Morgunblaðið - 29.08.1992, Blaðsíða 13

Morgunblaðið - 29.08.1992, Blaðsíða 13
MORGUNBLAÐÍD LAUGARDÁGUR 29. ÁGÚST 1992 Í3 Nokkrar athugasemdir við skrif Jóns Steinars Gunnlaugssonar eftir Jónas Haraldsson Hinn 18. ágúst sl. birtist í blað- inu grein eftir Jón Steinar Gunn- laugsson hæstaréttarlögmann, þar sem hann fjallar um álitsgerð Sig- urðar Líndals lagaprófessors um stjórnskipulegt gildi 3. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða. í grein sinni tekur Jón Steinar undir skoðun Sigurðar Líndals í meginatriðum, að framsal löggjaf- ans á valdi til sjávarútvegsráðherra til að ákvaða heildaraflann brjóti í bága við 69. gr. stjórnarskrárinnar og ólögfesta meginreglu í stjórnar- farsrétti (lögmætisregluna, legalit- etspincipet). Þá bendir Jón Steinar á dóma Hæstaréttar í skattamál- um, sem hann telur hafa fordæmis- gildi varðandi þetta ágreiningsefni. Þá fullyrðir Jón Steinar í grein sinni, að beiti menn hlutlausum og eðlilegum lagarökum (hans rök- ura?), þá komist menn að réttri niðurstöðu, þ.e. að 3. gr. kvótalag- anna brjóti í bága við lög. Á hinn bóginn sé sá hængur á, að slík rök dugi ekki dómstólunum, því þeir iðki pólitíska lögfræði í mannrétt- indamálum stjórnarskrárinnar og dæmi vitlaust, enda rammskakkir undir stjórnvöld. Þess vegna þurfi alltaf að gefa út tvenns konar lög- fræðiálit. Annars vegar með eðli- legum og réttum lögfræðiskýring- um. Hins vegar annað, sem segir hvernig dómstólar muni dæma, þ.e. vitlaust. Þess vegna varar Jón Steinar við dómstólunum. Ég hef tvær athugasemdir fram að færa varðandi þessi skrif. í fyrsta lagi tel ég engan vafa leika á því, að niðurstaða Jóns Steinars og Sigurðar Líndals er lögfræðilega röng, eins og ég mun nefna hér á eftir, til viðbótar því, sem segir í minni fyrri grein í blaðinu hinn 13. ágúst sl. í annan stað kastar Jón Steinar slíkri rýrð á störf dómstól- anna, sérstaklega Hæstaréttar, að ekki er hægt að láta vera að fjalla um þessi ummæli hans. Hef ég það sterklega á tilfinningunni, að Jón Steinar hafí hér notað tækifærið fýrst og fremst til að hnýta í Hæstarétt, varðandi dóma hans er fjallað hafa um mannréttindaá- kvæði stjórnarskrárinnar. Má llta á þessi ummæli hans, sem beint framhald af gagnrýni hans í bók haiis „Deilt á dómarana", sem hann hefur síðan bætt við með nokkrum tímaritsgreinum. Lagaboð og lagastoð Samkvæmt 69. gr. stjórnar- skrárinnar þarf lagaboð, ef skerða á atvinnufrelsi manna. Með orðinu lagaboð er átt við, að í lagatexta sé veitt heimild:' til skerðingar á atvinnufrelsinu. Útfærslan á sjálfri skerðingunni þarf ekki af laga- nauðsyn að standa í sjálfum laga- textanum, heldur venjulega falin stjómvaldi. Eingöngu er gerð sú krafa að skerðingarheimildin sé skýr og ótvíræð í lögum, hafi laga- stoð. Mætti hér nefna fjölmarga dóma þessu til stuðnings. Stjórnlagafræðingar deila ekki um það, að réttarlegt gildi 69. gr. stjórnarskrárinnar sé lítið, nánast stefnuyfirlýsing stjórnvalda, sbr. Ólaf Jóhannesson1 í bók hans Stjórnskipun íslands. Hann segir á bls. 461: „í 69. gr. stjórnarskrár- innar felst þó almenn stefnuyfirlýs- ing stjórnarskrárgjafans. Sú stefnuyfírlýsing getur skipt máli við lögskýringu. Hún leiðir til þeirr- ar túlkunarreglu, að í vafatilvikum beri að telja