Morgunblaðið - 21.01.2021, Page 68

68 MENNING
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 21. JANÚAR 2021
Grundvallarkenningar í brezk-
um og íslenzkum stjórnmálum
Sumarið 1945 myndaði Clement
Attlee ríkisstjórn brezka Verka-
mannaflokksins. Grund völlur henn-
ar og meginmarkmið var öryggis-
áætlun Beveridge, sem var
hreinræktaður sósíalismi í augum
forsætisráðherrans. Árið 1946 sam-
þykkti brezka
þingið slysa-
tryggingalög at-
vinnulífsins (the
Industrial Inj-
uries Act), er
kváðu á um
slysabætur til
handa öllu vinn-
andi fólki. Sama
ár samþykkti það
mikilvægustu félagsmálalöggjöf
sína er það lögfesti almannatrygg-
ingalögin (the National Insurance
Act). Þá var fyrsta sinni sérhver
einstaklingur í landinu tryggður
fyrir veikindum og atvinnuleysi,
eftirlaun og ekknabætur voru
mönnum tryggð, fæðingarstyrkir og
dánarbætur, sem og framfærslu-
styrkir til nánustu vandamanna.
Þessu tengd voru líka fram-
færslulögin (the National Assist-
ance Act), sem voru í nánum
tengslum við ellilaunakafla al-
mannatrygginganna. Heilbrigðis-
löggjöfin (the National Health Ser-
vice Act) var samþykkt hinn 6.
nóvember 1946 og kom til fram-
kvæmda í júlí 1948. Fleira hneig í
sömu átt, eins og til dæmis þjóðnýt-
ing kola- og stáliðnaðarins og stofn-
un Seðlabankans (Bank of Eng-
land), enda skyldi nýja
velferðarkerfið standa á traustum
grundvelli atvinnulífsins. Hinn 5.
júlí 1948 átti öll lagasetning um ör-
yggisáætlun Beveridge að vera um
garð gengin og þar með skyldi sagt
skilið við tröllvöxnu meinsemdirnar
fimm.
Það, sem að ofan hefur verið rak-
ið, bendir til þess, að í október 1944
hafi Íslendingar orðið einna fyrstir
Evrópuþjóða til að mynda ríkis-
stjórn á grundvelli stefnu, sem í
flestum meginatriðum var í sam-
ræmi við öryggisáætlun Beveridge
lávarðar, þótt það hafi ekki verið
yfirlýst ætlun þeirra flokka, sem að
henni stóðu. Allt frá upphafi höfðu
nokkrir áhugamenn hérlendis fylgzt
grannt með kenningasmíð hans og í
aðdraganda stjórnarmyndunarinnar
fór fram mikil pólitísk og trygg-
ingafræðileg gerjun hér á landi,
bæði í ræðu og riti, meðal hagfræð-
inga og stjórnmálamanna.
Það er ekki rétt, sem Klaus Pet-
ersen segir um Norðurlöndin, að
„þegar Svíþjóð sé undanskilin hafi
allar hugsanir um félagslegar um-
bótatillögur verið lagðar til hliðar á
stríðsárunum“ (with the exception
of Sweden, all thoughts of social po-
licy reforms were set aside during
the war years.). Þvert á móti fylgd-
ust nokkrir fræðimenn og stjórn-
málamenn í Danmörku, Noregi og
Svíþjóð með þróun mála, einkum út-
komu Beveridge-skýrslunnar og
umræðum í kjölfar hennar. Í miðju
stríði settu þeir á laggirnar (í Ósló
og Khöfn) leynilega starfshópa sér-
fræðinga og forystumanna í alþýðu-
hreyfingunni til að ræða hana og
móta tillögur um það samfélag, er
taka skyldi við að ófriðnum loknum.
Sú vinna kom að góðum notum á eft-
irstríðs árunum.
Á Íslandi hófst undirbúningur að
þróun velferðarmála eftir stríð
snemma á stríðsárunum, mjög í
anda Beveridge. Samt skildi landið
sig í þessu efni frá hinum Norður-
löndunum. Það varð fyrst þeirra til
að setja sér umfangsmikla almanna
tryggingalöggjöf, fræðslulöggjöf og
húsnæðislög í anda Beveridge, strax
eftir stríð, hin fyrstnefnda víðtækari
en nokkurt þeirra gerði þá. Þó voru
annmarkar á þar sem var vöntun á
atvinnuleysistryggingum, jarðar-
farastyrkjum og ófullnægjandi að-
stæður til að hrinda í framkvæmd
mikilvægum lagaákvæðum um
heilsugæzlu landsmanna. Þar á móti
kom, að lögunum um almannatrygg-
ingar var ætlað að færa lands-
mönnum nýtt þjóðfélag öryggis frá
vöggu til grafar. Það var mikil
breyting.
