Þjóðviljinn - 19.02.1983, Side 20

20 SÍÐA - ÞJÓÐVILJINN Helgin 19.-20. febrúar 1983
Tómas Gunnarsson lögmaður skrifar:_____
Hugleiðingar vegna tiUagna
um stjórnarskrárbreytingar
Brýnastað
auðvelda
stjórnarskrár-
breytingar í
framtíðinni
Lögð hefur verið fram skýrsla
Stjórnarskrárnefndar, sem
felur í sér tillögur um breytingar
á stjórnarskrá landsins.
(slendingum hlýtur að vera það
nýmæli að fá í hendur margar
ogathyglisverðartillögurum
breytingar á stjórnarskránni.
Langt er síðan hún var færð
okkur að gjöf eða nálægt eitt
hundrað og níu ár, og hefur hún
lítið breyst síðan.
íslendingar hafa oft verið
drjúgirlagasmiðirog mánefna
um það mörg dæmi. Sum
þessara löggjafarstarfa varða
okkur miklu. Skulu aðeins
nefnd störf, sem varða
sjálfstæði þjóðarinnar og störf
að gerð alþjóðlega
hafréttarsáttmálans.
Fjölmiðlar hafa kynnt ýtarlega
efni tillagna, sem þegar liggja
fyrirum
stjórnarskrárbreytingar, en
þeim virðist fremur fálega tekið
af almenningi, ef undan eru
skildar breytingar á ákvæðum
um kjör til Alþingis. Heyrist
alloftnúað
stjórnarskrárbreytingarnar
hefði þurft að vinna betur þótt
það kosti nokkur ár að koma
þeimíframkvæmd. Þessi
afstaða almennings, ef henni
er rétt lýst, er góður
vitnisburðurfyrir réttarkerfi
okkar og þjóðlíf. Og nú tala
stjórnmálamenn tæpast um
aðrar stjórnarskrárbreytingar,
enbreytingará
kosningafyrirkomulagi. Verði
það niðurstaðan gæti orðið
langt að bíða eftir næsta
knýjandi tilefni stjórnarskrár-
breytinga.
Eru stjórnarskrár-
ákvœði nauðsynleg?
Langur tími án umtalsverðra
breytinga á stjórnarskránni og
áhugaleysi almennings og lítið vægi
stjórnarskrárákvæða í dómsmálum
vekja spurningar um nauðsyn
þeirra og breytinga á þeim. Til
svars skal bent á að þarfir og skipti
manna eru afar margvísleg og því
fremur sem þjóðfélög eru talin þró-
aðri. Við lifum í ósýnilegum skógi,
sennilega þó fremur framskógi,
margvíslegustu reglna. Við erum
svo vön sumum reglum að við veit-
um því ekki athygli að við fylgjum
þeim. Aðrar reglur minna á sig við
ákveðin tækifæri, svo sem skatta-
reglur, en margar reglur eru þess
eðlis að til þeirra þarf ekki að grípa
nema einstöku sinrium eða fyrir
einstaka menn. Ef öllum reglum
væri veitt sama vægi, er víst að rétt-
arágreiningur yrði slíkur að ekki
yrði við unað. Þess vegna verður að
flokka reglur eftir mikilvægi
þeirra. í stjórnarskrám ríkja eru
þau ákvæði, sem mikilvægust eru
talin í reglúm samfélagsins. Þar eru
jafnan þau ákvæði, sem mestu
varða um réttindi þegnanna.
Ráunar eru fyrirferðarmikil
ákvæði í stjórnarskrám um skipu-
lag ríkja og æðstu stjórn, sem helg-
ast af því að þau eru forsenda þess
að réttindi manna eru óhjákvæmi-
leg og nauðsyn í samfélagi og slík-
um reglum er rétt að veita forgang
þannig að aðrar reglur víki fyrir
þeim. Þess vegna eru stjórnar-
skrárákvæði eða önnur sambærileg
forgangsákvæði nauðsynleg.
Breytingar á stjórnarskrárá-
kvæðum geta verið mjög brýnar á
tímum örra þjóðlífsbreytinga.
Hver er þáttur
stjórnarskrár
í þjóðlífinu nú?
