Morgunblaðið - 04.01.2020, Blaðsíða 23

23
MORGUNBLAÐIÐ LAUGARDAGUR 4. JANÚAR 2020
Nú um áramótin var
aldarfjórðungur liðinn
frá því að embætti um-
boðsmanns barna var
komið á fót hinn 1. jan-
úar 1995. Ísland hafði
þá fullgilt Barnasátt-
mála Sameinuðu þjóð-
anna nokkrum árum
fyrr eða árið 1992, en
sáttmálinn var upp-
haflega samþykktur af
Sameinuðu þjóðunum árið 1989. Frá
upphafi hefur embættið gegnt mik-
ilvægu hlutverki í að bæta hag barna
og standa vörð um hagsmuni þeirra,
þarfir og réttindi. Þá hefur embættið
gegnt sérstöku hlutverki í að fræða
um Barnasáttmálann en almenn
þekking og vitund um hann er nauð-
synleg forsenda fyrir innleiðingu
hans á öllum sviðum þjóðfélagsins.
Embættið hefur vaxið og styrkst
með hverju árinu en veruleg kaflaskil
urðu í lok ársins 2018 þegar Alþingi
samþykkti mikilvægar breytingar á
lögum um umboðsmann barna með
auknum verkefnum og skýrari mark-
miðum í starfi embættisins.
Barnasáttmálinn og barnaþing
Á síðasta ári var haldið með veg-
legum hætti upp á þrjátíu ára afmæli
Barnasáttmálans og var árið við-
burðaríkt hjá embætti umboðsmanns
barna. Hápunktur afmælisársins var
barnaþingið sem haldið var í Hörpu
en samkvæmt endurskoðuðum lög-
um um embættið ber því að halda
slíkt þing annað hvert ár.
Barnaþing er nýr reglubundinn
vettvangur fyrir börn til að láta skoð-
anir sínar í ljós. Fyrsta barnaþingið
fór fram 21.-22. nóvember 2019 og
voru ráðherrar viðstaddir þegar nið-
urstöður þingsins voru kynntar. Fjöl-
breyttum hópi barna var boðið til
þátttöku á barnaþinginu frá öllu
landinu og var helsta markmið þings-
ins að efla lýðræðislega
þátttöku barna og
virkja þau í umræðu
um málefni sem brenna
á þeim sjálfum.
Embættið vinnur nú
úr þeim fjölmörgu til-
lögum sem börnin settu
fram á þinginu. Sam-
kvæmt fyrstu nið-
urstöðum brenna um-
hverfismálin á börnum
s.s. eins og loftslags-
mál, nauðsyn þess að
draga úr mengun,
fjölga þeim sem ferðast með
almenningssamgöngum og mikilvægi
þess að flokka betur sorp. Skólamál
voru einnig mikið rædd á barna-
þinginu eins og hugmyndir um að
stytta skólavikuna, minnka heima-
vinnu og auka hagnýtt nám. Mann-
réttindamál fengu einnig mikla at-
hygli eins og réttindi hinsegin fólks,
flóttafólks og mikilvægi þess að bæta
stöðu fatlaðra barna og þjónustu við
þau.
Þetta eru aðeins örfá dæmi um þau
fjölbreyttu málefni sem börnin
nefndu en embættið áætlar að birta
ítarlegar tillögur á næstu vikum.
Tillögur um aukið
samstarf við börn
Á síðasta ári undirrituðu félags- og
barnamálaráðherra og umboðs-
maður barna samkomulag um aukið
samstarf í málefnum barna. Með
samkomulaginu tók embætti um-
boðsmanns barna að sér að móta til-
lögur um breytt verklag með aukinni
áherslu á börn.
Tillögurnar voru sendar ráðuneyt-
inu í lok síðasta árs en markmið
þeirra er að efla samráð við börn,
samanber samþykkt ríkis-
stjórnarinnar frá 1. mars síðast-
liðnum, þar sem segir „að stefnt
verði að aukinni þátttöku barna og
ungmenna í stefnumótun stjórnvalda
sem og tillögu sem felur í sér að allar
stærri ákvarðanatökur sem og laga-
frumvörp skuli rýnd út frá áhrifum á
stöðu og réttindi barna“.
