Morgunblaðið - 17.11.1983, Blaðsíða 14

62
MORGUNBLAÐIÐ, FIMMTUDAGUR 17. NÓVEMBER 1983
Um héraðsmál og
umdæmaskipan
,— eftir Jóhannes
Arnason
Fyrri hluti
í 76. gr. stjórnarskrárinnar frá
17. júní 1944 segir, að rétti sveitar-
félaganna til að ráða sjálf málefn-
um sínum með umsjón stjórnar-
innar skuli skipað með lögum.
Hliðstætt ákvæði var í stjórn-
arskránni frá 1874.
f þessu stjórnarskrárákvæði
felst fyrst og fremst stefnuyfirlýs-
ing stjórnarskrárgjafans, sem
þýðir það að til skuli vera einhver
sveitarfélög í landinu, sem hafi
sjálfstjórn í tilteknum málum. Að
öðru leyti eru hendur almenna
löggjafans óbundnar um fyrir-
komulag þessara mála, þ.á m. um
skipun sveitarfélaga, hverjar
sveitarstjórnir skuli vera og hvaða
málefni skuli fengin í hendur
sveitarstjórnum.
Landinu er nú skipt í hreppa,
kaupstaði og sýslur með tilliti til
sjórnunar sveitarstjórnarmála og
slíkra staðbundinna viðfangsefna.
Hreppar á íslandi eiga sér langa
sögu. Þegar á þjóðveldistímanum
var landinu skipt í hreppa vegna
sveitarstjórnar- og framfærslu-
mála. Hreppar voru samfelld stað-
bundin umdæmi. Talið er að
hreppar eigi rætur sínar að rekja
til fjallskila og afréttareigna,
einnig að ómagaframfærsla hafi
verið eitt af fyrstu verkefnum
hreppa. Þá eru til heimildir um
gagnkvæmar búfjártryggingar
manna innan hvers hrepps, en í
hverjum löghreppi skyldu vera 20
bændur hið fæsta, nema lögrétta
leyfði afbrigði þar frá. Mun þarna
vera að finna einhverjar fyrstu
reglur um tryggingar á fslandi.
Enginn mátti heldur taka sér ból-
festu nema með samþykki hrepps-
bænda og þurftu nýir bændur að
fá sérstakt byggðaleyfi.
Umdæmaskipting landsins er,
að því er varðar ríkismálefni,
fyrst og fremst byggð á hag-
kvæmnisástæðum, en þó gætir
einnig þess sjónarmiðs að stjórn-
skipuð stjórnvöld búi yfir þekk-
ingu á staðháttum og hafi nokk-
urn kunnugleika á högum og þörf-
um þess fólks, er störf þeirra lúta
að. Þannig fara sýslumenn og bæj-
arfógetar, auk dómarastarfa og
löggæzlu, með margvísleg stjórn-
gæzlustörf í sýslum og kaupstöð-
um.
Sýslumenn og sýslufélög eiga
sér einnig langa sögu. Þess er þá
fyrst að geta, að með lögtöku
Járnsíöu 1271—1273 var landinu
skipt í 12 umdæmi, sem þing voru
kölluð. Helzt sú skipting eftir
Jónsbók. Yfir þessi þing voru skip-
aðir embættismenn, sem oftast
voru kallaðir valdsmenn, en þó
stundum í Jónsbók einnig sýslu-
menn og varð það embættisheiti
ofan á. Fyrst framan af mun
sýsluskiptingin hafa verið nokkuð
á reiki og tala sýslumanna breyti-
leg. Sum þinganna munu alltaf
hafa verið ein sýsla, eitt lögsagn-
arumdæmi, en öðrum hefur verið
skipt í smærri sýslur.
Er menn tóku að vakna til vit-
undar um forn landsréttindi, fór
fljótlega að bera á kröfum um að
endurheimta sjálfsstjórn hérað-
anna. A hinu endurreista Alþingi
1845 komu því fljótlega fram kröf-
ur um það að gera þyrfti breyt-
ingar á sveitarstjórninni. Bárust
bænaskrár frá ýmsum héraðs-
fundum um endurbætur á stjórn
sveitarmálefna. Árið 1855 lagði
stjórnin í Kaupmannahöfn fram á
Alþingi frumvarp til sveitar-
stjórnarlaga. Alþingi gerði veru-
legar breytingar á þessu frum-
varpi, sem stjórnin vildi ekki fall-
ast á. Það er svo fyrst 1871 að nýtt
frumvarp um þessi málefni var
lagt fram og var síðan gefin út
tilskipun um sveitarstjórn á ís-
landi frá 4. maí 1872. Með þessari
tilskipun voru sveitarstjórnar-
kosningar teknar upp á ný og
sveitarfélögin fengu aftur nokkra
sjálfstjórn í málefnum sínum.
