Fréttablaðið - 25.03.2009, Page 22

25. mars 2009 MIÐVIKUDAGUR2
Frá því að norskur maður var settur seðlabankastjóri hafa
efasemdir verið látnar í ljós um
hvort það samrýmist 20. gr. stjórn-
arskrárinnar þar sem íslenzkur
ríkisborgararéttur er áskilinn til
skipunar í embætti. Af því hefur
sprottið nokkur umræða, en hún
hefur farið út um víðan völl eins
og einatt gerist í orðaskaki Íslend-
inga. Fjögur dæmi skulu nefnd.
Fordæmi – valdaættir – þjóð-
remba – úrelt ákvæði
Fyrst má hér nefna til sögunn-
ar Þórólf Matthíasson prófessor
sem bent hefur á það fordæmi að
erlendur ríkisborgari hafi verið
settur í prestsembætti og síðan
skipaður eftir að hafa fengið
íslenzkan ríkisborgararétt. Nauð-
synlegt sé að fá hingað erlenda
afburðamenn til starfa og þá skipti
engu máli hvort þeir geti sungið,
skrifað eða skammazt á íslenzku.
(Fréttablaðið 4. marz 2009).
Kristján B. Jónasson rithöfund-
ur ræðir um að erlendur blaða-
maður sem hann lýsir með hás-
temmdum orðum hafi gert úttekt
á íslenzku þjóðfélagi, en hún hafi
snúizt um annað en „þá ósvinnu að
norskur maður skuli hafa fengið
hér embætti svo innlendar valda-
ættir verkjar í litningana og vitna
utanbókar í Áshildarmýrarsam-
þykktina frá 1496 um að innbornir
einstaklingar skuli einir kallaðir
til metorða.“ (Lesbók Morgunblað-
isins 8. marz 2009).
Víkverja leiðist þjóðremba, en
óttast að hún sé að færast í auk-
ana. „Eitt dæmi um þjóðrembu
eru viðbrögð við ráðningu nýs
seðlabankastjóra. ... Eftir banka-
hrunið var hrópað að þörf væri á
erlendum sérfræðingum, en þegar
þeir svo koma er skammazt. Ekki
viturleg viðbrögð finnst Víkverja.“
(Morgunblaðið 8. marz 2009).
Agnar Freyr Helgason, nemi
við London School of Econom-
ics, segir þetta: „Að gera þjóðerni
hans að einhverju aðalatriði er
náttúrlega alveg út í hött og bara
gert til þess að draga athyglina
frá því sem raunverulega skiptir
máli. Ákvæðinu um ríkisborgara-
rétt embættismanna hlýtur ann-
ars að vera breytt ef það verður
farið í gagngerðar breytingar á
stjórnarskránni á næstunni. Það
er barn síns tíma.“ (Fréttablaðið
12. marz 2009).
Þórólfur Matthíasson kemst
næst því að halda sig við efnið og
skírskotar til fordæmis án þess
að velta því fyrir sér hvort emb-
ætti prests og seðlabankastjóra
séu sambærileg og er þá eingöngu
hafður í huga veraldlegur þáttur
prestsembætta. Í skrifi Kristjáns
B. Jónassonar kveður við þann tón
að innlendar valdaættir séu að
verja hagsmuni sína eins og löng-
um. Hér endurómar sú söguskoð-
un að það sem miður hafi farið á
Íslandi sé að kenna innlendu aft-
urhaldi sem löngum hafi tekizt á
við erlendar (danskar) framfar-
ir og frjálslyndi. Víkverji bætir
um betur og nú er þjóðremban að
verki. Agnari Helgasyni lízt nokk-
uð vel á bankastjórann; ákvæði 2.
mgr. 20. gr. er úrelt.
Stjórnarskrá Noregs og Danmerkur
Áður en lengra er haldið er rétt
að líta til nálægra landa. Í 92.
gr. norsku stjórnarskrárinnar er
norskur ríkisborgararéttur skil-
yrði fyrir að menn „utnevnes til
embetsmenn“ auk þess sem þeir
verða að kunna norsku. Undan-
tekningar eru gerðar um kenn-
ara við háskóla og menntaskóla
og ræðismenn erlendis. Í 27. gr.
stjórnarskrár Dana er ríkisborg-
araréttur einnig áskilinn. Þar
segir: „Ingen må ansættes som
tjenestemand uden at have ind-
fødsret.“ Því má bæta hér við að í
28. gr. 4. tl. samningsins um Efna-
hagssvæði Evrópu er frjálst flæði
vinnuafls takmarkað þannig, að
það nær ekki til starfa í opinberri
þjónustu. Af þessu má ráða að
erlendar valdaættir tryggi hags-
muni sína ekki síður en Íslending-
ar og þjóðremban leiki nú ljósum
logum um Evrópu rétt eins og
vofa kommúnismans 1848. Þeir
Kristján og Víkverji eiga sér
óvíða griðastað.