Við undirbúning tillagnanna var
litið til fyrirmyndarverklags og bestu
aðferða í ýmsum löndum og þá voru
rannsóknir fræðikonunnar dr. Lauru
Lundy um þátttöku barna lagðar til
grundvallar og heimsótti Lundy Ís-
land í nóvember og hélt fyrirlestra og
tók þátt í vinnustofu um efnið.
Stefnumótun
Þrátt fyrir að embætti umboðs-
manns barna hafi eflst á síðustu
misserum er embættið eitt það fá-
mennasta innan stjórnkerfisins en
málaflokkurinn bæði fjölbreyttur og
víðfeðmur. Til að tryggja enn betur
að embættið geti sinnt þeim fjöl-
breyttu verkefnum sem að því snúa
var mótuð heildstæð stefna til ársins
2025.
Markmið stefnunnar var að setja
skýra sýn um það hvernig embætti
umboðsmanns barna gæti sótt fram
og sett málefni sem varða börn á
dagskrá með nýjum og framsæknum
hætti. Framtíðarsýn embættisins er
sú að réttindi barna njóti víðtækrar
virðingar og verði sjálfsagður hluti af
allri stefnumótun og ákvörðunum. Í
því skyni hyggst embættið gera
reglubundið mat á innleiðingu
Barnasáttmálans og greina sér-
staklega aðstæður barna í viðkvæmri
stöðu í samfélaginu okkar.
Auk áherslu á innleiðingu barna-
sáttmálans er í nýrri stefnu lögð sér-
stök áhersla á þátttöku barna á öllum
sviðum samfélagsins og er í því skyni
unnið að því að styrkja ráðgjafarhóp
embættisins og fjölga sérfræðihóp-
um barna. Einnig verður barnaþing
mikilvægur liður í því að koma sjón-
armiðum barna á framfæri og
tryggja áhrif þeirra á eigin stöðu og
framtíð.
Þrátt fyrir að í öllum alþjóðlegum
samanburði sé staða íslenskra barna
sterk er alltaf hægt að gera betur.
Réttindi barna eru ekki, frekar en
önnur mannréttindi, tryggð í eitt
skipti fyrir öll, heldur er um að ræða
viðvarandi verkefni sem krefst að-
komu margra aðila og ekki síst
barnanna sjálfra. Embætti umboðs-
manns barna mun halda áfram að
standa vörð um þá áfanga sem náðst
hafa en ekki síður hafa vakandi auga
fyrir nýjum tækifærum og áskor-
unum, líkt og það hefur gert frá upp-
hafi.
Eftir Salvöru
Nordal
»Réttindi barna eru
ekki, frekar en önn-
ur mannréttindi, tryggð
í eitt skipti fyrir öll,
heldur er um að ræða
viðvarandi verkefni sem
krefst aðkomu margra
aðila og ekki síst
barnanna sjálfra.
Salvör Nordal
Höfundur er umboðsmaður barna.
Umboðsmaður barna í aldarfjórðung
Morgunblaðið/Árni Sæberg
Samstarf Í nýrri stefnu er lögð sérstök áhersla á þátttöku barna á öllum sviðum samfélagsins.
Frjálsræði í störfum
Alþingis er svo mikið
að ætla má að fyrir
komi að reglur stjórn-
arskrár um lagasetn-
ingu séu brotnar.
Við sjáum toppinn á
ísjakanum sem er að
ráðherramál koma
seint fram og eru af-
greidd í flýti með
samningum á lokastig-
um og einnig hitt að þingmenn og
ráðherrar telja mál fullunnið þegar
þeir hafa komist að niðurstöðu sín í
milli. Hvort tveggja eru hættumerki
– frumvörp þurfa að mæta form- og
innihaldsreglum um málsmeðferð til
þess að verða að gildum lögum.
Frjálsræði í störfum Alþingis
Á síðustu árum hafa fræðimenn
skrifað um störf Alþingis og gefið
mynd af skipulagsleysi, málþófi, að
samningar sem breyta frumvörpum
séu gerðir á lokastigum lagavinnsl-
unnar og fleiri göllum sem geta vald-
ið tjóni á störfum þess og komi niður
á gæðum laga, sem oft þarf að leið-
rétta í mörg ár eftir setningu þeirra.