Sveitarstjórnin var falin kjörn-
um hreppsnefndum, sýslunefnd-
um og amtsráði. Hreppstjóra-
Jóhannes Árnason
staklega eftir síðustu kjördæma-
breytingu til alþingis, þarf lands-
byggin, héruð landsins utan
Reykjavíkur, að fá nýja skipan á
stjórn sinna mála. Það þarf líka
að leysa „kjördæmamál" þar. Að
öðrum kosti höldum við bara
áfram að spóla í sama hjólfarinu.
Það þarf með öðrum orðum að
byrja á byrjuninni, endurskoða
umdæmaskipan í héraðsmálum
með tilliti til breyttra aðstæðna
og á þann veg að dreifa fram-
kvæmdavaldinu út um landið til
meðferðar í fáum stórum umdæm-
um er gætu verið hliðstæð við höf-
uðborgina og á raunhæfan hátt
valdið þeim verkefnum, sem al-
þingismenn tala um að færa til
sveitarfélaganna. Það þýðir ekkert
koma af stað umræðu og athugun
þessara mála og framkomin sjón-
armið, sem hníga í þessa átt, eru
að mörgu leyti eðlileg miðað við
aðstæður í dag, þar sem veruleg
fólksfækkun hefur orðið í mörgum
sveitum. Hugmyndir um samein-
ingu sveitarfélaga í stórum stíl
virðast hins vegar ekki vera
raunhæfar, eins og nú standa sak-
ir. Lausn á umdæmaskipan sveit-
arfélaga, sem að einhverju gagni
má verða í framtíðinni, fæst held-
ur ekki að öllu leyti eftir þeirri
leið. Má raunar öllum vera ljóst,
að þetta er hlutur, sem ekki verð-
ur leystur með einhvers konar
áhlaupi. Hér verður að eiga sér
stað eðlileg þróun, sem hlýtur að
fara mest eftir hagsmunum og
vilja íbúanna á hverjum stað og að
vandlega athuguðu máli. Lög-
þvingun eða valdboð ofan frá kem-
ur ekki til greina. Hreppar á Is-
landi eru aldagamlar stofnanir,
eiga sér rætur frá upphafi ís-
landsbyggðar. Skipting þeirra er
bundin við ákveðin landsvæði og
hefur haldist nokkuð, a.m.k. í
seinni tíð. Þessi skipan mála er
greypt í huga fólksins frá einni
kynslóð til annarrar, fólki þykir
vænt um hreppinn sinn, hann er
hluti af hinu daglega lífi þess.
Þess er því vart að vænta að
heimamenn rjúki upp til handa og
Efling sýslufélaga og landsfjórð-
unga — dreifing valds og ábyrgðar
starfið var þá greint frá sveitar-
stjórninni og hreppstjórum eftir
það eingöngu falin störf varðandi
stjórnsýslu ríkisins.
Á þeirri tilhögun í sveitar-
stjórnarmálum, sem lögleidd var
með tilskipuninni 1872 hefur verið
byggt síðan að því er varðar
hreppa og sýslur.
Nú gilda um þessi mál sveitar-
stjórnarlög nr. 58 frá 1961, sem er
heildarlöggjöf um hreppa, sýslur
og kaupstaði.
Liggur nú fyrir að endurskoða
þessi lög með tilliti til breyttra
aðstæðna og er það út af fyrir sig
ekki óeðlilegt.
Endurskoðun umdæma
sveitarstjórna og
héraðsstjórna
Forystumenn sveitarfélaga hafa
átt með sér langa umræðu og
stranga um það á hvern veg skuli
breyta skipan sveitarstjórnar-
umdæma á landi hér. Hafa þeir
einkum haft tvennt fyrir augum.
Hið fyrra er sameining sveitarfé-
laga, hið síðara að leggja niður
sýslunefndir. Þetta tvennt á að
vera laust á öllum vanda. Hið síð-
arnefnda mun raunar einkum vera
alveg sérstakt sáluhjálparatriði,
enda hvað sýslumenn vera emb-
ættismenn frá konungstímabilinu,
og því engin smá vanhelgun á
sjálfu kerfinu að slíkir embætt-
ismenn sitji í forsæti sýslunefnda.
