Morgunblaðið - 25.03.1981, Blaðsíða 18

18
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 25. MARZ 1981
Birgir Þorgilsson:
Flugfargjöld
- frumskógur?
Mikið hefur verið rætt og ritað
um það sem ýmsir sérfræðingar í
flug- og ferðamálum hafa nefnt
fargjaldafrumskóginn, svo mikið
að undirrituðum, sem átt hefur
nokkurn þátt í tilkomu og lífi
þessarar ófreskju, þykir nú nauð-
synlegt að koma til liðs við þessa
skógrækt, með því að setja fram
nokkrar skýringar, í þeirri von að
þær geti orðið einhverjum að
leiðarljósi við að rata út úr
myrkviði þessum.
Tilgangur sérfargjalda
Vitaskuld er það rétt að í gildi
erU mörg og mismunandi dýr eða
ódýr flugfargjöld á flugleiðum
milli Islands og annarra landa, og
að sjálfsögðu hefur þeim ekki
verið komið á af tómri góðsemi við
íslenska eða erlenda ferðamenn,
þó svo að þeir njóti góðs af í
leiðinni. Hagstæð sérfargjöld eru
fyrst og fremst til komin vegna
þeirra miklu sveiflna í farþega-
fjölda milli árstíða, vikudaga og
jafnvel klukkustunda á hverjum
sólarhring, sem gera það að verk-
um að flugfélögin sjá sér hag í því
að auka nýtingu tækja og þar með
starfsfólks, með því að auka far-
þegafjölda og tíðni ferðalaga, þó
svo greiðsla fyrir hvert sæti í
vissum tilfellum lækki allt niður í
70% af almennu fargjaldi aðra
leið, fyrir far í báðar áttir. Enn-
fremur er lækkuðum fargjöldum
því ætlað það hlutverk að freista
farþegans í þá veru, að ferðast
utan háannatímans, í miðri viku
eða fremur á nóttu en degi.
Markmið flugfélaganna er m.ö.o.
það, að þegar upp er staöið í
árslok og talið í kassanum, þá sé
meira í honum en verið hefði ef
ofangreindum aðferðum hefði ekki
verið beitt. I þessu sambandi
verður einnig að hafa í huga, að
hin ýmsu dótturfyrirtæki Flug-
leiða, s.s. hótel, bílaleigur o.fl.
njóta einnig góðs af. Þetta er
einfaldlega hið gamla lögmál
viðskiptalífsins.
Það er alrangt að halda því
fram að flugfargjöldin séu siíkur
frumskógur, að ómögulegt sé fyrir
sérfræðinga að botna upp né niður
í þeim myrkviði, hvað þá að
viðskiptavinurinn átti sig á hlut-
unum. Það er eins og að álíta að
afgreiðslufólk í verslunum viti
ekki hvað hver hlutur í hillunum
kosti. Starfsfólk flugfélaga og
ferðaskrifstofa fær í byrjun
starfsferils haldgóða tilsögn í að
þekkja hin mismunandi fargjöld
og möguleika á notkun hagstæð-
ustu gjaida í hverju tilfelli. Það á
ekki að skipta máli hvort farseðill
er keyptur beint hjá flugfélagi eða
hjá ferðaskrifstofu hvað þessu
atriði viðkemur. Viðkomandi flug-
félag sér svo um að eigið starfs-
fólk og starfsfólk ferðaskrifstofa
hafi jafnan þá kunnáttu, sem
nauðsynleg er á þessu sviði við-
skipta seljanda og kaupanda, til
að tryggja þeim síðarnefnda hag-
kvæmustu kjörin. Þeir sérfræð-
ingar í fargjaldamálum, sem tala
um öll þessi flóknu og lítt skiljan-
legu fargjöld, en vilja samt hafa
atvinnu af að selja þau, ættu að
taka sig til og læra betur heima,
áður en þeir taka sér stöðu
andspænis væntanlegum flugfar-
þega.
