Fréttablaðið - 12.02.2009, Blaðsíða 16

16 12. febrúar 2009 FIMMTUDAGUR
Margir líta á sviptingar efnahags-hrunsins sem tækifæri til nauð-synlegra grundvallarbreytinga á Íslandi. Er þar ekkert undan-
skilið; ekki einu sinni lýðræðið sjálft. Radd-
ir úr öllum áttum fullyrða að nauðsynlegt
sé að innleiða nýja starfshætti í stjórnmál-
um. Búsáhaldabyltingin knúði fram ríkis-
stjórnarskipti. Ný ríkisstjórn, undir forystu
Jóhönnu Sigurðardóttur, hyggur á endur-
skoðun stjórnarskrárinnar og undirbúning
að stjórnlagaþingi sem haldið verði síðar á
árinu.
Afgreiðslustofnunin Alþingi
Stoð stjórnskipunar á Íslandi er þrískipting
ríkisvaldsins; löggjafarvald, framkvæmdar-
vald og dómsvald. Innan þessarar skiptingar
er Alþingi valdamesta stofnunin og fer með
fjárveitingar- og löggjafarvaldið. Alþingis-
menn sækja umboð sitt til þjóðarinnar í lýð-
ræðislegum kosningum. Framkvæmdarvald-
ið starfar svo í skjóli meirihluta þingsins sem
grundvallast af svokallaðri þingræðisreglu;
sem þýðir að ríkisstjórnin verður að njóta
trausts þingheims. Segja má að með þing-
ræðisreglunni yfirtaki meirihluti á Alþingi
framkvæmdarvaldið þar sem þingheimur
hefur gert með sér samkomulag um hvern-
ig ríkisstjórn er skipuð á hverjum tíma.
Löggjafarvaldið og framkvæmdarvaldið er
þannig samtvinnað í gegnum ríkisstjórnina.
Ráðherrar eru í senn hluti af framkvæmdar-
valdinu sem æðstu yfirmenn stjórnsýslunn-
ar í sínum málaflokki, og löggjafarvaldinu
sem þingmenn.
Þó deilt sé um valdahlutföll framkvæmdar-
valds og löggjafarvalds hníga flest rök að
því að mjög halli á það síðarnefnda. Styrkur
framkvæmdarvaldsins felst í því að meiri-
hlutinn sem styður ríkisstjórnina á hverjum
tíma unir því að framkvæmdarvaldið hafi
undirtökin á þingi. Það er því stjórnarand-
staðan á hverjum tíma sem ber hitann og
þungann af því að verja stöðu löggjafans en
hefur farið hallloka í þeirri baráttu. Það er
framkvæmdarvaldið sem hefur frumkvæði
að og undirbýr stóran meirihluta allra þeirra
lagafrumvarpa sem þingið hefur til meðferð-
ar. Aðkomu þingsins að lagasetningunni hafa
gagnrýnendur því sagt vera litla sem enga;
þingið sé afgreiðslustofnun. Þetta er þó ein-
földun og gefur ekki raunsanna mynd af
störfum þingsins. Fá frumvörp fara óbreytt
í gegnum þingið. Löggjafarvinnan fer að
stórum hluta fram á fundum þingflokka og
í fagnefndum.
Ráðherrana út fyrir vegginn
Á undanförnum árum, og síðast í janúar
síðastliðnum, hafa verið flutt frumvörp á
Alþingi um breytingar á stjórnskipaninni.
Inntak þeirra er einfaldlega að ráðherrar
gegni ekki þingmennsku sem tekur fyrir
þann möguleika að einstaklingur sitji beggja
vegna borðsins. Hugmyndin er að löggjafar-
störfin færist til Alþingis. Í því felst að ráð-
herra kemur ekki í þingsal nema til að mæla
fyrir sínum málum eða til að svara fyrir-
spurnum. Hann hefur ekki afskipti af því
hvaða mál eru á dagskrá þingsins; er ekki
hluti af þinginu og hefur því ekki atkvæðis-
rétt. Ráðherrar hafi ekki afskipti af því hvað
fastanefndir þingsins ákveða að taka fyrir
og hafa ekki áhrif á afgreiðslu mála innan
nefndanna að neinu leyti. Í hnotskurn: Þeir
gera það sem þingið segir þeim að gera en
ekki öfugt.
