Morgunblaðið - 11.12.1991, Qupperneq 22

1 MokGUKBÍADIÐ 'í l.1 bíiSKMBEK i'^91
ER KVÓTAKERF-
IÐ RÉTTLÁTT?
eftir Hannes Hólm-
stein Gissurarson
Umræður síðustu missera um
kvótakerfið minna því miður á skot-
grafahemað þann, sem háður var á
vesturvígstöðvunum í fyrri heims-
styijöld. Tvær fylkingar standa and-
spænis hvor annarri gráar fyrir jám-
um, hafa grafíð sig niður og gera
stöku sinnum áhlaup hvor á aðra,
en víglínan breytist lítt: Kostnaður
er mikill, ávinningur enginn. Er ekki
kominn tími til að breyta umræðun-
um í rökræður án reiði og ofsa, „sine
ire et studio”, eins og Tacitus mælti?
Vandað erindi dr. Jónasar Haralz,
fyrrverandi bankastjóra Alþjóða-
bankans í Washington, á afrnælishá-
tíð Viðskipta- og hagfræðideildar á
dögunum, var mikilvægt framlag til
skynsamlegri umræðna um þetta
mál. Þar benti Jónas á það, að núver-
andi kvótakerfi — kerfi framseljan-
legra, skiptanlegra og varanlegra
kvóta — er (með nokkmm smálag-
færingum) fullnægjandi lausn hins
hagfræðilega vanda fiskveiða, en
hann var sá, að ekkert verð var á
auðlindinni, fiskstofnunum, þótt á
henni væri skortur, með þeim afleið-
ingum, að hún var ofnýtt. Með
kvótakerfinu hefur einkaafnotarétt-
ur verið myndaður á fiskistofnum,
og með því hefur eðlilegt verð, mark-
aðsverð, verið sett á þá. Kvótakerfið
er hagkvæmt. Hagkvæmnisrök fyrir
sérstökum auðlindaskatti (sem
stundum hefur líka verið kallaður
aflagjald eða veiðileyfagjald) eru af
þeim sökum fallin úr gildi. En er
kvótakerfið réttlátt? Krafan um auð-
lindaskatt er ekki lengur krafa um
aukna hagkvæmni, heldur um
breytta tekjuskiptingu, um að gera
væntanlegan arð útgerðarinnar upp-
tækan, annaðhvort allan eða mikinn
hluta hans. Hér hyggst ég leiða rök
að því, að kvótakerfið sé ekki aðeins
hagkvæmt, heldur líka réttlátt.
Skynsamiegast sé að hrófla ekki við
núverandi kerfi, heldur leyfa því að
þróast áfram í friði.
I.
Ein meginrök auðlindaskatts-
manna gegn núverandi kvótakerfi
felast í fyrstu grein um stjóm fisk-
veiða, þar sem segir, að nytjastofnar
á íslandsmiðum séu sameign ís-
lensku þjóðarinnar. Halda þeir því
fram, að þetta réttlæti auðlinda-
skatt. Með honum sé þjóðin aðeins
að innheimta leigu af eign sinni, eins
konar afnotagjald. En þessi skilning-
ur lagagreinarinnar stenst alls ekki.
Fjrst er að vekja athygli á því, að
lagagreinin er um fiskistofnana,
ekki um kvótana. Síðan má benda
á það, að samkvæmt lagagreininni
á þjóðin fiskimiðin, ekki ríkið. íjóðin
og ríkið eru sitt hvað. í þriðja lagi
ber að minna á það, — og það ræð-
ur úrslitum um túlkun þessarar laga-
greinar, — að samkvæmt þessum
sömu lögum eru tilteknum aðilum,
útgerðarfyrirtækjum, veitt ótíma-
bundin og framseljanleg atvinnurétt-
indi á fískimiðunum án nokkurs end-
urgjalds. Til þess að það sé í sam-
ræmi við fyrstu greinina um sameign
þjóðarinnar á nytjastofnum verður
að skilja þá grein þeim skilningi, að
ríkið eigi ekki fiskimiðin. Ella stön-
guðust fyrsta greinin og síðari grein-
arnar illilega á.