líkur fyrir atvinnufrels- inu." í sjálfu sér skipta umræður um gildi þessarar greinar ekki máli hér. Eftir sem áður stendur eftir grundvallarreglan í stjórnarf- arsrétti og áður gat og fyrir löngu er venjuhelguð af dómafordæmum um öll Norðurlönd. Þessi regla, lögmætisreglan, segir, að þær ákvarðanir stjórn- valda, sem bjóði mönnum eitthvað eða banni, takmarki frjálsræði eða atvinnufrelsi, þurfi að eiga heimild í lögum, eiga lagastoð. Því meira og alvarlegra sem inngrip stjórn- valda er í þessi réttindi borgar- anna, því skýrari verði lagaheimild- in að vera. Að öðrum kosti telst vera um ólögmætt framsal valds að ræða og ákvarðanir stjórnvalda á grundvelli slíkra ófullnægjandi ákvæða, eða skorts á þeim, ólög- mætar og marklausar. í þessu máli snýst spurningin um það, hvort reglugerð sjávarút- vegsráðherra nr. 290/1992, sem ákvarðar heildaraflann 205 þúsund tonn, standist lög, hafi skýra heim- ild í lögum. Reglugerðin styðst við 3. gr. kvótalaganna, en lagaboðið orðast svo: „Sjávarútvegsráðherra skal að fengnum tillögum Hafrannsókna- stofnunar ákveða með reglugerð þann heildarafla, sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstöku nytjastofnum við ísland sem nauðsynlegt er talið að tak- marka veiðar á". Þarna segir berum orðum, að ráðherra, þ.e. ríkisstjórnin, skuli taka þessa óvínsælu og örlagaríku ákvörðun. Þetta er fortakslaus vilji löggjafans. Með þessu lagaboði er bæði skilyrðum 69. gr. stjórnar- skrárinnar og lögmætisreglunnar fullnægt. Heimildin til ákvarðana- töku er lögmæt. Þetta telja þeir Jón Steinar og Sigurður Líndal ekki nóg. Þeir vilja fá sjálfa tonna- töluna inn í lagatextann og vísa þeir í dóma um lögmæti framsals á skattlagningarvaldi máli sínu til stuðnings. Þar sem skattaprósent- an skuli vera í lögum, þá verði tonnatalan að vera í lögum. Þessir Brids Umsjon Arnór Ragnarsson Sumarbrids í Reykjavík Minnt er á að framvegis verður einnig spilað á föstudögum í Sum- arbrids og hefst spilamennska í kvöld kl. 19. SpilaðurerMitchell. Fram til 12. september verður því spilað á mánudögum (hefst kl. 19), þriðjudögum (hefst kl. 19), fimmtu- dögum (fyrsti riðill hefst kl. 17 og síðasti riðill kl. 19), föstudögum (hefst kl. 19) og laugardögum (hefst kl. 13.30). Síðasti þriðjudagur var fjölsóttur að venju. 44 pör mættu til leiks. Úr- slit urðu (efstu pör): Norður/suður ÞórirLeifsson-ÓskarKarlsson 514 Maria Ásmundsd. - Steindór Ingimundarson 481 Björn Theodórsson - Gísli Hafliðason 478 Kjartan Jóhannsson - Jón Þór Daníelsson 461 Magnús Aspclund - Steingrímur Jónasson 458 Jón Viðar Jónmundsson - Eyjólfur Magnússon 445 Austur/vestur Hallgrimur Hallgrimss. - Sveinn Sigurgeirss. 562 GuðlaugurNielsen-ÓlafurLárusson 503 Anna ívarsdóttir - Gunnlaug Einarsdóttir 466 Erlendur Jónsson - Oddur Jakobsson 464 Aðalsteinn Jörgensen - Sverrir G. Ármannsson 453 Dan Hansson - Elvar Guðmundsson 449 Og eftir 56 kvöld í Sumarbrids er staða efstu spilara þessi: Lárus Her- mannsson 693, Þröstur Ingimarsson 649, Guðlaugur Sveinsson 643, Þórður Björnsson 461, Erlendur Jónsson 415, Óskar Karlsson 369, Björn Theodórs- son 300, Gylfi Baldursson 300, Guðrún Jóhannesdóttir 293, Jón Viðar Jón- mundsson 287, Jens Jensson 232, Al- bert Þorsteinsson 228, Jóhannes Guð- mannsson 