Velferðarlög Breta og Íslend-
inga voru efnislega skyld
Í tilkynningu félagsmálaráðu-
neytisins árið 1943 var lögð áherzla
á það, að opinberu fé skyldi varið til
þess að tryggja lífsafkomu atvinnu-
leysingja og annarra, er ættu undir
högg að sækja, svo sem ómaga,
ekkna og öryrkja, þannig, að sér-
hver einstaklingur nyti viðunandi
lífskjara og öryrkjar, sem byggju
við skerta starfsorku, fengju störf
við hæfi, er „verði bezt gerð arðbær
fyrir þá sjálfa og þjóð fél agið“. Í
þessum orðum og víðar komu fram
viðhorf, sem voru rótskyld kenn-
ingum framangreindra hugmynda-
fræðinga. Því verður nú gerður
nokkur samanburður á þeim.
Grunnhugsunin var sú, að tryggja
bæri öryggi þegnanna frá vöggu til
grafar og skipu leggja atvinnu- og
efnahagslífið á þann veg, að það
væri traustur grundvöllur fyrir hina
nýju samfélagshætti, er Beveridge
boðaði. Í almannatryggingum Breta
og Íslendinga var gert ráð fyrir heil-
brigðiseftirliti, meðan á meðgöngu
stæði, fæðingar styrkjum og lífeyri,
mæðrum til handa, í nokkurn tíma
um og eftir fæðingu, auk barna bóta
um árabil (fjölskyldubóta) til stórra
fjölskyldna, börnunum til fram-
færslu og menntunar. Þar skyldi
einnig rekið altækt heilbrigðis- og
sjúkrahúsakerfi, sem allir skyldu
hafa ókeypis aðgang að, lækniseftir-
lit, sjúkrahjálp og endurhæfing. Í
báðum löndunum skyldi komið á
endurskipulögðu, skyldubundnu
skólakerfi fyrir öll börn og unglinga,
stórlega efldu, þeim og foreldrum
þeirra að kostnaðarlausu.
Í báðum ríkjunum var það enn
fremur meginmarkmið í tillögunum,
og síðan í lögunum, að komið skyldi
á laggirnar altæku ellilauna kerfi,
með jafnháum iðgjöldum (grunn-
gjöldum) allra gjaldenda, auk mis
hárra launatengdra gjalda frá hverj-
um og einum; og viðunandi eftir
launum þeim til handa, án þarfa-
könnunar. Samanburði á lífeyris-
kerfum landanna verður þó ekki
komið við hér, svo flóknar sem til-
lögur Beveridge voru á því sviði. Í
ríkjunum báðum skyldu viðunandi
örorku bætur greiddar öryrkjum
ævina alla, fram á ellidaga, að eftir
laun tækju við. Í lagabálkum al-
mannatrygginga hér og ytra var
lögð áherzla á hjálp til sjálfshjálpar,
sjúklingum og öryrkjum til handa,
og endurhæfingu, þeim að kostn-
aðarlausu, í von um að þeir mættu
komast til starfa á ný. Að því er
stjórnsýsluna varðaði skyldi vera
ein tryggingastofnun ríkisins fyrir
landið allt og einn stór trygginga-
sjóður sem vera skyldi burðarás
trygginganna; tryggingarútibú
skyldu jafnframt vera í einstökum
landshlutum, til hagræðis fyrir al-
menning og öryggis fyrir hann og
stofnunina.
Loks voru húsnæðismál almenn-
ings og skipulagsmál bæja og
byggðarlaga tekin til endurskoð-
unar í báðum löndunum. Hérlendis
gekkst ríkisstjórnin fyrir efnismik-
illi lagasetningu í því efni vorið 1946,
er fjallaði um opinbera aðstoð við
byggingu íbúðarhúsa í kaupstöðum
og kauptúnum. Til viðbótar því voru
samþykkt sérstök lög um nýbygg-
ingar í Höfða kaupstað, þar sem Ný-
sköpunarráð ríkisstjórnarinnar
(„nýbygginganefnd“) skyldi reisa
síldarútvegsbæ, sem yrði öðrum til
fyrirmyndar í skipulags- og húsnæð-
ismálum. En ráðið skyldi líka koma
á fót atvinnufyrirtækjum í bænum,
reisa íbúðarhús og önnur mannvirki,
þar á meðal rafveitu, vatnsveitu og
gera götur úr varan legu efni. Var
sýnilega stefnt þar að nokkrum
tímamótum í byggðaþróun lands-
manna.
Samhljómur var í öllu þessu í
áætlunargerð landanna beggja, um
og eftir stríðslok. Engu að síður
verður að leggja áherzlu á, að hér-
lendis byggðist hún líka, að stórum
hluta til, á ýmislegri velferðar-
löggjöf, er sett hafði verið á árum
áður.
