Morgunblaðið - 04.01.2020, Qupperneq 23

Morgunblaðið - 04.01.2020, Qupperneq 23
23 MORGUNBLAÐIÐ LAUGARDAGUR 4. JANÚAR 2020 Nú um áramótin var aldarfjórðungur liðinn frá því að embætti um- boðsmanns barna var komið á fót hinn 1. jan- úar 1995. Ísland hafði þá fullgilt Barnasátt- mála Sameinuðu þjóð- anna nokkrum árum fyrr eða árið 1992, en sáttmálinn var upp- haflega samþykktur af Sameinuðu þjóðunum árið 1989. Frá upphafi hefur embættið gegnt mik- ilvægu hlutverki í að bæta hag barna og standa vörð um hagsmuni þeirra, þarfir og réttindi. Þá hefur embættið gegnt sérstöku hlutverki í að fræða um Barnasáttmálann en almenn þekking og vitund um hann er nauð- synleg forsenda fyrir innleiðingu hans á öllum sviðum þjóðfélagsins. Embættið hefur vaxið og styrkst með hverju árinu en veruleg kaflaskil urðu í lok ársins 2018 þegar Alþingi samþykkti mikilvægar breytingar á lögum um umboðsmann barna með auknum verkefnum og skýrari mark- miðum í starfi embættisins. Barnasáttmálinn og barnaþing Á síðasta ári var haldið með veg- legum hætti upp á þrjátíu ára afmæli Barnasáttmálans og var árið við- burðaríkt hjá embætti umboðsmanns barna. Hápunktur afmælisársins var barnaþingið sem haldið var í Hörpu en samkvæmt endurskoðuðum lög- um um embættið ber því að halda slíkt þing annað hvert ár. Barnaþing er nýr reglubundinn vettvangur fyrir börn til að láta skoð- anir sínar í ljós. Fyrsta barnaþingið fór fram 21.-22. nóvember 2019 og voru ráðherrar viðstaddir þegar nið- urstöður þingsins voru kynntar. Fjöl- breyttum hópi barna var boðið til þátttöku á barnaþinginu frá öllu landinu og var helsta markmið þings- ins að efla lýðræðislega þátttöku barna og virkja þau í umræðu um málefni sem brenna á þeim sjálfum. Embættið vinnur nú úr þeim fjölmörgu til- lögum sem börnin settu fram á þinginu. Sam- kvæmt fyrstu nið- urstöðum brenna um- hverfismálin á börnum s.s. eins og loftslags- mál, nauðsyn þess að draga úr mengun, fjölga þeim sem ferðast með almenningssamgöngum og mikilvægi þess að flokka betur sorp. Skólamál voru einnig mikið rædd á barna- þinginu eins og hugmyndir um að stytta skólavikuna, minnka heima- vinnu og auka hagnýtt nám. Mann- réttindamál fengu einnig mikla at- hygli eins og réttindi hinsegin fólks, flóttafólks og mikilvægi þess að bæta stöðu fatlaðra barna og þjónustu við þau. Þetta eru aðeins örfá dæmi um þau fjölbreyttu málefni sem börnin nefndu en embættið áætlar að birta ítarlegar tillögur á næstu vikum. Tillögur um aukið samstarf við börn Á síðasta ári undirrituðu félags- og barnamálaráðherra og umboðs- maður barna samkomulag um aukið samstarf í málefnum barna. Með samkomulaginu tók embætti um- boðsmanns barna að sér að móta til- lögur um breytt verklag með aukinni áherslu á börn. Tillögurnar voru sendar ráðuneyt- inu í lok síðasta árs en markmið þeirra er að efla samráð við börn, samanber samþykkt ríkis- stjórnarinnar frá 1. mars síðast- liðnum, þar sem segir „að stefnt verði að aukinni þátttöku barna og ungmenna í stefnumótun stjórnvalda sem og tillögu sem felur í sér að allar stærri ákvarðanatökur sem og laga- frumvörp skuli rýnd út frá áhrifum á stöðu og réttindi barna“. Við undirbúning tillagnanna var litið til fyrirmyndarverklags og bestu aðferða í ýmsum löndum og