227, Gísli Hafliðason 220, Sveinn Sigurgeirsson 220, Magnús Sverrisson 220. Alls hafa um 250 spilarar hlotið stig í Sumarbrids. Meðalþátttaka á kvöldi er komin í tæp 35 pör eða 140 pör á viku. Þátttaka í Sumarbrids hefur aldrei verið meiri frá upphafí. Búast má við góðri þátttöku í Sum- arbrids næstu daga í ljósi góðs árang- urs landsliðsins okkar á OL á ítalíu. Áfram ísland. dómar í skattamálum hafa hér enga þýðingu að mínu mati, eins og ég vík að síðar, enda óskylt mál. Heimildin fyrir ríkisstjórnina til ákvörðunartöku er fyrir hendi og ákvörðunin verður ekki ólögmæt, ef og þegar hún er tekin. Spurning- in sem ríkísstjórnin stendur frammi fyrir er þessi. Á að fara nákvæm- lega eftir tillögum fiskifræðing- anna og freista þess að byggja upp hrygningarstofnaha, eða á- ríkis- stjórnin að taka áhættuna og bæta einhverjum þúsundum tonna við, til þess að draga úr skellinum, sem þjóðarbúið stendur frammi fyrir. Þetta hafa síðustu ríkisstjórnir gert og dregið þannig úr tekjutapi landsmanna og skerðingu á at- vinnufrelsi. Ríkisstjórnin hefur þingmeirihluta á Alþingi. Hún kaus að hafa þennan háttinn á, að taka sjálf ákvörðunina, þegar tillögur fiskifræðinga lægju fyrir. Þessi tonnatala hefði ekki orðið önnur á Alþingi, ef það hefði verið kallað sérstaklega saman í sumar, né heldur ef ríkisstjórnin hefði gef- ið út bráðbirgðalög. Það er sama í hvaða formi þessi ákvörðun ríkis- stjórnarinnar hefði verið tekin, því vilji löggjafans, þ.e. þingmeirihlut- ans, kæmi alltaf fram, þ.e. ríkis- stjórnarinnar í raun. Það var ákvörðun rikisstjórnarinnar að afl- inn yrði skertur sem þessu næmi. 69. gr. stjórnaraskrárinnar verður ekki túlkuð þannig að hún leggi skyldur á löggjafann að tryggja atvinnugreininni tiltekna aðstöðu í þjóðfélaginu, svo sem óbreyttar flaheimildir. Framsal á valdi Helztu almennu ástæður þess að amast er við framsali löggjafans á valdi til stjórnsýsluaðila eru m.a. þessar: Löggjafanum ber skylda að móta meginreglurnar, en ekki fela stjórnvöldum þetta eftir, öft og tíðum með nánast opnu fram- sali. Stjórnvöld eru iðulega að taka mjög mikilvægar ákvarðanir er snerta borgarana. Ákvaðanir þess- ar eru oft og tíðum teknar af einum aðila, án samráðs við nokkurn, án vitundar almennings og oft póli- tískt litaðar eða verið er að hygla einhverjum o.s.frv. Beri menn saman þessar al- mennu athugasemdir gegn fram- sali valds við ákvörðun sjávarút- vegsráðherra í þessu máli kemur þetta í ljós. Sjávarútvegsráðherra er lögskylt að byggja ákvörðun sína á grundvelli tiílagna færustu vís- indamanna á þessu sviði. Bæði inn- lendir sem erlendir fiskifræðingar og stofnvistfræðingar fjalla um þol fiskistofnanna og leggja til há- marksafla í samræmi við það. Eft- ir að tillögur fiskifræðinga hafa verið kynntar hefst almenn og víð- tæk umræða um tillögurnar um allt þjóðfélagið vítt og breytt. Ekk- ert mál fær slíka umfjöllun, enda stærsta hagsmunamál þjóðarinnar. Hagsmunaaðilar, sveitarstjórnir, sjávarútvegsnefnd Alþingis og bók- staflega allir tjá sig um heildarafl- ann. Að lokum verður ríkisstjórnin að taka ákvörðun, þar sem reynt er að draga úr aflaskerðingunni, þótt fiskifræðileg rök mæli til ann- ars. Að forminu til er það sjávarút- vegsráðherra, sem tekur þá ákvörðun, sem