Ilatfur neytenda
Ýmsir, sem um þessi mál hafa
fjallað, hafa haldið því fram, að
hagkvæmara væri að hafa aðeins
eitt fargjald milli tveggja staða,
hvort sem ferðast er á nóttu eða
degi, virkum dögum eða helgum,
sumri eða vetri, eða einn eða fleiri
saman. Ekki er ósennilegt að með
slíkri stefnu mætti lækka hið
almenna fargjald um 25—30%, en
hætt yrði við að mörgum flugfar-
þeganum brygði illilega í brún, ef
þessi háttur yrði upp tekinn. Hvað
með börn innan 12 ára aldurs, sem
í dag greiða '/2 fargjald eða
fjölskyldur, sem ferðast saman á
svonefndum fjölskylduafslætti.
Einnig mætti nefna mörg hóp-
ferðafargjöld, helgarfargjöld,
námsmannafargjöld og svona
mætti lengi telja. Öll þessi gjöld
myndu hækka, ef aðeins eitt
fargjald væri í gildi í líkingu við
fargjöld með Strætisvögnum
Reykjavíkur. Lauslega áætlað
munu u.þ.b. 15% farþega á árs-
grundvelli greiða hið svonefnda
almenna gjald. Sú staðreynd gefur
glögga mynd af meðaltekjum flug-
félags af flutningi hvers farþega.
Birgir Þorgilsson
Reykjavík — Rómaborg
Eins og nú er háttað eru í gildi
fargjöld frá íslandi til fjölmargra
staða í veröldinni, utan leiðanets
Flugleiða, sem eru til muna lægri
en samanlögð fargjöld milli þeirra
staða sem flogið er um, t.d. á
leiðinni Reykjavík — Rómaborg.
Þetta á við bæði um almenn
fargjöld og sérfargjöld, fyrir ein-
staklinga og hópa. Slíkum far-
gjöldum var komið á með samn-
ingum Flugfélags íslands og síðar
Flugleiða við erlend félög, á vett-
vangi Alþjóðasambands flugfé-
laga, og byggjast á því að allir
gefa eftir nokkurn hluta fargjalds
á viðkomandi flugleiðum. Samn-
ingar við erlend félög um slíka
fjargjaldalækkun eru oft og tíðum
flóknir og tímafrekir. Ekki er
endilega víst að erlent flugfélag,
sem tekur við hinum íslenska
farþega í London, til að flytja
hann til Rómaborgar, hafi áhuga
á lækkuðu sérfargjaldi á þeirri
flugleið, á sama tíma og íslenska
flugfélagið vill bjóða lækkuð gjöld
milli Reykjavíkur og London.
Vegna þessa þurfa að liggja fyrir
rökstuddar áætlanir um væntan-
legan farþegafjölda á því tímabili,
sem slíkt fargjald er álitið nauð-
synlegt. Einnig ber að hafa í huga
að íslenskt flugfélag getur séð sér
hag í að hafa lægra gjald t.d. frá
Kaupmannahöfn til Reykjavíkur
ákveðinn tíma ársins heldur en
frá Reykjavík til Kaupmanna-
hafnar. Þessa staðreynd eiga flug-
farþegar oft og tíðum erfitt með
að sætta sig við. Eina huggunin er
sú, ef huggun skyldi kalla, að
„danskurinn" þarf sennilega að
greiða hærri fargjöld á öðrum
árstímum.
Ekki er sjáanlegt að hægt væri
fyrir okkur Islendinga að halda
áfram slíkri samvinnu, ef aðeins
eitt fargjald gilti á flugleiðum
milli Islands og þeirra borga sem
flugvélar fljúga til. M.ö.o. fargjöld
til flestra borga í Evrópu og víðar
myndu hækka til muna. Þessi
þáttur í hinum íslenska fargjalda-
frumskógi vill gleymast og sjá
menn stundum ekki skóginn fyrir
trjánum.