Að sneiða hjá kjarna málsins
Athygli vekur hversu fimlega
þeir, sem vitnað er til, sneiða hjá
kjarna málsins sem er túlkun á 2.
mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar í
ljósi laga um réttindi og skyldur
starfsmanna ríkisins nr. 70/1996.
Í þess stað er orðræðunni snúið
upp í það hversu nauðsynlegt sé
að fá erlenda afburðamenn til
starfa á Íslandi og að þeim lít-
ist nokkuð vel á bankastjórann.
Þannig er umræðu drepið á dreif.
– Nú snýst málið ekki um persónu
seðlabankastjórans sem er áreið-
anlega hinn færasti og fengur að
ráðum hans. Athugasemdir mínar
lúta að því hvernig staðið hefur
verið að setningu hans í emb-
ætti og þar á hann engan hlut að
máli.
Grundvallarmunur á setningu og
skipun
Ásmundur Helgason lögfræð-
ingur hefur þá sérstöðu að gera
sér ljóst um hvað málið snýst. Í
grein í Fréttablaðinu 18. marz sl.
rekur hann efni starfsmannalaga
nr. 38/1954 og nr. 70/1996 – þau
ákvæði sem lúta að réttarstöðu
embættismanna, setningu, skip-
un og starfslok. Hann viðurkenn-
ir að breytingar hafi orðið við
gildistöku síðarnefndu laganna en
telur mig ýkja þær. Enn sé grund-
vallarmunur á skipun og setningu
í embætti. Um huglægt mat sem
liggur til grundvallar ályktun-
um og orðavali er tilgangslítið að
þrátta. Eigi að síður vil ég árétta
niðurstöðu mína í stuttu máli.
Fyrst skal vikið að 24. gr.
starfsmannalaganna. Þar er setn-
ing heimiluð í tveimur tilfellum.
Í fyrsta lagi í forföllum skipaðs
embættismanns. Þetta getur ekki
átt við þar sem embætti seðla-
bankastjóra voru lögð niður og
nýtt stofnað í þeirra stað. Ekki
hafði verið skipað í það og því
engum forföllum til að dreifa.
Í öðru lagi má setja embættis-
mann til reynslu áður en hann er
skipaður. Norski bankastjórinn
er þá settur samkvæmt þessu
ákvæði og þannig getur hann
setið í allt að tvö ár.
Ásmundur vekur athygli á því
að í greinargerð sé tekið fram
að þeir sem settir séu í emb-
ætti verði ekki sjálfkrafa emb-
ættismenn. Sá sem situr í lög-
festu embætti hlýtur þó að vera
embættismaður; athugasemdir í
greinargerð breyta því ekki.
Túlkun í ljósi breyttrar réttarstöðu
Um það er ekki ágreiningur að
eftir gildistöku starfsmannalag-
anna 1996 sé nú ljóst hverjir telj-
ist embættismenn skv. 2. mgr.
20. gr. stjórnarskrárinnar. Hins
vegar telur Ásmundur ekki sjá-
anleg nein rök fyrir þeirri efnis-
breytingu að nú nái skilyrðið um
ríkisborgararétt einnig til setn-
ingar í embætti. Breytingar á
reglum um réttarstöðu embættis-
manna 1996 heimili engan veginn
að teygt sé á gildissviði reglunnar
í stjórnarskránni gagnvart gern-
ingum sem falla ekki undir hana
hvort sem litið sé til orðalags og
langvarandi túlkunar þess. Engin
breyting hafi verið gerð á stjórn-
arskránni og engar vísbendingar
séu um að ætlunin hafi verið að
hrófla við heimild ráðherra til að
setja tímabundið í embætti. Lögin
frá 1996 breyti í engu réttarstöð-
unni að þessu leyti, hvað þá að
þau hafi áhrif á túlkun stjórnar-
skrárinnar.
Hér er annars vegar skírskot-
að til orðalags og hins vegar
langvarandi túlkunar.
Þar sem stjórnfesta ríkir eru
stjórnarskrár fremur stuttorðar.
Til viðbótar kemur stjórnmála-
eða pólitísk menning sem birtist í
stjórnskipunarhefðum og venjum
sem sumar hafa að geyma grund-
vallarreglur – eins og þingræðis-
regluna – en aðrar koma til fyll-
ingar settum ákvæðum og breyta
jafnvel bókstaf þeirra, sbr. t.d.
sum ákvæði um hlutverk forseta í
II. kafla stjórnarskrárinnar, eins
og 15. gr. og V. kafla um dóms-
valdið þar sem hvergi segir að
dómstólar skeri úr því hvort lög
samrýmist stjórnarskránni, en
þeir gera samt og hafa lengi gert.