Ekki er vitað að gerð hafi verið
könnun á hlut eða þýðingu núgild-
andi stjórnarskrár í þjóðlífinu.
Sjálfsagt yrði mat á því erfitt. Full-
yrða má þó að hann er alltof lítill.
Við rekstur mála er sjaldan byggt á
stjórnarskrárákvæðum og sára-
sjaldgæft er að úrslit mála ákvarð-
ist af stjórnarskrárákvæði. Þess ut-
an eru mörg mikilsverð fyrirbæri í
þjóðlífinu sem stjórnarskráin
virðist lítið eða ekkert segja um
eða menn telja að ekki svari kostn-
aði að láta reyna á, hvort svo sé.
Nefnd skulu nokkur af fjölmörg-
um álitaefnum: Misrétti karla og
kvenna er verulegt og völd stjórn-
málaflokka yfir fjölmiðlum og
skoðananmyndun er ógnvekjandi.
Fámenn stéttarfélög geta stöðvað
þjóðlffið að nokkru með verkföll-
um, til að knýja fram kröfur sínar.
Erlendir aðilar stunda
atvinnustarfsemi í landinu við betri
aðstæður en íslendingar. Fóstur-
eyðingar eru framkvæmdar án þess
forsendur þeirra eða réttmæti hafi
verið borið undir dómstóla. Staða
barna er mjög háð stöðu foreldra
eða foreldris. Ekki er tekið nægj-
anlegt tillit til misjafnrar getu
manna og réttur og möguleikar
aldraðra, þroskaheftra, sjúkra og
fatlaðra er stundum skertur óhæfi-
lega. Staða sakborninga í refsimál-
um er oft mjög ótrygg og veruleg
hætta á réttarspjöllum. Árlega
deyja tugir manna og hundruð bíða
heilsutjón vegna gáleysisverka
samferðarmanna.
Nefnd atriði eru til upplýsinga
um að stjórnarskráin er ekki það
áhrifamikla tæki sem hún þyrfti að
vera. Hverjar eru ástæður fyrir því,
ef rétt er lýst? Vafalaust geta þær
verið margar. Þrjár skulu nefndar.
Ein er sú að breytingar á stjórnar-
skránni hafa ekki fylgt breytingum
á þjóðlífinu nema að nokkru leyti,
þau tæpu eitt hundrað og níu ár
síðan hún var sett. Önnur ástæða er
sú, að dómsvaldið sem átt hefur að
stuðla að og helst tryggja góða
túlkun og góða framkvæmd stjórn-
arskrárákvæða hefur verið mjög
ósjálfstætt gagnvart hinum þáttum
allsherjarvaldsins, löggjafar- og
framkvæmdavaldi. Nægir að benda
á að stundum hefur verið talið að
helsti kostur umsækjanda um dóm-
araembætti væri flokksleg tengsl
við dómsmálaráðherra. Fjárveit-
ingarvaldið ræður og miklu um
mannafla og búnað réttarkerfisins.
Loks skal nefnt að breytingar á
aldagömlu réttarkerfinu hafa verið
hægar og heppnast misvel.
Hvers má vœnta
afgóðri
stjórnarskrá?
Svarið er tvíþætt. Annars vegar
reglur um efnisatriði, sem mikil-
verðust eru talin. Koma þar fyrst
reglur um réttindi þegnanna gagn-
vart hverjum öðrum og samfé-
laginu, einnig reglur um skipan
æðstu landstjórnar og aðra mikil-
væga þætti þjóðlífsins. Mat manna
á því hvaða efnisreglur skuli setja í
stjórnarskrá er misjafnt, enda
mjög háð tíma og aðstæðum í
þjóðlífinu. Höfuðatriði er að
stjórnarskráin taki tillit til margvís-
legra þarfa manna, stuðli að vel-
ferð og tryggi möguleika þeirra til
sem víðtækastrar þátttöku í
þjóðlífinu.