Hér hafa verið rakin nokkur þau
grundvallaratriði, sem telja má að
hafi verið af sama toga spunnin í
fyrirhuguðum ráðagerðum og lögum
landanna beggja í velferðarmál-
unum. Verður þá að víkja að þeim
málefnum í áætlunargerð þeirra,
sem voru með ólíkum hætti. Í þeim
báðum lét ríkisvaldið þróun atvinnu-
mála svo mjög til sín taka, að þau
voru þar efst á blaði. Hér á landi fór
fram umfangsmikil „nýsköpun“ at-
vinnuveganna, samkvæmt ákvörð-
unum Alþingis, skipulögð af ríkis-
stjórninni og undir forsjá hennar að
miklu leyti. Endurskipulagning
þeirra og endurnýjun atvinnutækj-
anna var að verulegu leyti undir
stjórn Nýsköpunarráðs, en í Bret-
landi tók ríkisvaldið stóran hluta af
atvinnulífinu í sínar hendur með
þjóðnýtingu kola- og stáliðnaðarins,
járnbrautakerfisins, gasstöðva og
raforkuvera, talsímakerfisins og
stofnsetningu Seðlabankans (Bank
of England). Þar í landi byggðist
þessi stefnumótun öðrum þræði á
pólitískri hugmyndafræði, en hins
vegar á því sjónarmiði, að örugg vel-
ferð hlyti að byggjast á háu atvinnu-
stigi og traustum atvinnuvegum.
Reynslan eftir fyrri heimsstyrjöld
hefði sýnt, að einkaframtakið risi
ekki undir þeirri ábyrgð, en sá
grundvöllur mætti ekki bregðast.
Hérlendis voru þingmenn sammála
því sjónarmiði, að traust efnahags-
og atvinnulíf væri grundvöllur al-
mennrar velferðar. Hins vegar töldu
þeir sig búa nægilega vel um hnút-
ana með þeirri nýsköpun atvinnu-
veganna, sem var meginmarkmið
Nýsköpunarstjórnarinnar. Því var
hún látin nægja.
Jón Blöndal taldi kenningar Bev-
eridge eiga sér rætur um margt í
lagasetningu á Nýja-Sjálandi árið
1938 (Social Security Act, 1938).
Stefán Ólafsson hefur lagt miklu
minni áherzlu á nýsjálenzku áhrifin.
Í Social Insurance and Allied Servi-
ces er fátt sem bendir til grundvall-
aráhrifa, auk þess sem vitað er að
Beveridge hafði kynnt og þróað
hugmyndir sínar í Bretlandi frá því
snemma á fjórða áratugnum, bæði á
fundum, í blöðum og tímaritum og í
útvarpi, löngu áður en nýsjálenzku
lögin voru sett, svo sem þegar hefur
verið bent á. Í ritinu kveður hann þó
öryggisáætlun sína eiga sér hlið-
stæðu í Nýja-Sjálandi, en tekur
fram að hún sé frábrugðin brezku
tillögunum að ýmsu leyti. Í tillögum
hans var til dæmis gert ráð fyrir að
allir brezkir þegnar greiddu jafn-
hátt iðgjald (grunngjald) til trygg-
inga kerfisins og nytu sömu rétt-
inda. Í frumvarpinu um íslenzku
almannatryggingarnar lögðu laga-
smiðirnir til, að hérlendis yrði sami
háttur hafður á og var það sam-
þykkt. Í nýsjálenzka kerfinu var
ekkert sameiginlegt grunngjald
heldur voru iðgjöldin mishá eftir
launum, þar með tekjutengd og bæt-
urnar byggðar á þarfakönnun.
Þótt í tillögum Beveridge hafi ver-
ið lagt til og í íslenzku lögunum ver-
ið sagt, að allir skyldu greiða jafnhá
iðgjöld og fá jafnháar bætur, var þó
í tillögum hans gert ráð fyrir mis-
háum ellilaunum. Þar var þó um
flókið mál að ræða, sem ekki verður
reynt að skýra hér, enda þjónar það
litlum tilgangi. Loks verður að koma
fram, að Beveridge var efins um að
atvinnulífið í Nýja-Sjálandi stæði
nægilega styrkum fótum til þess að
geta verið öruggur grundvöllur fyrir
velferðarkerfið, svo sem síðar kom á
daginn, einkum vegna einhæfni at-
vinnulífsins (útflutningur landbún-
aðarafurða). En á það lagði hann
mikla áherzlu í sínum tillögum.
Pólitísk og
trygginga-
fræðileg gerjun
Bókarkafli Í bókinni Öryggi þjóðar frá vöggu til
grafar rekur Sigurður E. Guðmundsson heildar-
sögu velferðarmála á Íslandi í sex áratugi. Bókin
er byggð á doktorsritgerð Sigurðar
Morgunblaðið/Golli
Velferðarsaga Sigurður E. Guðmundsson í kamesi sínu í Þjóðarbók-
hlöðunni þar sem hann vann að doktorsritgerðinni árum saman.