Áherzla á að breyta þurfi orða-
lagi stjórnarskrárinnar til þess
að binda tímabundna setningu í
embætti við ríkisborgararétt ber
vitni um bókstafstrú sem er ekki
í samræmi við íslenzkar stjórn-
skipunarhefðir.
Um langvarandi túlkun á 2.
mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar
liggur ekkert fyrir, enda ólíklegt
að fleiri hafi verið settir í emb-
ætti eftir 1996 en einn prestur.
Ef fordæmi eru ekki fleiri verður
ekki með réttu talað um langvar-
andi túlkun.
Vissulega hafa lög áhrif á
túlkun stjórnarskrárinnar og er
skemmst að minnast löggjafar
sem setur eignarréttindum og
atvinnufrelsi takmörk, sbr. 72. og
75. gr. Þegar dregið er úr þeim
mun sem er á setningu og skip-
an í embætti, sem gert var 1996,
hlýtur það að hafa áhrif á túlk-
un 2. mgr. 20. gr. Ef fast er hald-
ið við bókstafinn verður smám
saman rýmkað fyrir erlendum
mönnum í embætti á Íslandi og
þá verða menn að gera sér grein
fyrir því hvað menn vilja. Af
umræðu síðustu vikur verður
ekki annað ályktað en margir séu
fúsir til að gangast undir erlenda
höfðingja.
Loks segir í grein Ásmundar
að stjórnarskráin gefi ekkert til-
efni til að greina milli einstakra
embætta, þannig að hæfisskilyrði
2. mgr. 20. gr. útiloki að útlend-
ingar séu settir í sum embætti
en ekki önnur. Þessu hefur ekki
verið haldið fram, heldur hinu að
með bókstafstúlkun sé útlendum
mönnum opnuð leið til að sitja í
embætti æðstu stjórnenda lands-
ins – eins og embætti seðlabanka-
stjóra – og starfa við löggæzlu
og öryggisgæzlu í allt að tvö ár.
Hvert verður svo næsta skref?
Að horfið verði frá bókstafnum
og þeim rökum beitt að enginn
munur sé á setningu og skipun
og erlendir ríkisborgarar verði
skipaðir í embætti?
Loks fylgir sú fullyrðing að
stjórnarskránni sé engin virðing
sýnd með því að leggja sig í líma
við að lesa út úr henni reglur sem
þar sé ekki að finna. Þetta hafa
þó fræðimenn okkur fremri lengi
gert.
P.s. Grein mín birtist í Frétta-
blaðinu 11. marz og grein
Ásmundar 18. marz.
Um útlenda embættismenn
Skipan og setning í embætti
SIGURÐUR LÍNDAL
lagaprófessor
Fullkomin öryggiskerfi með miklum möguleikum og þráðlausum
skynjurum. Henta vel fyrir heimili, sumarhús og fyrirtæki og
fást í mörgum útfærslum. Uppsetning í boði ef óskað er.
TILVERAN
getur verið
streitulaus...
ÖRYGGI ÁN MÁNAÐARGJALDA
www.sm.is
UMBOÐSMENN UM LAND ALLT
MEÐ ÍSLENSKU TALI OG TEXTA
MEÐAL MÖGULEIKA:
REYKSKYNJARI
VATNSSKYNJARI
HITASKYNJARI
GASSKYNJARI
ÖRYGGISHNAPPUR
EINKA ÖRYGGISKERFI
466 1016
www.ektafiskur.is
frumkvöðlafyrirtæki ársins  - fiskvinnsla frá árinu 
Garðyrkjunámskeið
Ræktun í sumarhúsalandinu
Miðvikudaginn 25/3 kl. 19:00-21:30.
Verð kr. 6.500.-
Ræktun ávaxtatrjáa
Tvö kv. mán. 30/3 og 6/4 kl. 19:00-21:30.
Verð kr. 12.500.-
Ræktun berjarunna og -trjáa
Þriðjudaginn 30/3 kl. 17:00-18:30.
Verð kr. 3.750.-
Matjurtaræktun
Tvö kvöld, þri. 31/3 og 7/4 kl. 19:00-21:30.
Verð kr. 12.500.-
Kryddjurtaræktun
Þriðjudaginn 31/3 kl. 17:00-18:30.
Verð kr. 3.750.-
Klipping trjáa og runna
Miðvikudaginn 1/4 kl. 19:00-21:30.
Verð kr. 6.500.-
Rósir og blómstrandi runnar
Mánudaginn 6/4 kl. 17:00-19:30.
Verð kr. 3.750.-
Leiðbeinendur:
Auður I. Ottesen, garðyrkjufr.
Jón Guðmundsson, garðyrkjufr.
Skráning og upplýsingar
í síma 578 4800
og á www.rit.is
í Menningarmiðstöðinni Gerðubergi