Það má spyrja sig hvort þetta breyti eins
miklu og það virðist gera við fyrstu sýn.
Vegna þingræðisreglunnar þyrftu þeir flokk-
ar sem saman mynda ríkisstjórn að njóta
stuðnings eða hlutleysis Alþingis. Lagafrum-
vörp ríkisstjórnarinnar gætu því með króka-
leiðum verið í meirihluta og notið forgangs.
Flokkshollusta þingmanna, sem vart þarf að
vefengja að er til staðar, myndi tryggja að
svo færi. Eins er erfitt að sjá fyrir sér hvern-
ig skilja ætti að ráðherra og þingmenn sama
flokks í nefndarstörfum. Hins vegar eru for-
dæmin til staðar og þarf ekki að fara lengra
en til Noregs. Þar í landi getur ráðherra ekki
jafnframt verið þingmaður og tekur vara-
maður hans sæti á Alþingi á meðan hann
gegnir ráðherraembætti. Væri því fordæmi
fylgt má enn spyrja sig hvort mikið hefði
breyst við að ráðherra gengi úr húsi. Hlut-
föll þingheims á milli stjórnarliða og stjórn-
arandstöðu yrðu þau sömu. Einhver myndi
segja að það eina sem áþreifanlega hefði
breyst væri að kostnaður við stjórnsýsluna
hefði aukist að mun. Hins vegar er sú breyt-
ing eftirtektarverðari að með fráhvarfi ráð-
herra af þingi og innkomu varaþingmanna
þeirra hefði stjórnarliðum í raun fjölgað sem
því næmi. Þannig myndi enn frekar halla á
stjórnarandstöðuna en með gildandi fyrir-
komulagi.
Gömul saga og ný
Bjarni Benediktsson, síðar forsætisráðherra,
hefur að öðrum ólöstuðum lagt hvað mest
til umræðunnar um stjórnskipun landsins.
Sumarið 1940, þegar breskur her var nýst-
iginn af skipsfjöl í Reykjavík, sat hann og
velti vöngum yfir því sem þá var öllum ljóst.
Ísland myndi segja sig úr sambandi við kon-
ung og lýðveldi yrði stofnað. Ný stjórnarskrá,
grundvallarlög til nýrrar framtíðar, var við-
fangsefni hans eins og oft síðar. Hann skrif-
ar: „Dönum getur eigi fremur en oss dulizt,
að sagan hefir kveðið upp sinn dóm, og að
bezt er í vináttu að jarðsetja það, sem þegar
er dautt.“ En nýtt upphaf sá Bjarni fyrir sér
að þyrfti ekki að grundvallast á þeim arfi
sem Danir höfðu fært þjóðinni með stjórn-
arskránni 1874. Hann sá að líklegt væri að
byggt væri á því sem fyrir var, enda myndi
annað tefja fyrir lýðveldisstofnuninni. En
hann spyr hvort það sé sjálfsagt að halda í
þingræðisfyrirkomulagið, sem honum er til
efs að sé heppilegt. Hann horfir til Banda-
ríkjanna sem voldugasta lýðræðisríkis heims.
„Þar er forsetinn kosinn af þjóðinni og hann
útnefnir ráðherrana, sem eru þinginu óháð-
ir. (...) Þingræðið í sömu mynd og hér, hefir
ekki heldur verið tekið upp hjá einni elztu lýð-
ræðisþjóð Norðurálfunnar, Svisslendingum.
Hefir þeim þó lengi verið viðbrugðið fyrir
frelsisást sína og viturlega stjórnarháttu.“
Bjarni sá fyrir sér að með afnámi þingræð-
isins og beinni kosningu forsætisráðherra
væri hið erfiða úrlausnarefni um forseta og
samhengi í meðferð hins æðsta valds leyst
fyrirhafnarlaust.
Gylfi Þ. Gíslason, síðar ráðherra og þing-
maður Alþýðuflokksins, skrifaði árið eftir
lýðveldisstofnun um sama efni. Hann aðhyllt-
ist afnám þingræðis, rétt eins og Bjarni
fyrr. Höfuðeinkenni þingræðisins væri náin
tengsl valdþáttanna og á þau þyrfti að skera.