Hinn hluti ákvæðanna, sem vera
þarf í stjórnarskrá, svo vel sé, eru
ákvæði sem stuðla að því að tryggja
framkvæmd efnisákvæðanna. Þessi
þáttur er alveg jafnmikilsverður og
efnisákvæðin sjálf. Það er því rétt
að stjórnarskráin sjálf geymi einnig
ákvæði sem stuðli sem best að
góðri framkvæmd hennar. Má
raunar segja að ákvæðin sem
tryggja góða framkvæmd stjórnar-
skrarákvæða og raunar ýmissa ann-
arra ákvæða séu að nokkru for-
senda þess að verið sé að leggja
vinnu í tillögur um ákvæði stjórnar-
skrár.
Raunar er það svo að í stjórnar-
skrám eru jafnan orð og ákvæði
sem eru mjög vandtúlkuð. Má
nefna í núgildandi stjórnarskrá:
friðheilagt, atvinnufrelsi, almenn-
ingsheill, uppfræðing. Og í til-
lögum að nýjum ákvæðum, réttlát
meðferð mála fyrir dómstólum,
frelsi, mannhelgi, jafnrétti. Það
kemur væntanlega í hlut dómstóla
að túlka þessi og fleiri orð og
ákvæði stjórnarskrárinnar. Auk
þess hafa dómstólar jafnan síðasta
orð í málum, sem ágreiningur er
um og vísað er til þeirra.
Með ákvæðum í stjórnarskrá,
sem stuðla að sem bestri tryggingu
framkvæmdar efnisákvæða er átt
við ákvæði um víðtæka málsaðild
þegnanna um mál sem þá getur
varðað svo og reglur um störf við
og fyrir æðsta eða æðstu dómstól-
um landsins. í flestum tilvikum er
Hæstiréttur íslands æðsti dómstóll
landsins. Hér er því um að ræða
reglur um störf fyrir Hæstarétti og
öðrum dómstólum, sem eru síðustu
dómstig mál^.
Brýnt er að stjórnarskrá komist í
virka og góða framkvæmd og hún
sjálf hafi að geyma ákvæði þar um.
Ei átt við ýtarleg ákvæði um skipu-
lag æðsta eða æðstu dómstóla
landsins, ákvæði um starfsréttindi
og starfsskyldur dómenda við dóm-
stólinn, um stöðu málsaðila fyrir
dómstólum, um alla þætti máls-
meðferðar, ákvæði um samningu
dóma og birtingu þeirra, ákvæði
sem tryggja að unnt sé að upplýsa
um það eftir á hvað hafi verið gert í
og fyrir dómnum og loks ákvæði
um hvernig skuli við brugðist ef
ekki hefur verið fylgt réttum starfs-
reglum við störf fyrir eða í dóm-
stólnum. Ef slík ákvæði sem
tryggðu góða framkvæmd stjórnar-
skrár yrðu sett í hana mundi það
jafnframt hafa mjög ákvarðandi
áhrif á aðra lagaframkvæmd og á
þjóðlífið allt. Er vart unnt að stíga
stærri skref í átt til góðs réttarríkis
en á þennan hátt.
Hvað felst í tillögum
um breytingar
á stjórnarskránni,
ef samþykktar
verða?
Nefnd skulu þrjú meginatriði:
1. í tillögunum felast ýmis
athyglisverð nýmæli, sem gera má
ráð fyrir að geti komist fljótlega í
framkvæmd. Breytingar á kosning-
um til Alþingis, á kosningarétti
manna, breytingar á rétti ríkis-
stjórnar til að gefa út bráðabirgða-
lög, ákvæði um að Alþingi skuli
starfa í einni málstofu, réttur
fjórðungs alþingiskjósenda til að
krefjast ráðgefandi þjóðarat-
kvæðagreiðslu, ákvæði um ármann
og fleira. Önnur ákvæði vekja
eftirvæntingu, hvernig túlkuð
verði, svo sem ákvæði 65. gr. til-
lagnanna þar sem segir, að allir
skuli hljóta réttláta meðferð mála
sinna fyrir dómstólum. Nú fer stær-
sti þáttur í rekstri opinbers máls,
sem er upplýsing málsins, fram í
lögreglustofnun, þ.e. Rannsókn-
arlögreglu ríkisins. Jafnvel þótt
ekki næðist annað fram með
stjórnarskrárbreytingunni en það,
að upplýsing opinberra mála fari
raunverulega fram fyrir dómstól-
um, væri eitt það vel þess virði að
réttlæta stjórnarskrárbreytingu. í
greinargerð fyrir 65. gr. tillagn-
anna virðist gæta misskilnings um
. þetta atriði. Einnig eru ákvæði í
! tillögum Stjórnarskrárnefndar,
sem stinga í augu.