Ritaðar hafa verið margar blaða-
greinar og flutt mörg ræðan til að
leggja nógu mikla áherslu á þessi
atriði, að ekki sé nú minnzt á allt
ráðstefnuhaldið. Vandinn er hins
vegar sá að menn eru alltaf að
basla í sama hjólfarinu og það
sem verra er, þeir spóla í sífellu.
Það gengur auðvitað ekki. Menn
þurfa endilega að líta út fyrir
túngarðinn hjá sjálfum sér og
gera meira en líta á aðstæðurnar á
líðandi stund, því hér þarf annað
og meira að koma til. Hagur og
heill íslenzkra byggða verður að
sitja í fyrirrúmi.
Þegar við í dag ræðum um sveit-
arfélög, umdæmaskipan og hér-
aðsmál á íslandi, þá er ekki nóg að
horfa á líðandi stund eða jafnvel
til næstu aldamóta, heldur þarf að
marka stefnu, sem er líkleg til að
henta íslenzkum aðstæðum í þess-
um efnum lagt fram á næstu öld.
Athugum þetta nánar.
Svo sem mönnum er kunnugt,
var á síðasta alþingi samþykkt
breyting á stjórnarskránni varð-
andi kjördæmaskipan í landinu,
„kjördæmamálið", eins og það hef-
ur verið kallað, var leyst með alls-
herjarsamkomulagi hinna póli-
tísku afla. Það á að fjölga þing-
mönnum og útfæra núverandi
hlutfallskosningar á þann veg að
þingmönnum þéttbýlisins á suð-
vesturhorni landsins mun fjölga
verulega. Jafnframt dregur úr
styrk landsbyggðarinnar á þing-
inu nú og síðan örugglega því
meir, sem fram líða stundir.
Hið rétta hefði auðvitað verið
að skipta landinu öllu upp í ein-
menningskjördæmi og ákveða
fjölda alþingismanna 40—50, en
það er nú önnur saga.
Um leið og þetta var gert sögðu
alþingismenn, að til að bæta upp
hlut landsbyggðarinnar ætti að
endurskoða verkefnaskiptingu
ríkis og sveitarfélaga, flytja aukin
verkefni og tekjustofna til sveitar-
félaganna og efla sveitarfélögin,
dreifa valdinu. Að mínu mati er
þetta meira í orði en á borði miðað
við óbreyttar aðstæður og kemur
til með að missa marks að veru-
legu leyti, nema þá helzt fyrir
Reykjavík og stærstu kaupstaðina
í nágrenni höfuðborgarinnar.
Staðreyndin er nefnilega sú, að
sveitarfélögin í landinu eru svo
ólík sem hugsazt getur. Kaupstað-
ir eru nú 22, hreppar 201, alls 223
sveitarfélög, sem spanna yfir allt
frá hinu fámennasta, Múlahreppi í
Austur-Barðastrandarsýslu með
14 íbúa (og raunar enginn þeirra
heima yfir veturinn) til höfuð-
borgarinnar, Reykjavík, með
86.092 íbúa, sem svarar til nær
37% þjóðarinnar, og svo allt þar á
milli. En allt eru þetta sveitarfé-
lög, hliðstæð umdæmi, sem í meg-
inatriðum gilda sömu reglur um,
skipt í hreppa og kaupstaði, sbr.
almenn sveitarstjórnarlög nr. 58
frá 1961.
Að mínu mati þjónar engum til-
gangi að tala um að dreifa vald-
inu, nema til séu í landinu stofn-
anir, umdæmi, til að taka við
þessu valdi og fara með það.
Er ekki kjarni málsins einmitt
sá, að almennt séð, og alveg sér-
kák í þessum efnum, ef við ætlum
á annað borð að ná okkur upp úr
hljólfarinu og komast á beinu
brautina.
Því ber að leggja áherzlu á, að
það er grundvallaratriði í nútíma
þjóðfélagi, að umdæmaskipting
landsins í héraðsmálum og ríkis-
málefnum og skipting verkefna til
þeirra sé með þeim hætti, að
stjórnsýsluumdæmi geti leyst
þessi verkefni af hendi á mark-
vissan og farsælan hátt miðað við
allar aðstæður í hverju umdæmi
og veitt sem bezta þjónustu því
fólki, sem þar býr. Er þá mikil-
vægt að byggja á því, sem fyrir er
og vel hefur reynzt, meta stöðuna
á líðandi stund og horfa með
opnum huga og víðsýni fram á
veginn. Það er algjör forsenda
fyrir jákvæðri byggðaþróun.