veldur öllu þjóðar- búinu tekjutapi og mörgum skerð- ingu á atvinnufrelsi. Af eðlilegum ástæðum var ekki hægt að setja tonnatöluna um há- marksaflann fiskveiðiárið 1992- 1993 í kvótalögin, sem sett voru árið 1990, enda spá fiskifræðingar ekki fyrir um þol fískistofnanna mörg ár fram í tímann. Þær koma fram þegar Alþingi er ekki að störf- um. Einnig má nefna hér, að sam- tök útgerðarmanna, þeirra aðila sem taka á sig aflaskerðinguna, hafa talið að fara eigi eftir tillögum Jónas Haraldsson „ Jón Steinar hefur með þessum ummælum sín- um gerst að mínu mati offari í taumlausri og ósanngjarnri gagnrýni sinni á störf dómstól- anna. Ummæli sem hann ætti að biðjast af- sökunar á, enda hefur hann farið með þeim út fyrir öll velsæmis- mörk." fiskifræðinganna. Á hverjum er sjávarútvegsráðherra þá að níðast, þegar hann heimilar meiri afla? Ég spyr. Er sú fullyrðing Sigurðar Lín- dals rétt í grein hans hinn 25. ág- úst sl. að hagsmunaaðilar, í þessu tilviki samtök útgerðarmanna, sjái sér best borgið með því að gefa stjórnvöldum lausan tauminn, opið framsalsvald, til að stjórna frá degi til dags á grundvelli óskýrra laga? Getur nokkuð haldið því fram með réttu, að með ákvörðun sjávar- útvegsráðherra, ríkisstjórnarinnar, sé verið að misfara með vald og verið sé með geðþóttaákvörðun að taka ákvörðun án samráðs og án vitundar borgaranna. Meint reglugerðarfargan í land- búnaðargeiranum og meint mis- notkun valds þar má hvorki rugla menn í ríminu eða ergja, þegar fjallað er um þetta ákveðna atriði í sjávarútveginum. Við erum hér ekki að fjalla um landbúnaðarmál eða skattamál. Eigum við ekki að halda okkur við leistann? Dómar í skattamálum Jón Steinar segir í grein sinni, að nær hefði verið fyrir Sigurð Lín- dal að styðja skoðun sína við dóma Hæstaréttar í skattamálum, heldur en vitna í dóm Hæstaréttar varð- andi leigubílstjórann, þar sem dóm- ar í skattamálum hafi fordæmis- gildi í þessu ágreiningsmáli. Þetta tel ég að standist engan veginn. í fyrsta lagi er það rétt hjá Jóni Steinari, að önnur og strangari ákvæði gildi um ákvörðun skatta en skerðingu atvinnufrelsis. Skatta verður að leggja á með lögum, þ.e. standa í lögunum sjálfum, sbr. 40 gr. stjórnarskrárinnar, en skerða má atvinnufrelsi með lagaboði, sbr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. með heimild í lögum, lagastoð. Með lagaboði þýðir ekki að skerðingar- ákvörðunin varðandi atvinnufrelsið verði að standa í sjálfum lagatext- anum, eins og Sigurður Líndal telur greinilega, þegar hann vitnar í mál leigubílstjórans. I öðru lagi er hér ólíku saman að jafna, annars vegar ákvörðun skatta og hins vegar ákvörðun heildaraflans. Með skattheimtu er verið að færa peninga úr vasa borg- aranna í rfkissjóð, með einhliða ákvörðun, til þess að standa undir fjárþörf rikisins á hverjum tíma. Þar er annar aðilinn að auðgast á kostnaða hins. Allt annað er upp á teningnum varðandi ákvörðun heildaraflans. Ríkið, þ.e. þjóðin á fískinn í sjón- um, en ekki einstaklingarnir. Ríkis- stjórnin ákvarðar heildaraflann eft- ir þoli fiskstofnanna. Hámarksafl- inn er byggður á náttúrulegum, þ.e. líffræðilegum forsendum og málefnalegu mati. Ekki fjárþörf ríkisins, þvert á móti. Allir verða fyrir tekjumissi, þegar skerða þarf