Ég benti á það í bók minn, Fiski-
stofnunum við Island: Þjóðareign
eða ríkiseign? sem kom út árið 1990,
að langeðlilegasti skilningur laganna
um stjóm fiskveiða væri sá, að
fískimiðin væru almenningur. Það
merkir, að þau era hvorki í eigu rík-
isins né einstakra aðila. Sem kunn-
ugt er, geta einkaaðilar átt margvís-
leg afnotaréttindi og hlunnindi í al-
menningum og notið þar atvinnu-
réttinda, sem ekki verða bótalaust
af þeim tekin. Eigendur jarða, sem
liggja að veiðivötnum, eiga til dæm-
is veiðiréttindi í vötnunum, einka-
réttindi við strendur þeirra og sam-
eiginleg réttindi utar. Þá eiga eig-
endur jarða, sem liggja að laxveið-
iám, veiðiréttindi í ánum, án þess
að af því leiði nauðsynlega, að þeir
eigi sjálfar ámar. Áhyggjur auðlind-
askattsmanna af því, að stofnað sé
til varanlegs eignarréttar útgerð-
armanna á fiskimiðum eða fiski-
stofnunum', era því óþarfar. Hið eina,
sem útgerðarfyrirtæki hafa öðlast,
er það, sem ótal fordæmi era til um
í íslenskum lögum undanfarin ellefu
hundrað ár Nýtingarréttindi á til-
teknum gæðum í almenningum, eins
konar lögvarin atvinnuréttindi. Hins
vegar má leiða rök að því, að þau
atvinnuréttindi séu einmitt f eigu
þeirra og njóta vemdar atvinnufrels-
is- og eignarréttarákvæða stjómar-
skrárinnar, eins og margvísleg önn-
ur réttindi gera.
Kvótakerfið er því réttlátt að því
leyti, að það er í samræmi við ís-
lenska réttarhefð og stjómarskrá
lýðveldisins. Auðlindaskattur í nafni
ríkiseignar á fískimiðum er hins veg-
ar ekki réttlátur og gengur þvert á
hugsun og hefðir íslensks réttar.
Tvenns konar viðbótarsjónarmið úr
heimi Jaga og réttar era síðan mikil-
væg. í fyrsta lagi varð ekki hjá því
komist, eins og Jón Steinar Gunn-
laugsson hæstaréttarlögmaður hef-
ur bent á opinberlega, að úthluta
upphaflegum eigendum fiskiskipa
hinum sérstöku einkaafnotaréttind-
um, kvótum, þá er kvótakerfið komst
á í ársbytjun 1984. Ástæðan er sú,
að þeir höfðu fjárfest í fiskiskipum
og margvíslegum öðram búnaði, sem
allt hefði skyndilega orðið verðlaust,
hefðu þeir ekki fengið í hendur hin
sérstöku atvinnuréttindi. Fiskiskip
án kvóta er lítils virði. Kvótar era
sem fyrr segir einkaafnotaréttindi,
réttindi til að útiloka aðra frá veið-
um, og til þess sett að takmarka
nýtingu auðlindarinnar. Beinlínis
hefði verið óheimilt að svipta útgerð-
armenn bótalaust þeim réttindum til
veiða, sem þeir höfðu notið í aldir
og hagað fjárfestingum sínum sam-
kvæmt. Aðrir áttu hins vegar ekki
sömu hagsmuni. Því var nauðsynlegt
að takmarka upphaflega úthlutun
við þá, sem áttu skip og höfðu stund-
að veiðar, enda var það gert. í öðra
lagi hefur kvótakerfið nú staðið í
átta ár. Menn hafa keypt og selt
kvóta og afar erfitt eða ókleift að
gera greinarmun á úthlutuðum upp-
hafskvótum og keyptum viðbótar-
kvótum. Það er því í meira lagi vil-
landi að segja, að útgerðin hafi feng-
ið kvótana ókeypis. Mikill hluti kvóta
einstakra fyrirtækja er aðkeyptur.
Kvótakerfið er staðreynd, og undan
þeirri staðreynd verður ekki vikist.
II.
Af framansögðu má ráða, að réttl-
átt var, eðlilegt og sjálfsagt að binda
kvótana í upphafí við þá, sem stund-
að höfðu veiðar, — að hafa nákvæm-
lega þann hátt á, sem valinn var í
ársbyijun 1984 og hrinti kvótakerf-
inu af stað, en efna ekki til opinbers
uppboðs á veiðileyfum eða annarra
þeirra aðgerða, sem raskað hefðu
högum fjölmennra atvinnustétta og
svipt þær dýrmætum atvinnuréttind-
um. Þá er þeirri spumingu ósvarað,
hvaða réttlæti sé í því, að útgerðar-
fyrirtæki hirði ein þann virðisauka,
sem orðið getur í sjávarútvegi við
hagræðingu og sumir hagfræðingar
telja, að numið geti 15-20 milljörðum
kr. árlega. Útilokunarréttindin era
vissulega mikils virði: Þar eð fyrir-
tækin eiga nú kvótana, geta þau
stillt sókninni í hóf og skipulagt
veiðar með langtímasjónarmið í
huga. Myndun eignarréttinda er ein-
mitt um leið myndun langtímahags-
muna, og í því liggja hinir miklu
kostir einkaeignarréttar. En hvemig
getur einn maður öðlast einkarétt á
gögnum og gæðum náttúrannar, án
þess að hagur annarra sé skertur?
