Þær
byggjast á ólíkum hefðum og hugmyndum og
hafa allar sína kosti og galla,“ segir Ragnhildur
Helgadóttir lögfræðingur sem stundar doktors-
nám við Virginíuháskóla í Charlottesville í
Bandaríkjunum. Ragnhildur fjallar í doktors-
verkefni sínu um úrskurðarvald um stjórn-
skipulegt gildi laga.
„Hefðin hér á landi og í þeim löndum sem við
eigum mest sameiginlegt með í stjórnskipunar-
rétti, Danmörku og Noregi, er að fela þetta al-
mennum dómstólum. Þessu fyrirkomulagi var
komið á í þessum löndum áður en stjórnlaga-
dómstólar voru settir á fót annars staðar í Evr-
ópu.
Hér, eins og annars staðar þar sem almennir
dómstólar dæma um þetta atriði, er aðeins
dæmt um gildi laga í tilteknum dómsmálum þar
sem einhver sem hagsmuna á að gæta, á aðild að
málinu, ber því við að lögin stangist á við stjórn-
arskrá. Þannig er almennt ekki hægt að fá úr-
lausn dómstóla um það fyrirfram hvort lög sam-
rýmist stjórnarskránni né heldur er hægt að fá
dóm um það óháð tilteknum aðstæðum – spurn-
ingin verður alltaf að koma upp í tengslum við
ákveðna hagsmuni í dómsmáli en ekki abstrakt.
Þá er staðan sú, að Hæstiréttur og aðrir dóm-
stólar fella ekki lög úr gildi þó þeir telji þau
stangast á við stjórnarskrána,“ segir hún.
Ragnhildur segir þessu öðruvísi farið þar sem
stjórnlagadómstólum hefur verið komið á fót.
„Slíkir dómstólar eru mismunandi eftir ríkjum,
en oftast getur tiltekinn fjöldi þingmanna eða
ákveðnir embættismenn skotið lögum til dóm-
stólsins um leið og þau hafa verið samþykkt og
þá er metið hvort þau samrýmist stjórnar-
skránni almennt, án þess að unnt sé að byggja á
áhrifum þeirra í tilteknum tilvikum. Það getur
verið gagnlegt að fá álit á því strax hvort lög
samrýmist stjórnarskránni en á móti kemur að
áhrif laga eru ekki alltaf fyrirsjáanleg. Lög sem
virðast samrýmanleg stjórnarskrá þegar þau
eru skoðuð afstætt geta í reynd eða eins og þeim
er beitt í einstökum tilvikum stangast á við
stjórnarskrána. Þess vegna hefur sú leið sums
staðar verið farin að heimila einnig að stjórn-
lagadómstólar meti stjórnskipulegt gildi laga
eftir að lögin taka gildi. Framkvæmdin er þá
víðast þannig, að byggi aðili dómsmáls á því að
lög stangist á við stjórnarskrá vísar dómarinn í
málinu þeirri spurningu til stjórnlagadómstóls-
ins sem tekur afstöðu til hennar áður en aðal-
málið heldur áfram. Þannig er hægt að fá dóm
um hvort lög sem hafa tekið gildi samrýmist
stjórnarskrá en þetta hefur þann ókost að máls-
meðferðin verður erfiðari og tekur mun lengri
tíma og fyrirsjáanlegar tafir á aðalmálinu geta
leitt til þess að fólk hiki við að halda því fram að
lög stangist á við stjórnarskrá. Í sumum ríkjum
getur fólk leitað beint til stjórnlagadómstólsins
og þá er mismunandi hversu miklar kröfur eru
gerðar um aðild. Sums staðar eru gerðar svip-
aðar kröfur og fyrir dómstólum hér en þar sem
lengst er gengið getur hver sem er óskað dóms
stjórnlagadómstólsins um hvaða lög sem er án
þess að hafa sérstaka hagsmuni af því að fá úr-
lausn um gildi þeirra. Komist stjórnlagadóm-
stólar að þeirri niðurstöðu að lög samrýmist
ekki stjórnarskránni er algengast að þeir lýsi
þau ógild,“ segir Ragnhildur ennfremur.
Réttindavernd betur komin hjá
almennum dómstólum?