afla. Ekki bara útgerðarmenn, heldur allir og ekki sízt ríkið sjálft, þ.e. þjóðarbúið. Ákvörðun skatta og ákvörðun heildarafla byggist á ósambærilegum forsendum. Afla- skerðingin er sameiginlegt skip- brot, en skattarnir ekki. Því lægri sem heildaraflinn er, því minni verða tekjur allra viðkomandi ein- staklinga og ríkisins sérstaklega, þ.e. þjóðarbúinu og öfugt. Sömu lögmál gilda ekki, ef um ákvörðun skatta er að ræða. Ráðist á dómstólana I grein sinni segist Jón Steinar taka undir með Sigurði Líndal, þegar hanh vari við dómstólunum (gerði Sigurður Líndal það?). Sjálf ur segist Jón Steinar vilja ganga lengra í gagnrýni sinni á dómstól- ana, varðandi túlkun þeirra á mannréttindaákvæðum stjórnar- skrárinnar. Heldur Jón Steinar því fram, eins og hann orðar það, að Hæstiréttur beiti ekki hlutlausum og eðlilegum lögfræðilegum rökum í dómum sínum í slíkum málum. Þvert á móti iðki Hæstiréttur póli- tíska lögfræði með stundlega hags- muni ríkissjóðs og atvinnulífsins að leiðarljósi og vfki að sama skapi til hliðar grundvallarréttindum, sem hafa ber í heiðri. Þessi orð Jóns Steinars verða ekki skilin öðru vísi en svo, en að hann telji að dómarar Hæstaréttar, annaðhvort dæmi gegn betri vitund eða kunni ekki lögfræði. Lesi mað- ur eftirfarandi ummæli Jóns Stein- ars um dómara í tímariti laga- nema, Úlfljóti, árið 1991 má ætla, að hann sé að meina það síðar- nefnda. Hann segir orðrétt: „Ég hef oft fengið sterkt á tilfinninguna að eitthvað allt annað en einlæg leit að réttri lögskýringu ráði niður- stöðu. Stundum eru niðurstöður jafnvel þannig, að mér er nær að halda að menn (dómararnir) hefðu fallið á lagaprófi með því að sýna slíkar úrlausnir". Jón Steinar hefur með þessum ummælum sínum gerst að míriu mati offari í taumlausri og ósann- gjarnri gagnrýni sinni á störf dóm- stólanna. Ummæli sem hann ætti að biðjast afsökunar á, enda hefur hann farið með þeim út fyrir öll velsæmismörk. Fagleg og hlutlæg umræða um hlutverk dómstólanna í réttarríki á að sjálfsögðu alltaf rétt á sér. Ummæli eins og þessi hjá Jóni Steinari bæta ekki þá umræðu, en eru til þess ekis fallin að skapa vantrú hjá almenningi á störf dóm- stólanna í landinu og til að draga í éfa hæfni eða heilindi dómara landsins. Niðurstaða Fullnægt er skilyrðum 69. gr. stjórnarskrárinnar og lögtnætis- reglunnar ^m skýra heimild í lögum til að sjávarútvegsráðherra geti tek- ið ákvörðun um heildaraflann. Ákvæði 3. gr. laga nr. 38/1990 felur ekki i sér ólögmætt framsál valds. Ekki bar laganauðsyn til að setja ákvörðunina, þ.e. heildar- tonnatöluna, í lagatextann. Dómar í skattamálum hafa hér ekkert forT dæmisgildi. Skoðun Jóns Steinars Gunnlaugssonar og Sigurðar Lín- dals um ólögmæti þessarar ákvörð- unar sjávarútvegsráðherra er röng. Höfuadur er skrifstofustjóri og lögfræðingur Landssambands ísl. útvegsmanna.

x

Morgunblaðið

Beinir tenglar

Ef þú vilt tengja á þennan titil, vinsamlegast notaðu þessa tengla:

Tengja á þennan titil: Morgunblaðið
https://timarit.is/publication/58

Tengja á þetta tölublað:

Tengja á þessa síðu:

Tengja á þessa grein:

Vinsamlegast ekki tengja beint á myndir eða PDF skjöl á Tímarit.is þar sem slíkar slóðir geta breyst án fyrirvara. Notið slóðirnar hér fyrir ofan til að tengja á vefinn.