Ákvörðun flugfargjalda
Eins og málum er háttað í dag,
semja Flugleiðir um fargjöld til og
frá Islandi á fundum Alþjóðasam-
bands flugfélaga, þ.e. við önnur
áætlunarflugfélög. Slíkir samn-
ingar og samþykktir eru þó ávallt
bundnir því skilyrði, að til þarf að
koma staðfesting flugmálayfir-
valda þeirra landa, sem fargjöld
eiga að gilda á milli. Varðandi
fargjöld frá Islandi er það því á
valdi Samgönguráðuneytisins að
samþykkja eða hafna tillögum
Flugleiða, og ræður það ráðuneyti
þeim málum því sem næst alfarið.
E.t.v. hefur fargjaldamálum í
flugi ekki verið sinnt sem skyldi af
hálfu hlutaðeigandi yfirvalda hér
á landi, en þó ber að hafa hugfast
að taka þarf eftir föngum tillit til
beggja aðila málsins, þ.e. neyt-
enda og flugfélags.
Eru ílugfar-
gjold of há?
Um þá hlið málsins má enda-
laust deila og færa fram gild og
haldbær rök með og í móti. Hitt er
staðreynd að fjöldi flugfélaga
berst nú í bökkum fjarhagslega
séð, og breytingar þar á ekki í
augsýn. Nærtækast er því að
halda því fram að fargjöld séu
almennt of lág. En þetta er ekki
svona einfalt, enda nokkur fjöldi
flugfélaga sem býr við þokkalega
fjárhagsafkomu. Yfirleitt er hér
um að ræða flugfélög, sem þykja
til fyrirmyndar hvað snertir að-
hald og hagræðingu í rekstri, svo
og nokkur yngri félög, sem fara
nýjar og ótroðnar slóðir á ýmsum
sviðum. Hvað viðvíkur áætlunar-
flugfélagi okkar íslendinga, þá
gefur það auga leið að reksturs-
kostnaður félags af þeirri stærð-
argráðu verður ávallt tiltölulega
hærri, miðað við framboðna flutn-
ingsgetu, heldur en stærri félaga.
Allmargir kostnaðarliðir eru jafn-
háir, hvort sem um er að ræða
rekstur 10 flugvéla eða 15 og á það
sérstaklega við á stjórnunarsviði.
Ennfremur ber að hafa í huga, að
í samhandi við annað flug á
flugleiðum innan Evrópu, er
eldsneytiskostnaður við flug á
leiðum til og frá Islandi stærri
hluti heildarkostnaðarins. Ástæða
þess er augljós þegar haft er í
huga, að ýmsir fastir kostnaðar-
liðir eru þeir sömu, hvort sem
flugvélin er að fara í einnar
klukkustundar flugferð eða flug-
ferð sem tekur fimm klukkustund-
ir án millilendingar. I þessu sam-
bandi nægir að nefna lendingar-
og afgreiðslugjöld.
Niðurstaða þessara hugleiðinga
er sú, að í raun séu á boðstólum
tiltölulega hagstæð flugfargjöld í
áætlunarflugi fyrir okkur Islend-
inga, ef miðað er við flugfargjöld
innan Evrópu. Á hinn bóginn er
langur vegur frá því að þau geti
talist hagstæð miðað við flug-
fargjöld til Bandaríkjanna frá
Evrópu, svo ekki sé talað um
innan Bandaríkjanna. Ferðalög
milli landa eru í dag, sem betur
fer, neysluvara almennings á ís-
landi. Fargjöld frá hinum ýmsu
löndum eru jafn mismunandi eins
og löndin eru mörg. Svo mun
sennilega verða áfram, enda efna-
hagsástand, ferðavenjur og siðir,
svo og kaupgeta almennings mjög
mismunandi eftir löndum.
Fargjöld í leiguflugi
Ferðir með leiguflugi eru í
flestum tilfellum ódýrari, sem
fyrst og fremst næst með meiri
nýtingu sæta í hverri flugferð,
enda algengt að söluverð sæta
miðist við 85—90% sætanýtingu.