Hvemig getur eignarréttur komist
réttilega á?
Heimspekingar hafa lengi glímt
við þessa spumingu. John Locke
skrifaði Ritgerð um ríkisvald fyrir
næstum því nákvæmlega þremur
öldum til þess að rökstyðja, að ein-
stakir menn gætu eignast náttúra-
auðlindir, þótt Guð hefði gefið mann-
kyninu í heild jörðina. Rökstuðning-
ur hans var í fæstum orðum, að
heildarávinningurinn af einkaeign
bætti að fullu upp þá skerðingu, sem
aðrir verða fyrir við það, að einn
maður tekur til sín gæði úr skauti
náttúrannar. Garðurinn ber miklu
fleiri ávexti, sé hann girtur af. Aðal-
atriðið í þessu máli er, að aðrir bíða
ekkert tjón við það, að útgerðarmenn
öðlast einkaafnotaréttindi af fiski-
stofnunum. Þessi einakafnotarétt-
indi gera þeim kleift að hagræða og
koma í veg fyrir sóun, en við það
era hagsmunir annarra ekki skertir.
Eins gróði þarf ekki nauðsynlega
að vera annars tap. Svo er ekki, ef
kakan, sem til skiptanna er, stækk-
ar. Og rök hníga að því, að hún
muni stækka miklu meira í meðför-
um nokkur þúsund útgerðaraðila —
hluthafa í útgerðarfyrirtækjum —
en annarra hópa. Með því að veita
útgerðarmönnum einkaafnotarétt-
indi af fiskistofnunum er ekki verið
að gefa þeim neitt, færa til þeirra
frá öðram. Einungis er verið að búa
þeim skilyrði til að skapa arð, sem
ekki er tekinn af neinum öðram.
Vafalaust hafa sumir auðlinda-
skattsmenn það í huga, að útgerðar-
aðilamir eigi ekki skilið þann arð,
sem þeir hugsanlega öðlist síðar
meir. Hann sé einskonar happdrætti-
svinningur, fenginn fyrirhafnar-
laust. Slíkur arður sé þess vegna
óréttlátur. (Henry George setti ná-
kvæmlega sömu rök fram á nftjándu
öld um þann arð, sem landeigendur
hirtu af jörðum sínum, hina svo-
nefndu jarðrentu.) Ég er sammála
auðlindaskattsmönnum um forsend-
una, en ekki um ályktunina. Vita-
skuld verðskulda útgerðaraðilamir
ekki þann arð, sem hlýst beint af
lögvörðum einkaaðgangi þeirra að
náttúraauðlindinni. En hér er komið
að mikilvægum greinarmuni, sem
bandaríski heimspekingurinn Robert
Nozick gerði í frægu riti um rétt-
læti frá 1974: Menn geta átt tilkall
til þess, sem þeir eiga ekki skilið,
vegna þess að það er niður komið
hjá þeim og enginn annar á það
heldur skilið, svo að endurdreifing
þess skerðir frelsi og kostar óþarft
og hættulegt umstang hins opin-
bera. Sjóðnæmur námsmaður vetð-
skuldar til dæmis ekki þær námsgáf-
ur, sem hann fæðist með og vora
honum því fyrirhafnarlausar, en
hann kann að eiga tilkall til þeirra
í þeim skilningi, að hann megi hirða
þann afrakstur, sem af þeim hlýst
(til dæmis einkunnir). Á að setja
erfðaskatt á námsgáfur? Og jafna
einkunnir í stað þess að gefa þær
eftir frammistöðu?
Fegurðardrottningin verðskuldar
á sama hátt ekki fegurð sína, en
hún á tilkall til hennar. Á að banna
henni að vinna í fegurðarsam-
keppni? Hetjutenórinn verðskuldar á
sama hátt ekki söngröddina, sem
hann fæddist með, en hann á tilkall
til hennar og þeirra launa, sem aðr-
ir era tilbúnir til að greiða honum
fyrir að syngja. í bók minni um fiski-
stofnana leiði ég einmitt rök að því,
að á svipaðan hátt eigi íslenskir út-
gerðarmenn tilkall til kvótanna og
arðs af þeim (hinnar svonefndu sjáv-
arrentu), án þess að þeir verðskuldi
þann arð nauðsynlega.
m.