Þjóðfélagsmálin, þarfir mann-
legs samfélags í nútíð og framtíð,
eru margbrotin og flókin. Sum
staðbundin verkefni eiga heima í
hreppum, jafnvel tiltölulega fá-
mennum sveitahreppum, önnur
ber að leysa á héraðsvísu í stærri
og fjölmennari umdæmum og loks
eru önnur á lands vísu. Skipan
þessara mála þarf því að miðast
við aðstæður og bjóða upp á
markvissa stjórnun. Þess vegna
þarf skiptingin að miðast við
1) sveitarfélög, þ.e. hreppa og
kaupstaði, sem eru grunnein-
ingar í kerfinu, og sýslufélög,
sem eru samstarfsvettvangur
þeirra.
2) landsfjórðunga, Vestfirðinga-
fjórðung, Norðlendingafjórð-
ung, Austfirðingafjórðung og
Sunnlendingafjórðung með
kjörið fjórðungsþing og veru-
lega sjálfstjórn í eigin málum,
eða önnur hliðstæð fjölmenn
umdæmi.
Um sameiningu sveitar-
félaga, hreppa, kaup-
staöi og sýslur
Mikið hefur verið rætt og ritað
hin síðari ár um að sameina sveit-
arfélög, bæði hreppa og eins jafn-
vel kaupstaði og hreppa. Það er í
sjálfu sér góðra gjalda vert að
fóta eftir kalli ofan frá og vilji
raska þessu aldagamla skipulagi.
Þarf raunar mikla bjartsýni til að
ætla að svo sé. Eða hver vill í dag
afsala sjálfstjórnarrétti sveitar
sinnar til að ráða eigin málum,
þegar betri leiðir bjóðast.
Eg held þess vegna, að það sé
farsælla að láta þessi mál þróast á
eðlilegan hátt, auka samstarf
sveitarfélaganna og nýta jafn-
framt sýslufélögin sem stjórn-
sýslueiningar og samstarfsvett-
vang fyrir sveitarfélögin til að ná
þeim markmiðum, sem forystu-
menn sveitarstjórnarmanna
hyggjast ná með sameiningu
sveitarfélaga.
Sýslufélögin eru að mörgu leyti
heppilegar einingar sem stjórn-
sýsluumdæmi i landinu og hafa
allt frá því tilskipun um sveitar-
stjórn á Islandi frá 4. maí 1872 tók
gildi, áunnið sér trausta stöðu í
stjórnkerfi héraðanna og landsins.
Menn horfðu til sýslunefndarinn-
ar varðandi lausn mikilvægra
stærri mála héraðsins og forystu í
þeim efnum. Og ég er ekki búinn
að sjá að það hafi verið rétt stefna
löggjafans gegnum árin að draga
úr umsvifum sýslunefnda, í stað
þess að nýta þessa umdæmaskipt-
ingu meira í þágu stjórnsýslunn-
ar, veita þeim tekjustofna og fela
þeim viðeigandi verkefni til með-
ferðar.
Sýslunefnd er fjölskipað stjórn-
vald, sem fer með yfirstjórn stað-
bundinna málefna í hverri sýslu,
en sjálfsstjórnarumdæmi verða
sýslurnar ekki fyrr en með sveit-
arstjórnartilskipun frá 4. maí
1872, svo sem fyrr greinir. Þá fékk
sýslufélagið sjálfstjórn um tiltek-
in sameiginleg héraðsmálefni.
Stjórn þeirra var falin sýslunefnd,
sem þá var fyrst stofnað til í nú-
verandi mynd.
Sýslunefnd er skipuð fulltrúum
frá öllum hreppum innan sýslufé-
lagsins. Hver hreppur á þar einn
fulltrúa, sem kosinn er, ásamt
varamanni, til fjögurra'ára í senn,
beinni kosningu af íbúum hvers
hrepps um leið og almennar sveit-
arstjórnarkosningar fara fram.
Kjörnir sýslunefndarmenn eru því
jafnmargir og hreppar sýslunnar
en auk þeirra á sýslumaður sæti í
sýslunefnd og er hann oddviti
nefndarinnar.