Einnig er allur stjórnunarkostn-
aður til muna lægri hjá leigu-
flugfélögum, svo og auglýsinga- og
sölukostnaður. Ef einnig er haft í
huga, að algeng sætanýting hjá
flugfélagi í áætlunarflugi er í
nágrenni við 60%, þ.e. 40% sæta
eru auð að jafnaði í hverri einustu
flugferð, gefur auga leið af hverju
fargjöldin í áætlunarflugi eru í
flestum tilfellum töluvert hærri
en í leiguflugi. Ekkert væri auð-
veldara fyrir áætlunarflugfélögin
en að auka sætanýtingu í svipað
hlutfall og tíðkast hjá leiguflug-
félögum með því að fækka ferðum,
en hræddur er ég um að okkur
Islendingum þætti það lélegar
samgöngur við umheiminn, ef
Flugleiðir tækju upp á því að
stefna að svo hárri nýtingu sæta í
öllum flugferðum á ársgrundvelii.
Raunar væri það með öllu óviðun-
andi, ekki aðeins fyrir farþega
heldur einnig þá sem flytja vörur
með flugvélum.
En leiguflug er staðreynd og
verður það um ófyrirsjáanlega
framtíð. Einnig skulum við hafa í
huga að tilkoma leiguflugs er ein
ástæðan fyrir hinum ýmsu sér-
fargjöldum áætlunarflugfélag-
anna.
Ströng túlkun stjómarskrárinnar
bannar framsal skattaákvarðana
— Sagt frá greinargerð Helga V. Jónssonar hæstaréttarlögmanns
GETUR Alþingi framseit tii ríkis-
stjórnar, einstakra ráðherra eða
lægra settra stjórnvalda heimild til
ákvörðunar skatta? — er spurning,
sem Helgi V. Jónsson hæstaréttar-
lögmaður hefur leitazt við að svara,
en ástæður fyrir spurningunni eru
þær að á undanförnum árum hefur
orðið vart við ákvæði í lögum um
skattamál, sem heimila ráðherrum
eða jafnvel lægra settum stjórnvöld-
um að ákvarða skatta á þegnana.
í þessu sambandi hafa komið til
athugunar lög um flugvallargjald og
lög um breytingu á þeim lögum, lög
um fjárveitingu til vegagerðar og
lagabreyting á þeim og bráðabirgða-
lög um framleiðsluráð landbúnaðar-
ins, verðskráningu, verðmiðlun og
sölu á landbúnaðarafurðum.
í greinargerð Helga V. Jónssonar
segir að í stjórnarskránni segi svo
um skattamál: „Skattamálum skal
skipa með lögum“ og í 40. grein
hennar segir ennfremur: „Engan
skatt má leggja né breyta né af taka
nema með lögum.“ Síðan segir í
greinargerð Helga V. Jónssonar:
„Markmið þessara ákvæða stjórn-
arskrárinnar er að tryggja að skatta-
mál verði ekki ákvörðuð af öðrum en
löggjafanum og er þá fyrst og fremst
verið að útiloka framkvæmdarvalds-
hafa. Þessi ákvæði stjórnarskrárinn-
ar koma þó ekki í veg fyrir að
skattamálum sé skipað með bráða-
birgðalögum samsvæmt 28. gr.
stjórnarskrárinnar en þar segir m.a.:
„Þegar brýna nauðsyn ber til, getur
forsetinn gefið út bráðabirgðalög
milli þinga. Ekki mega þau þó riða í
bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu
þau lögð fyrir Alþingi á eftir."
Að því má sjálfsagt leiða að
ákvæði 42. gr. stjórnarskrárinnar,
sem ákveður að fyrir hvert reglulegt
Alþingi skuli leggja fram frumvarp
til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem
í hönd fór, hafi upphaflega ekki verið
gert ráð fyrir að verið væri að skipa
skattamálum á fjárhagsárinu með
bráðabirgðalögum, þetta hefur þó
tíðkast og í æ ríkari mæli nú síðustu
ár. Er slík aðferð viðurkennd af
dómstólum og það jafnvel þó að
skilyrðum stjórnarskrárinnar um að
brýna nauðsyn hafi borið til, sé ekki
augljóslega fullnægt.