Margar hliðar era á réttlætishug-
takinu, og hef ég hér aðeins rætt
stuttlega um lagalegar og heim-
spekilegar hliðar þess. Þá er að víkja
að stjómmálahliðinni. í flestum til-
lögum um auðlindaskatt er ráð fyrir
því gert, að ríkið innheimti hann,
annaðhvort með því að bjóða upp
kvóta eða skattleggja sérstakiega
Hannes Hólmsteinn Gissurarson
„Kvótakerfið er því
réttlátt að því leyti, að
það er í samræmi við
íslenska réttarhefð og
stjórnarskrá lýðveldis-
ins. Auðlindaskattur í
nafni ríkiseignar á
fiskimiðum er hins veg-
ar ekki réttlátur og
gengur þvert á hugsun
og hefðir íslensks rétt-
ar.”
arð af kvótum, en skatturinn renni
síðan óskertur í ríkissjóð. Finnst
mönnum hyggilegt að efla svo ríkis-
valdið? Stuðlar það að aukinni dreif-
ingu hagvalds að leggja 10-15 millj-
arða kr. árlega til atvinnustjómmál-
amanna, sem mynda tímabundið 33
manna meirihluta á Alþingi, til við-
bótar við þá 100 milljarða kr., sem
þetta fólk hefur þegar til ráðstöfun-
ar? Hafa stjómmálamenn getið sér
gott orð fyrir skynsamlega meðferð
almannafjár? Auðvitað stendur ekki
á frómum óskum um meðferð þeirra
aukatekna, sem menn hugsa sér, að
ríkið njóti með auðlindaskatti.
Lækka eigi virðisaukaskatt eða tekj-
uskatt, auka framlög til þjóðþrifa-
mála og þar fram eftir götum. En
gerist ekki eitthvað svipað og með
eignarskattsaukann, sem átti að
renna til Þjóðarbókhlöðunnar, en
tekinn var í ríkissjóð? Sama er, hvert
litið er, þar sem ríkið ráðstafar arði
af gjöfulum náttúraauðlindum. í
Venezúela fer olíuauðurinn forgörð-
um í spillingu og óþarfan kostnað,
í Noregi í árangurslausa styrkja-
stefnu og í Kúvæt og Sádi-Arabíu í
einkaneyslu furstanna1 Hvemig væri
ástandið í Suður-Afríku, hefði ríkið
rekið þar aliar gull- og demantsnám-
ur? Líklega svipað og í Rússlandi,
þar sem ríkið hefur einmitt rekið
gull- og demantsnámur!
Krafan um auðlindaskatt er krafa
um stórkostlega röskun valdajafn-
vægis innan lands, sem helst mætti
jafna við það, er kirkjan sölsaði und-
ir sig jarðir bændahöfðingja í lok
þrettándu aldar (auðvitað í nafni
háleitra hugsjóna). Þetta er krafa
um breytta tekjuskiptingu, krafa um
það, að miklir íjármunir renni frá
nokkur þúsund útgerðaraðilum til
tæplega fjöratíu atvinnustjómmála-
manna. Réttlæti getur hins vegar
trauðlega þrifist í landi, þar sem
mestallt hagvald er í höndum opin-
berra aðila. Sem betur fer er sumum
formælendum auðlindaskatts þetta
ljóst. Þeir vilja ekki efla ríkisvaldið,
þótt þeir geti ekki hugsað sér, að
hluthafar í útgerðarfyrirtælq'um
njóti talsverðs arðs af eignum sínum.
Þess vegna hafa þeir sett fram hug-
myndir um það, að auðlindaskattur-
inn renni beint til almennings. Ég
tel slíkar hugmyndir athyglisverðar
og setti þær raunar sjálfur fram
undir nafninu „alþýðukapítalismi” í
Joumal of Economic Affairs árið
1983. Ég sé eigi að síður nokkur
tormerki á þeim. Markmiðið er göf:
ugt, en færar leiðir vandfundnar. í
stað þess að skattleggja útgerðarfyr-
irtækin sérstaklega væri skynsam-
legra að íjölga hluthöfum í útgerðar-
fyrirtækjum, gera útgerðina að
raunveralegri almenningseign, eins
og Þorsteinn Pálsson sjávarútvegs-
ráðherra hefur lagt til og Sjálfstæð-
isflokkurinn tekur upp í stefnuskrá
sína. Væri auðlindaskattur inn-
heimtur af útgerðarfyrirtælqum og
síðar sendur árlega í pósti til allra
skattgreiðenda, er líka hætt við, að
neysla yrði meiri og spamaður minni
en ef útgerðaraðilar fengju arð
greiddan út. Ef við íslendingar þurf-
um eitthvað, þá er það meiri spam-
aður og skynsamlegri ijárfesting.