þá voru rannsóknir fræðikonunnar dr. Lauru Lundy um þátttöku barna lagðar til grundvallar og heimsótti Lundy Ís- land í nóvember og hélt fyrirlestra og tók þátt í vinnustofu um efnið. Stefnumótun Þrátt fyrir að embætti umboðs- manns barna hafi eflst á síðustu misserum er embættið eitt það fá- mennasta innan stjórnkerfisins en málaflokkurinn bæði fjölbreyttur og víðfeðmur. Til að tryggja enn betur að embættið geti sinnt þeim fjöl- breyttu verkefnum sem að því snúa var mótuð heildstæð stefna til ársins 2025. Markmið stefnunnar var að setja skýra sýn um það hvernig embætti umboðsmanns barna gæti sótt fram og sett málefni sem varða börn á dagskrá með nýjum og framsæknum hætti. Framtíðarsýn embættisins er sú að réttindi barna njóti víðtækrar virðingar og verði sjálfsagður hluti af allri stefnumótun og ákvörðunum. Í því skyni hyggst embættið gera reglubundið mat á innleiðingu Barnasáttmálans og greina sér- staklega aðstæður barna í viðkvæmri stöðu í samfélaginu okkar. Auk áherslu á innleiðingu barna- sáttmálans er í nýrri stefnu lögð sér- stök áhersla á þátttöku barna á öllum sviðum samfélagsins og er í því skyni unnið að því að styrkja ráðgjafarhóp embættisins og fjölga sérfræðihóp- um barna. Einnig verður barnaþing mikilvægur liður í því að koma sjón- armiðum barna á framfæri og tryggja áhrif þeirra á eigin stöðu og framtíð. Þrátt fyrir að í öllum alþjóðlegum samanburði sé staða íslenskra barna sterk er alltaf hægt að gera betur. Réttindi barna eru ekki, frekar en önnur mannréttindi, tryggð í eitt skipti fyrir öll, heldur er um að ræða viðvarandi verkefni sem krefst að- komu margra aðila og ekki síst barnanna sjálfra. Embætti umboðs- manns barna mun halda áfram að standa vörð um þá áfanga sem náðst hafa en ekki síður hafa vakandi auga fyrir nýjum tækifærum og áskor- unum, líkt og það hefur gert frá upp- hafi. Eftir Salvöru Nordal »Réttindi barna eru ekki, frekar en önn- ur mannréttindi, tryggð í eitt skipti fyrir öll, heldur er um að ræða viðvarandi verkefni sem krefst aðkomu margra aðila og ekki síst barnanna sjálfra. Salvör Nordal Höfundur er umboðsmaður barna. Umboðsmaður barna í aldarfjórðung Morgunblaðið/Árni Sæberg Samstarf Í nýrri stefnu er lögð sérstök áhersla á þátttöku barna á öllum sviðum samfélagsins. Frjálsræði í störfum Alþingis er svo mikið að ætla má að fyrir komi að reglur stjórn- arskrár um lagasetn- ingu séu brotnar. Við sjáum toppinn á ísjakanum sem er að ráðherramál koma seint fram og eru af- greidd í flýti með samningum á lokastig- um og einnig hitt að þingmenn og ráðherrar telja mál fullunnið þegar þeir hafa komist að niðurstöðu sín í milli. Hvort tveggja eru hættumerki – frumvörp þurfa að mæta form- og innihaldsreglum um málsmeðferð til þess að verða að gildum lögum. Frjálsræði í störfum Alþingis Á síðustu árum hafa fræðimenn skrifað um störf Alþingis og gefið mynd af skipulagsleysi, málþófi, að samningar sem breyta frumvörpum séu gerðir á lokastigum lagavinnsl- unnar og fleiri göllum sem geta vald- ið tjóni á störfum þess og komi niður á gæðum laga, sem oft þarf að leið- rétta í mörg ár eftir setningu þeirra. Nýjan og harðari tón í þessari um- ræðu mátti greina í bók minni „Um Alþingi: Hver kennir kennaranum?