Hann vildi forsetaræði að bandarískri fyr-
irmynd, tveggja flokka kerfi sem yki skil-
virkni. Helstu kosti taldi hann vera að farið
væri með framkvæmdarvaldið af meiri heið-
arleika og því ekki misbeitt í þágu einstakl-
inga eða flokka. Til verka myndu veljast hæf-
ari menn því stjórnin væri engum háð nema
forseta.
Vilmundur
Róttækari hugmyndir en þær sem nú eru
uppi um aðskilnað valdsins komu til kasta
þingsins þegar Vilmundur Gylfason, þing-
maður Alþýðuflokks og Bandalags jafnaðar-
manna og ráðherra, lagði fram þingsályktun-
artillögu árið 1982. Hugmynd Vilmundar var
að forsætisráðherra yrði kosinn beinni kosn-
ingu. Hann skipaði ríkisstjórn, utan þings
eða innan, sem færi með framkvæmdarvald-
ið. Þingið hins vegar væri kosið sérstaklega
í aðskildum kosningum. Þingið færi eitt með
fjárveitingar- og löggjafarvaldið. Þingmanni
væri því óheimilt að gegna ráðherradómi og
viki af þingi fyrir varamanni sínum veldist
hann til starfans.
Hér er rétt að staldra við. Í upphafsorð-
um Vilmundar í greinargerð hans með frum-
varpinu má merkja vissa samfellu við daginn
í dag. „Íslenskt efnahagslíf og íslenskt stjórn-
kerfi eru í upplausn. Erlendar skuldir á hvert
mannsbarn í landinu nema um 4000 banda-
ríkjadölum. Verðþensla nemur nálægt 70 af
hundraði á ári. Atvinnuleysi gæti blasað við,
þrátt fyrir margháttað góðæri.“
Þessi leið Vilmundar stefnir að því að
framkvæmdarvaldið fái umboð sitt beint frá
þjóðinni, líkt og Alþingi gerir í dag. Mjög er
kallað eftir róttækri kerfisbreytingu af þjóð-
inni og má til sanns vegar færa að þessi leið
myndi uppfylla þá nauðsyn að byggja upp
traust á milli þings og þjóðar. Framgangur
mála ræðst af samkomulagi á milli þingsins
og ríkisstjórnarinnar sem felur í sér vald-
dreifingu. Gegnsæi, sem mjög er kallað eftir,
hlyti að nást þegar einstök mál væru ekki á
valdi einstakra ráðherra heldur væru rædd
fyrir opnum tjöldum á Alþingi.
Ráðherrarnir út fyrir vegginn
Umrót síðustu mánaða hefur vakið upp spurninguna um stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu. Hvernig má skilja
frekar á milli handhafa ríkisvaldsins, lýðræðinu til framdráttar? Þessari spurningu hafa menn velt upp allan lýðveldistímann.
FRÉTTASKÝRING: Endurskoðun stjórnarskrárinnar 1. hluti

Framkvæmdarvald
Forseti
Ríkisstjórn
Löggjafarvald
435 í fulltrúadeild
100 í öldungadeild
Framkvæmdarvald
Forseti
Ríkisstjórn
Dómsvald
Hæstiréttur
Fylkisdómstólar
Héraðsdómstólar
Kjósendur
Kjósendur
Kjósendur
Dómsvald
Hæstiréttur
Héraðsdómstólar
Forseti
Stjórnkerfi Bandaríkjanna
Stjórnkerfi Íslands
Forseti getur beitt þingið neitunarvaldi.
Fo
rs
et
i t
iln
ef
ni
r d
óm
ar
a.
H
æ
st
iré
ttu
r g
et
ur
lý
st
y
fir
a
ð
að
ge
rð
ir
fo
rs
et
a
sa
m
ræ
m
ist
e
kk
i s
tjó
rn
ar
sk
rá
.
Þingið staðfestir val dóm
ara,
Þingið getur vísað dóm
urum
frá.
H
æ
stiréttur getur lýst lög
andstæ
ð stjórnarskrá.
Eftirlit (þingnefndir), þingið staðfestir emb-
ættisveitingar, fer með fjárveitingarvaldið.