Aðalatriðið er þó það, að þessar
hugmyndir era ekki líklegar til að
hljóta brautargengi á vígvelli stjóm-
málamanna: Fáir sem engir hafa
hagsmuni af því að beijast fyrir
þeim. Hinir raunveralegu keppinaut-
ar um útgerðararðinn era atvinnu-
stjómmálamenn og útgerðaraðilar.
Að sumu leyti era hinar hörðu
deilur um skiptingu arðsins þó
ótímabærar og til marks um mis-
skilning. Arðurinn er sýnd veiði,
ekki gefin. í öðra lagi dreifist arður-
inn hvort sem er sjálfkrafa um hag-
kerfið, sleppi útgerðaraðilar við auð-
lindaskatt. Þeir greiða af útgerðar-
arðinum alla venjulega skatta,
kaupa vöra og þjónustu af öðram
og fjárfesta. Þannig dreifist arðurinn
um hagkerfið við ftjáls viðskipti, og
líkur má raunar leiða að því, að sú
dreifing verði miklu ódýrari og frið-
samlegri en ef reynt er að taka út-
gerðararðinn af fyrirtækjunum og
endurdreifa honum síðan. Þá tel ég
rétt að minna hér á það, að fjölmenn
stétt sterkefnaðra ' einstaklinga
tryggir jafnan meiri festu, örari
framvindu, meiri nýsköpun og víð-
tækari dreifingu valds en opinber
forsjá. Ef 10 milljarðar kr. á ári
dreifast á 10 þúsund einstaklinga,
svo að hver þeirra fær eina milljón
kr. í sinn hlut, þá mun þeim pening-
um verða varið í rniklu fleiri og
vænlegri tilraunir í atvinnu- og
menningarmálum en ef sömu 10
milljarðar renna til Byggðastofnun-
ar, Framkvæmdasjóðs eða Menning-
arsjóðs, þar sem ákvarðanir ráðast
af samkomulagi einhvers meirihluta
í 10 manna stjómum.
IV.
Ég skora á talsmenn auðlinda-
skatts að koma örskamma stund upp
úr skotgröfunum austan megin vígl-
ínunnar og fara með mér í huganum
í tvær ferðir. Aðra ferðina skulum
við fara í garð, sem nýlega hefur
verið girtur af. Auðlindaskattsmönn-
um verður þá vafalaust starsýnast
á girðinguna. Þeir benda á það, að
hún feli í sér bann við nýtingu ann-
arra en eigendanna á garðinum. Þá
svara ég því til á móti, að við eigum
aðallega að horfa á garðinn. Hann
tekur framföram við það að vera
girtur af. Þá verða til eigendur, garð-
yrkjumenn, sem hafa hag af því að
planta tijám, lesa af þeim ávexti og
selja mönnum utan girðingarinnar
(sem græða í raun og vera á sérhæf-
ingunni innan hennar); þeir sá komi,
uppskera og safna í hlöður. Hina
ferðina skulum við fara að Ríó
Grande, Miklafljóti, sem skilur að
Mexíkó og Texas. Bæði ríkin eiga
miklar olíulindir, sem skipta þau
svipuðu máli og fiskistofnamir ís-
lendinga. í Mexíkó á „þjóðin” auð-
lindina, en í Texas hafa einstakling-
ar einkaafnot af henni. Era Mexíkó-
menn þá ekki miklu ríkari en Texas-
búar, fyrst þeir eiga allir auðlindina,
ekki sárafáir einstaklingar? Hljótast
ekki vandræði af öllum þeim Tex-
asbúum, sem vilja synda yfir Mikla-
fljót til þess að gerast Mexíkómenn
og öðlast sinn hlut í auðlindinni?
Óðra nær. Hinn almenni boigari er
auðvitað miklu betur kominn í Texas
en Mexíkó, við skipulag takmark-
aðra rikisumsvifa og lágra skatta.
Markmið flestra auðlindaskatts-
manna era vafalaust göfug. En get-
um við ekki sest niður og rökrætt
það í ró og næði, hvort hinar gamal-
reyndu leiðir fijálsra viðskipta, verk-
askiptingar, eignarréttar og ein-
staklingsfrelsis séu ekki.greiðfærari
að þeim markmiðum en skattur, sem
hefur engu hagrænu hlutverki að
gegna, en felur eingöngu í sér kröfu
um opinbera endurdreifmgu arðs?
Höfundur er leklor í
stjórmnálafræði í
Félagsvísindadeild Háskóla
Islands.