Nýjan og harðari tón í þessari um-
ræðu mátti greina í bók minni „Um
Alþingi: Hver kennir kennaranum?“
sem út kom seint á sl. hausti. Þar er
því velt upp að lög geti verið án laga-
gildis vegna vinnubragðanna, en lög
sem ekki eru stjórnskipulega rétt
sett hafa ekki lagagildi.
Í bókinni er lagagerð Alþingis
borin saman við starfshefðir danska
þjóðþingsins (Folketinget), sem eru
töluvert aðrar en hér þrátt fyrir
sömu eða sams konar stjórnarskrár-
ákvæði. Hæstiréttur Danmerkur
hefur í gegnum tíðina
veitt Folketinget að-
hald með því að dæma
lög sem sett hafa verið
með ófullkominni
framkvæmd ógild.
Stjórnarskrár-
ákvæði um störf
Alþingis
Í stjórnarskránni
eru m.a. gerðar eft-
irfarandi kröfur til Al-
þingis: (i) Að flutnings-
menn frumvarpa séu
þingmenn eða ráðherrar (38. gr.), (ii)
lög hafi fengið þrjár umræður (44.
gr.) og (iii) að framkvæmd sé sú
meginregla lýðveldisstjórnarskrár-
innar að valdið sé frá þjóðinni (ekki
frá kóngi). Aðstæður til þess að
framkvæma seinni reglurnar hafa
breyst mikið og framkvæmd þeirra
á að taka breytingum í takt við það.
Nefndaflutningur
Á Alþingi flytja nefndir eða hluti
af nefnd frumvörp og hafa þau mál
verið rúmlega 10% af settum lögum
á síðustu árum og fer heldur fjölg-
andi – en nefndum er þetta þó ekki
heimilt samkvæmt stjórnarskrá.
Nefndaflutningur kemur ekki fyrir á
hinum löndunum á Norðurlöndum
þar sem svipuð stjórnarskrárákvæði
eru í gildi. Þar er miðað við að ein-
staklingar sem kjörnir hafa verið á
þing flytji frumvörp til almennra
laga.
Að nefndir mega ekki flytja mál
segir sig raunar sjálft: Nefndir eru
stofnanir þingsins og þær geta ekki
komið fram undir mörgum höttum;
þær eiga að yfirfara lagasetninguna
og hafa eftirlit með lagastarfi fram-
kvæmdavaldsins, þær eru mikilvæg-
asta sían í lagavinnslunni. Í þessu
efni fengu nefndir aukið vægi þegar
þingin fóru í eina deild.
Einnig geta þær ekki fjallað um
eigin hugverk vegna reglunnar um
fordóma (handhafi valds getur ekki
tekið ákvörðun í máli sem hann hef-
ur fjallað um og tjáð sig um á fyrri
stigum þess), sú regla er nú alls
staðar framkvæmd í opinberu starfi
og meðal stærri fyrirtækja – og það
gera þær heldur ekki þar sem nefnd-
amál ganga sjaldnast til nefnda. Þá
er umsagna ekki leitað vegna þeirra.
Nefndamál virðast því almennt ekki
mæta kröfum stjórnarskrár um
lagagerð.
Krafa um þrjár umræður
Krafan um þrjár umræður fékk
nýtt innihald þegar þjóðþingin fóru í
eina deild. Þá fóru þau að reiða sig á
aðrar stoðir þingstarfs en þingfundi,
einkum nefndastarf og samráð við
almenning – þannig voru aðrir var-
naglar slegnir við óvandaðri laga-
gerð en sex umræður (þær voru áð-
ur þrjár í hvorri deild). Þegar
Alþingi fór í eina deild var nefnda-
starf orðið þróað og samskipti við al-
menning ódýr og auðveld.
Krafan um þrjár umræður ber nú
með sér, auk þriggja umræðna í
þingsal: (i) Að mál hljóti vandaða
málsmeðferð í nefnd, (ii) að samráð
sé haft við almenning, (iii) að máls-
meðferðarfrestir séu nægilega rúm-
ir fyrir merkingarbæra umræðu og
(iv) að eigindarkröfunni sé mætt, en
hún fjallar um að mál breytist það
lítið í meðförum þingsins að segja
megi að ákvæði þess hafi fengið
þrjár umræður.