Kjósendur
Löggjafarvald
63 þingmenn
Ráðherrar sitja á þingi
Þingræði (ákveður forystu framkvæmdar-
valdsins, eftirlit með framkvæmdarvaldinu.)
Undirbýr lagasetningu.
Áhrif á stjórnar-
myndanir.
(Takmarkast af
þingræðisreglu).
Hlutverk Alþingis:
Fulltrúa- og umræðu-
hlutverk: Að sjónarmið í
samfélaginu hafi rödd.
Löggjafarhlutverkið: Þingið
er aðalhandhafi löggjafar-
valdsins.
Eftirlitshlutverkið: Vakta
framkvæmdarvaldið og veita
því aðhald.
Fjárveitingarvald.
Löggjafarvaldið:
Fulltrúadeild: fjöldi
fulltrúa eftir hlutfalli
íbúa í ríkjum. Kjör-
tímabil 2 ár.
Öldungadeild:
Tveir frá hverju ríki.
Kjörtímabil 6 ár.
Framkvæmdavaldið:
Forseti er æðsti maður
framkvæmdavaldsins
og þjóðhöfðingi í senn.
Forsetinn er yfirmaður
bandaríska hersins.
Undir forsetann heyra
ráðuneyti og stofnanir
með fjórar milljónir
starfsmanna.
Ráðherrar oftast 15.
Helstu ráðgjafar forseta
og sitja utan þings.
Dómsvaldið:
Skipan hæstaréttardómara er eitt
mikilvægasta hlutverk forseta.
Hæstiréttur er sá valdamesti í heimi
og hefur mikil áhrif á lagasetningu.
KOSTIR
■ Þingmenn hafa mikil tækifæri
til að beita sér í þinginu. Minni
möguleikar á fjölmennum
þingum.
■ Hlutfallskosningar og líklegra að
ólíkir hugmyndastraumar fái rödd.
■ Þingræðið er skilvirkt. Lagasetning
einföld.
■ Valddreifing meiri en í forsetaræði.
GALLAR
■ Misræmi í atkvæðavægi. Fyrir-
greiðslupólitík.
■ Stjórnmálaflokkar mjög valda-
miklir.
■ Valdheimildir forseta óskýrar.
■ Afskipti framvæmdarvalds af
embættisveitingum.
■ Oddviti framkvæmdarvaldsins
ekki kjörinn beinni kosningu.
KOSTIR
■ Þingmenn sjálfstæðir, flokksræði
ekki jafn sterkt og víða annars
staðar.
■ Einfalt að bregðast við atburðum
eða aðstæðum.
■ Stöðugra kerfi en þingræði.
■ Reglulegri kosningar.
■ Aðhald dómsvaldsins með laga-
setningu.
GALLAR
■ Frambjóðendur lítilla flokka eiga
erfitt uppdráttar.
■ Kosið í fulltrúadeild á tveggja ára
fresti sem gerir störf þeirra óskil-
virk; eru alltaf í kosningabaráttu.
■ Tveggja flokka kerfi leiðir til eins-
leitni. Takmarkar valkosti fjöldans.
■ Nær útilokað að koma forseta frá
völdum.
Getur vísað lögum
til þjóðaratkvæða-
greiðslu.
Setur lög.
Handhafar fram-
kvæmdarvalds sjá um
að framkvæma þá stefnu
sem sett er af löggjafar-
valdi og úrskurðað um af
dómsvaldi. Á Íslandi er forseti
æðsti handhafi framkvæmdar-
valdsins. Hann framselur valdið
til forsætisráðherra.
Umboðskeðjan. Kjósendur fram-
selja vald til þings, þing til forsætis-
ráðherra eða ríkisstjórnar, stjórn til
ráðherra, ráðherrar til ráðuneytis,
ráðuneyti til stofnana og síðan til
almennra starfsmanna í opinbera
geiranum.
D
æ
m
ir
um
e
m
bæ
tti
s-
ta
km
ör
k
yf
irv
al
da
FRÉTTASKÝRING
SVAVAR HÁVARÐSSON
svavar@frettabladid.is
Fyrsti hluti af fjórum
Á morgun: Saga stjórnarskrárinnar