Að sögn hennar er skipað með öðrum hætti í
sérstaka stjórnlagadómstóla en almenna dóm-
stóla. „Þeir eru víðast hvar í nánari tengslum við
stjórnmálaflokka og löggjafarvaldið. Þetta,
ásamt því að það er kveðið á um stjórnlagadóm-
stólana og hlutverk þeirra í stjórnarskrá, leiðir
til þess að síður verður efast um að það sé í sam-
ræmi við lýðræðishugmyndir að dómstólar geti
vikið til hliðar vilja þingsins, sem er kosið. Á
hinn bóginn má benda á að í þeim málum sem
hér um ræðir er spurningin hvort löggjafarvald-
ið hafi gengið á réttindi manna og náin tengsl
stjórnlagadómstóls við löggjafarvaldið og
stjórnmálaflokkana geta þess vegna leitt til
þess að vernd réttinda sé betur komin hjá al-
mennum, óhlutdrægum dómstólum,“ segir hún.
„Í almennri umræðu undanfarið hefur ekki
síst verið rætt um það að dómar Hæstaréttar
séu óljósir og að þá þurfi að túlka. Þetta eru
vandkvæði sem koma ekki síður upp þar sem
eru starfræktir stjórnlagadómstólar. Það er
ljóst að stjórnarskrárbreytingu þyrfti til að
hvort heldur er færa úrskurðarvald um stjórn-
skipulegt gildi laga til sérstaks stjórnlagadóm-
stóls eða til að kveða á um að aðeins ætti að
meta samræmi laga og stjórnarskrár í sérstöku
stjórnlagaráði áður en lögin koma til fram-
kvæmda,“ segir Ragnhildur.
Ekki ástæða til að færa þetta vald
til stjórnlagadómstóls
„Mín skoðun er sú, að það sé hvorki ástæða til
né æskilegt að færa þetta vald frá almennum
dómstólum til sérstaks stjórnlagaráðs eða að
fela það sérstökum stjórnlagadómstól,“ segir
Ragnhildur. „Fyrst og fremst tel ég að það fyr-
irkomulag sem við höfum tryggi jafn vel og
stjórnlagadómstólar að ekki sé gengið á réttindi
fólks. Að auki er hefð hér fyrir því að fela þetta
almennum dómstólum og loks gæti ný stofnun
til að fjalla um tiltölulega fá mál orðið dýr.
Telji fólk að breytinga sé þörf er hægt að gera
þær innan þess ramma sem við höfum. Miðað
við umræðuna undanfarna daga má t.d. benda á
að hægt væri að gera ýmsar ráðstafanir til að
tryggja frekar að lög frá Alþingi séu vel unnin
og samrýmist stjórnarskránni. Meðal annars
mætti hugsa sér einhvers konar stjórnlagaráð
eða nefnd innan þingsins sem færi yfir laga-
frumvörp að þessu leyti án þess að hróflað væri
við úrskurðarvaldi dómstóla eftir að lögin hafa
tekið gildi. Þá má benda á að sums staðar, t.d. í
83. gr. norsku stjórnarskrárinnar og í stjórn-
arskrám ýmsum ríkja Bandaríkjanna, er að
finna heimildir til þess að þingið óski álits
Hæstaréttar á lögfræðilegum efnum. Þessari
heimild hefur hins vegar afar sjaldan verið beitt
í Noregi, m.a. af ótta við að það valdi vanhæfi
hæstaréttar og Mannréttindadómstóll Evrópu
hefur talið að réttmætur vafi geti leikið á óhlut-
drægni þeirra dómara sem gefa álit um stjórn-
skipulegt gildi draga að reglugerð þegar sama
spurning kemur fyrir dóminn. Sama ætti vænt-
anlega við um álit á lagafrumvörpum,“ segir
Ragnhildur.
„Eins og einnig hefur komið fram undanfarið
væri hægt að gera ýmsar breytingar á reglum
um Hæstarétt. T.d. mætti, að norskri fyrir-
mynd, kveða á um það í almennum lögum að all-
ir dómarar taki þátt í meðferð máls þegar a.m.k.
tveir dómarar í deild vilja byggja dóm á því að
lög stangist á við stjórnarskrá.