Samkvæmt þessu verður skatta-
málum eingöngu skipað með almenn-
um lögum og bráðabirgðalögum,
enda hljóti þau samþykki Alþingis.
Þannig verður skattur ekki ákvarð-
aður með fjárlögum. Um þýðingu
þessara ákvæða 40. og 77. gr. stjórn-
arskrárinnar segir Olafur Jóhann-
esson í riti sínu Stjórnskipun íslands
frá 1960 bls. 289: „Málefnum þeim,
sem stjórnarskráin sjálf felur lög-
gjafanum, verður því aðeins skipað
með lögum, og löggjafanum er
óheimilt að framselja framkvæmd-
arvaldshafa ákvörðunarvald um þau
efni.“
Þá segir Ólafur Jóhannesson
ennfremur á sömu blaðsíðu í bókinni
að það sé viðurkennd grundvallar-
regla í íslenskum rétti, að skerðing á
eignum eða frjálsræði einstakra að-
ila geti aðeins átt sér stað samkvæmt
lögum eða heimild í lögum. Dr.
Ármann Snævarr staðfestir þessa
grundvallarreglu á bls. 424—425 í riti
sínu Almenn lögfræði 3. útgáfa
síðara bindi frá 1972.
Spurning sem vaknar er hvort
löggjafinn geti framselt fram-
kvæmdarvaldinu rétt sinn til ákvörð-
unar skatta með því að taka það
fram í lögum sínum. Segja má að
orðalag 40. gr. stjórnarskrárinnar
virðist banna slíkt framsal. Tel ég að
Ólafur Jóhannesson sé á þeirri skoð-
un, en á bls. 290 í bók sinni segir
hann: „Þegar stjórnarskráin sjálf
kveður eigi á um það, að tiltækum
málum skuli ráðstafað með lögum,
má segja, að löggjafanum sé leyfilegt
að heimila framkvæmdarvaldshöfum
að setja almennar réttarreglur um
tiltekin efni eftir því sem nánar er
ákveðið í lögum, einkanlega ef slíkt
framsal styðst við venju.“ í fyrra
bindi sínu að Almennri lögfræði frá
1976 fjallar dr. Ármann Snævarr um
reglugerðir sem réttarheimild og
segir þar m.a. „Hinu er ekki að leyna,
að handhafar lagasetningarvalds
geta gengið svo langt í því að afsala
sér valdi sínu að stjórnlögum til
framkvæmdarvalds, að ekki sé við
það hlítandi. Ef Alþingi samþykkti
t.d. lög um nýjan skatt og svo væri
mælt í lögunum, að fjármálaráðu-
neytið setti reglugerð um skattstig-
ann, myndi slíkt ekki fá staðist."
Á bls. 370—371 í bók sinni ræðir
Ólafur Jóhannesson um heimild
löggjafans til að framselja reglu-
gerðargjafa eiginlegt lagasetn-
ingarvald og leitast við að gera grein
fyrir þeim takmörkunum sem fram-
salsheimild séu sett. M.a. segir hann:
„Þess er áður getið, að ýmis stjórn-
arskrárákvæði mæli svo fyrir, að
tilteknum efnum eigi að skipa með
lögum. Almenna löggjafanum er þó
óheimilt að fela ríkisstjórn eða
öðrum stjórnvöldum að skipa slíkum
málefnum með reglugerð."
Samkvæmt því er hér hefur verið
rakið tel ég að niðurstaðan hljóti að
vera sú að 40. gr. stjórnarskrárinnar
komi í veg fyrir framsal löggjafar-
valdsins á heimild til ákvörðunar
skatta í hendur ríkisstjórn og fram-
kvæmdarvaldshafa. Þetta gildir
jafnt um nýja skatta og breytingar
og niðurfellingu á eldri sköttum."
Helgi V. Jónsson hæstaréttarlög-
maður fjallar síðan um þau þrenn
lög, sem getið er í upphafi og telur
hann í öll skiptin, að miðað við
þrönga túlkun ákvæða stjórnar-
skrárinnar sé um mjög vafasamar
aðgerðir að ræða.