Síðan Alþingi fór í eina deild á
árinu 1991 hafa 12-14% laga ekki
gengið til nefnda og 38% laga ekki
farið í opið samráð við almenning.
Þetta háa hlutfall laga sem ekki fer í
samráð er með ólíkindum í ljósi
meginreglu stjórnarskrár um upp-
runa valdsins. Samráð Stjórnarráðs-
ins vegna ráðherramála hófst hins
vegar á árinu 2018 og er það eina já-
kvæða þróunin í þessum málum og
vísar til framtíðar á marga vegu og
verður ekki rætt hér frekar. Það
skal tekið fram að samráð getur
breytt málum stórfelldlega, þau ver-
ið dregin til baka í framhaldi af sam-
ráði og röksemdir sem fram eru
bornar í samráði hafa lagaskýr-
ingagildi fyrir dómstólum.
Almennir málsmeðferðarfrestir
eru 4 dagar á Alþingi, meðan þeir
eru 30 í danska þinginu og minni-
hlutinn þar getur krafist 14 daga
lengri málsfrests fyrir þriðju um-
ræðu. Alþingi flýtir sér svo mikið
að fjórðungur laga fær styttri máls-
meðferð en 4 daga og þegar kemur
að þriðju umræðu þá ganga tæp
70% af lögum til hennar sama dag
og þeirri annarri lýkur – og gefst
því lítill tími til að gaumgæfa málið
á lokastigi þess, sem þó er lykil-
atriði. Segja má að þriðja umræðan
sé við þær aðstæður hálfgerð sýnd-
arumræða.
Eigindarkrafan felur í sér í
danska þinginu að (i) málefnið sem
fjallað er um breytist ekki (máls-
heitið), (ii) markmið þess breytist
ekki og að (iii) ákvæði annarra laga
en tilgreind eru í frumvarpinu
breytist ekki. Síðan gefur þingið
sér ákveðið frjálsræði til texta-
breytinga á ákvæðum frumvarpsins
innan þessa ramma (allt að 20%
textabreytingar í danska þinginu,
en önnur skandinavísk þjóðþing
breyta mikið minna). Textabreyt-
ingar á Alþingi eru oft miklar eða
allt að 100%. Þegar þannig er unnið
hefur málið sem heild ekki fengið
þrjár umræður og þyrfti að leggj-
ast fram á ný og ganga til nýs sam-
ráðs svo breytt.
Án þess að þessi atriði séu að
fullu rannsökuð virðist Alþingi fara
svo frjálslega með þau að máls-
meðferð margra laga mæti ekki
kröfum nútímans um þrjár merk-
ingarbærar umræður.
Lokaorð
Full ástæða er til að ætla að
stjórnarskrárákvæði um hverjir
mega flytja mál, krafan um þrjár
umræður og meginregla stjórn-
arskrár um uppruna valdsins, eigi
að framkvæma eins og hjá öðrum
þjóðþingum Norðurlanda, enda um
sömu ákvæði að ræða. Þau inni-
haldi einnig svo ótvíræð fyrirmæli
að óhjákvæmilegt virðist að fram-
kvæma þau – ekki síður en ákvæðið
um málskotsrétt forseta landsins
reyndist hafa, enda þótt þau hafi
ekki alltaf verið framkvæmd hingað
til og íslenskar þinghefðir standi
ekki til þess.
Dómstólar skera úr um lagagildi
laga. Þeir svara þó ekki lögspurn-
ingum en geta fjallað um gildi laga
sem einstaklingar eða lögaðilar
bera undir þá til þess að rétta stöðu
sína eða til þess að fá lögum
hnekkt. Dómstólum ber að veita
störfum Alþingis aðhald geri þingið
það ekki sjálft.
Hafa öll lög lagagildi?
Eftir dr. Hauk
Arnþórsson » Frjálsræði í störfum
Alþingis er svo mik-
ið að ætla má að fyrir
komi að reglur stjórnar-
skrár um lagasetningu
séu brotnar.
Haukur Arnþórsson
Höfundur er stjórnsýslufræðingur.