Einnig mætti hugsa sér að allir dómarar rétt-
arins dæmdu í málum þar sem byggt væri á því
að lög samrýmdust ekki stjórnarskránni. Þá
væri unnt að rýmka aðildarreglur til að stuðla
að því að dómsúrlausn fáist um grundvallarat-
riði en það gerði t.d. Hæstiréttur Danmerkur er
hann tók til meðferðar mál nokkurra almennra
borgara um það hvort Maastricht-samningur-
inn samrýmdist dönsku stjórnarskránni.
Þá væri hægt að setja reglur um það að sam-
tökum, hinu opinbera eða öðrum sem hagsmuna
eiga að gæta en eru ekki aðilar að dómsmáli þar
sem stjórnskipulegt gildi laga er dregið í efa
væri gert kleift að koma að gögnum eða rökum í
málinu,“ segir Ragnhildur að lokum.
Lagaráð veiti ráðgjöf um
stjórnskipulegt gildi frumvarpa
„Ég tel að það sé ástæða til þess að menn velti
því fyrir sér hvort hægt er að ganga úr skugga
um stjórnskipulegt gildi laga, annaðhvort áður
en frumvarp er samþykkt, eða þá strax eftir að
lög hafa verið samþykkt, til dæmis áður en þau
taka gildi,“ segir Eiríkur Tómasson, lagapró-
fessor við HÍ.
„Mér sýnist að það sé hægt að koma við slíku
fyrirframeftirliti, þ.e. áður en frumvarp hefur
Við́mælendur Morgunblaðsins Öryrkjadómurinn hefur vakið miklar umræður um
hvernig skorið er úr um stjórnarskrárgildi laga.
Ómar Friðriksson bar þessi mál undir lögfræðinga
sem segja ýmsar leiðir færar til að auka og bæta
stjórnarskráreftirlit, m.a. með sérstöku lagaráði á
Alþingi sem veiti ráðgefandi álit um frumvörp eða
að heimilt verði að bera undir Hæstarétt hvort
frumvörp eða nýsamþykkt lög samrýmast stjórn-
arskrá. Þeir eru á einu máli um að ekki sé þörf á
stofnun sérstaks stjórnlagadómstóls hér á landi.
Davíð Þór Björgvins-
son lagaprófessor.
„...ekki gefa mér það
fyrirfram að saman-
burður við aðra leiði til
þess að við þurfum að
breyta einhverju, eða
að Hæstiréttur hafi
beitt þessu valdi á
óeðlilegan hátt ...“
Eiríkur Tómasson
lagaprófessor. „...
menn velti því fyrir sér
hvort hægt er að ganga
úr skugga um stjórn-
skipulegt gildi laga,
annaðhvort áður en
frumvarp er samþykkt,
eða þá strax eftir að lög
hafa verið samþykkt...“
Oddný Mjöll Arnar-
dóttir lögfræðingur,
stundar doktorsnám
á sviði mannrétt-
inda. „Ég sé ekki að
stjórnskipunardóm-
stóll myndi breyta
miklu efnislega um
endurskoðunarvald-
ið...“
Páll Hreinsson,
lagaprófessor og
formaður stjórnar
Persónuverndar.
„Umboðsmaður
Alþingis hefur miklu
oftar bent á meinbugi á
íslenskum lögum en
t.d. hinn danski kollegi
hans.“
Skúli Magnússon,
lektor við lagadeild
HÍ. „Hægt er að deila
um nánast hverja ein-
ustu lagasetningu
Alþingis á grundvelli
jafnræðisreglunnar
enda hefur jafnræðis-
hugtakið aldrei verið
ágreiningslaust ...“
Ragnhildur Helga-
dóttir lögfræðingur,
stundar doktorsnám
í Bandaríkjunum.
„Fyrst og fremst tel ég
að það fyrirkomulag
sem við höfum tryggi
jafn vel og stjórnlaga-
dómstólar að ekki sé
gengið á réttindi fólks.“
Páll Þórhallsson,
lögfræðingur hjá
Evrópuráðinu. „Annar
möguleiki sem þarfnast
skoðunar væri sá að
stofna sérstaka stjórn-
lagadeild innan Hæsta-
réttar sem sérhæfði sig
í álitamálum er varða
stjórnarskrána.“
FRÉTTIR
10 LAUGARDAGUR 3. FEBRÚAR 2001 MORGUNBLAÐIÐ