“ sem út kom seint á sl. hausti. Þar er því velt upp að lög geti verið án laga- gildis vegna vinnubragðanna, en lög sem ekki eru stjórnskipulega rétt sett hafa ekki lagagildi. Í bókinni er lagagerð Alþingis borin saman við starfshefðir danska þjóðþingsins (Folketinget), sem eru töluvert aðrar en hér þrátt fyrir sömu eða sams konar stjórnarskrár- ákvæði. Hæstiréttur Danmerkur hefur í gegnum tíðina veitt Folketinget að- hald með því að dæma lög sem sett hafa verið með ófullkominni framkvæmd ógild. Stjórnarskrár- ákvæði um störf Alþingis Í stjórnarskránni eru m.a. gerðar eft- irfarandi kröfur til Al- þingis: (i) Að flutnings- menn frumvarpa séu þingmenn eða ráðherrar (38. gr.), (ii) lög hafi fengið þrjár umræður (44. gr.) og (iii) að framkvæmd sé sú meginregla lýðveldisstjórnarskrár- innar að valdið sé frá þjóðinni (ekki frá kóngi). Aðstæður til þess að framkvæma seinni reglurnar hafa breyst mikið og framkvæmd þeirra á að taka breytingum í takt við það. Nefndaflutningur Á Alþingi flytja nefndir eða hluti af nefnd frumvörp og hafa þau mál verið rúmlega 10% af settum lögum á síðustu árum og fer heldur fjölg- andi – en nefndum er þetta þó ekki heimilt samkvæmt stjórnarskrá. Nefndaflutningur kemur ekki fyrir á hinum löndunum á Norðurlöndum þar sem svipuð stjórnarskrárákvæði eru í gildi. Þar er miðað við að ein- staklingar sem kjörnir hafa verið á þing flytji frumvörp til almennra laga. Að nefndir mega ekki flytja mál segir sig raunar sjálft: Nefndir eru stofnanir þingsins og þær geta ekki komið fram undir mörgum höttum; þær eiga að yfirfara lagasetninguna og hafa eftirlit með lagastarfi fram- kvæmdavaldsins, þær eru mikilvæg- asta sían í lagavinnslunni. Í þessu efni fengu nefndir aukið vægi þegar þingin fóru í eina deild. Einnig geta þær ekki fjallað um eigin hugverk vegna reglunnar um fordóma (handhafi valds getur ekki tekið ákvörðun í máli sem hann hef- ur fjallað um og tjáð sig um á fyrri stigum þess), sú regla er nú alls staðar framkvæmd í opinberu starfi og meðal stærri fyrirtækja – og það gera þær heldur ekki þar sem nefnd- amál ganga sjaldnast til nefnda. Þá er umsagna ekki leitað vegna þeirra. Nefndamál virðast því almennt ekki mæta kröfum stjórnarskrár um lagagerð. Krafa um þrjár umræður Krafan um þrjár umræður fékk nýtt innihald þegar þjóðþingin fóru í eina deild. Þá fóru þau að reiða sig á aðrar stoðir þingstarfs en þingfundi, einkum nefndastarf og samráð við almenning – þannig voru aðrir var- naglar slegnir við óvandaðri laga- gerð en sex umræður (þær voru áð- ur þrjár í hvorri deild). Þegar Alþingi fór í eina deild var nefnda- starf orðið þróað og samskipti við al- menning ódýr og auðveld. Krafan um þrjár umræður ber nú með sér, auk þriggja umræðna í þingsal: (i) Að mál hljóti vandaða málsmeðferð í nefnd, (ii) að samráð sé haft við almenning, (iii) að máls- meðferðarfrestir séu nægilega rúm- ir fyrir merkingarbæra umræðu og (iv) að eigindarkröfunni sé mætt, en hún fjallar um að mál breytist það lítið í meðförum þingsins að segja megi að ákvæði þess hafi fengið þrjár umræður. Síðan Alþingi fór í eina deild á árinu 1991 hafa 12-14% laga ekki gengið til nefnda og 38% laga ekki farið í opið samráð við almenning. Þetta háa hlutfall laga sem ekki fer í samráð er með ólíkindum í ljósi meginreglu