Furðulegt er ákvæði 2. mgr. 77.
gr. tillagnanna, þar sem segir:
„Óheimilt er eftir mitt ár að setja
lög sem leiða til hækkunar skatta á
tekjum liðins árs eða eignir í lok
liðins árs.“ Vandalítið er að kom-
ast hjá ákvæði sem þessu, enjjað er
. óhjákvæmilegt í réttarríki. Utilok-
að er að valdhafar geti komið til
! þegnanna einu og hálfu ári eftir að
atvik gerðist og sagt að eitthvað sé
skattskylt, sem ekki var það þegar
atvikið gerðist. Ef þetta ákvæði á
. að standa er rétt að breyta
ákvæðum 1. og 2. mgr. 25. gr.
tillagnanna einnig, þannig að sam-
ræmi sé í málum, en í þeim segir:
„Birta skal lög. Lög öðlast ekki
gildi fyrr en þau hafa verið birt.“
Ákvæði 2. mgr. 31. gr. tillagn-
anna þarf að breyta svo að
hæstaréttardómarar og ríkissak-
sóknari séu ekki sviptir sjálfsögðum
mannréttindum, þ.e. kjörgengi.
Breyta þarf ákvæði 73. gr. tillagn-
anna um félaglega aðstoð vegna
sjúkleika, örorku, elli eða af öðr-
um ástæðum eftir því sem ákveðið
er í lögum. Meginatriði þessa
ákvæðis þarf að binda í stjórnar-
skrá án tilvísunar í almenn lög.
Með nýja ákvæðinu gæti verið um
afturför að ræða miðað við núgild-
andi stjórnarskrárákvæði. Stjórn-
arskrá hefur mesta þýðingu fyrir þá
þegna, sem ekki geta leyst úr mál-
um sínum sjálfir, sem eru börn,
sjúkir, vangefnir, aldraðir svo og
þegnar sem sæta réttarskerðingu.
Þegar um þá er að ræða verður
stjórnarskráin að vera annað og
meira en tilvísun í almenn lög.
Aðalgalli á tillögunum er þó sá
að ákvæðin um breytingar á stjórn-
arskránni duga ekki til lausnar á
þeim mikla vanda sem verið hefur
við lagfæringar á stjórnarskránni.
Verður vikið að honum síðar.
Þessi atriði sem hér að framan
hafa verið nefnd eru í hópi vanda-
sömustu atriða í stjórnarskrártil-
lögum. Er því ráð að fara hægt í
beinar breytingar nema samstaða
sé nokkuð góð. Ef auðveldaðar
verða breytingar á stjórnarskránni
ætti að verða léttara að bæta úr
síðar.
Annað meginatriði sem felst í til-
lögunum er margvíslegar lagfær-
ingar á ýmsum efnisákvæðum
stjórnarskrárinnar, þar sem lýst er
betur en áður hefur verið gert
helstu atriðum í stjórnskipan ís-
lendinga og grundvallarréttindum
þeirra. { fæstum tilvikum verður
talið að veigamiklar breytingar
verði gerðar með samþykkt tillagn-
anna. En óneitanlega eru breyting-
ar eins og þær, sem felast t.d. í
breytingum á 1. gr. til þess fallnar
að skýra mál.
Þriðja meginatriði breytingatil-
lagnanna vil ég telja ákvæði í V.
kafla um dómstóla og réttarfar.
Áður hefur verið sagt að dómstólar
hafi síðustu orð í stjórnarskrármál-
um sem öðrum, sem til þeirra er
vísað. Áberandi er hve ákvæði V.
kafla eru rýr. En manni bregður
þegar komið er að 54. gr. tillagn-
anna, en þar segir: „Dómstólar
eiga úrskurðarvald um réttará-
greining, með þeim undantekning-
um, sem ákveðnar eru í lögum.“
Hvernig kemur þetta heim og við