stjórnarskrár um upp- runa valdsins. Samráð Stjórnarráðs- ins vegna ráðherramála hófst hins vegar á árinu 2018 og er það eina já- kvæða þróunin í þessum málum og vísar til framtíðar á marga vegu og verður ekki rætt hér frekar. Það skal tekið fram að samráð getur breytt málum stórfelldlega, þau ver- ið dregin til baka í framhaldi af sam- ráði og röksemdir sem fram eru bornar í samráði hafa lagaskýr- ingagildi fyrir dómstólum. Almennir málsmeðferðarfrestir eru 4 dagar á Alþingi, meðan þeir eru 30 í danska þinginu og minni- hlutinn þar getur krafist 14 daga lengri málsfrests fyrir þriðju um- ræðu. Alþingi flýtir sér svo mikið að fjórðungur laga fær styttri máls- meðferð en 4 daga og þegar kemur að þriðju umræðu þá ganga tæp 70% af lögum til hennar sama dag og þeirri annarri lýkur – og gefst því lítill tími til að gaumgæfa málið á lokastigi þess, sem þó er lykil- atriði. Segja má að þriðja umræðan sé við þær aðstæður hálfgerð sýnd- arumræða. Eigindarkrafan felur í sér í danska þinginu að (i) málefnið sem fjallað er um breytist ekki (máls- heitið), (ii) markmið þess breytist ekki og að (iii) ákvæði annarra laga en tilgreind eru í frumvarpinu breytist ekki. Síðan gefur þingið sér ákveðið frjálsræði til texta- breytinga á ákvæðum frumvarpsins innan þessa ramma (allt að 20% textabreytingar í danska þinginu, en önnur skandinavísk þjóðþing breyta mikið minna). Textabreyt- ingar á Alþingi eru oft miklar eða allt að 100%. Þegar þannig er unnið hefur málið sem heild ekki fengið þrjár umræður og þyrfti að leggj- ast fram á ný og ganga til nýs sam- ráðs svo breytt. Án þess að þessi atriði séu að fullu rannsökuð virðist Alþingi fara svo frjálslega með þau að máls- meðferð margra laga mæti ekki kröfum nútímans um þrjár merk- ingarbærar umræður. Lokaorð Full ástæða er til að ætla að stjórnarskrárákvæði um hverjir mega flytja mál, krafan um þrjár umræður og meginregla stjórn- arskrár um uppruna valdsins, eigi að framkvæma eins og hjá öðrum þjóðþingum Norðurlanda, enda um sömu ákvæði að ræða. Þau inni- haldi einnig svo ótvíræð fyrirmæli að óhjákvæmilegt virðist að fram- kvæma þau – ekki síður en ákvæðið um málskotsrétt forseta landsins reyndist hafa, enda þótt þau hafi ekki alltaf verið framkvæmd hingað til og íslenskar þinghefðir standi ekki til þess. Dómstólar skera úr um lagagildi laga. Þeir svara þó ekki lögspurn- ingum en geta fjallað um gildi laga sem einstaklingar eða lögaðilar bera undir þá til þess að rétta stöðu sína eða til þess að fá lögum hnekkt. Dómstólum ber að veita störfum Alþingis aðhald geri þingið það ekki sjálft. Hafa öll lög lagagildi? Eftir dr. Hauk Arnþórsson » Frjálsræði í störfum Alþingis er svo mik- ið að ætla má að fyrir komi að reglur stjórnar- skrár um lagasetningu séu brotnar. Haukur Arnþórsson Höfundur er stjórnsýslufræðingur.

x

Morgunblaðið

Direct Links

Hvis du vil linke til denne avis/magasin, skal du bruge disse links:

Link til denne avis/magasin: Morgunblaðið
https://timarit.is/publication/58

Link til dette eksemplar:

Link til denne side:

Link til denne artikel:

Venligst ikke link direkte til billeder eller PDfs på Timarit.is, da sådanne webadresser kan ændres uden advarsel. Brug venligst de angivne webadresser for at linke til sitet.