Morgunblaðið - 03.02.2001, Síða 12

FRÉTTIR
12 LAUGARDAGUR 3. FEBRÚAR 2001 MORGUNBLAÐIÐ
manna og jafnvel forseti lýðveldisins. Úrlausnir
slíkrar nefndar myndu eflaust hafa ríka þýð-
ingu þótt þær væru einungis ráðgefandi og vera
til þess fallnar að binda enda á marga þrætu, til
dæmis þá sem við höfum orðið vitni að und-
anfarnar vikur. Má hér nefna til samanburðar
að álit umboðsmanns Alþingis hafa sambæri-
legt hlutverk á sviði stjórnsýslunnar þótt þau
séu ekki lagalega bindandi. Ef þetta markmið
ætti að nást þyrfti að sjálfsögðu að búa þannig
að skipan nefndarinnar og málsmeðferð fyrir
henni að hlutleysi hennar og fagleg geta væri
hafið yfir allan vafa. Að öðrum kosti væri betur
heima setið en af stað farið,“ segir Skúli
Magnússon.
Tilviljanakennt stjórnarskráreftirlit
Páll Þórhallsson er lögfræðingur hjá Evrópu-
ráðinu og hefur lokið framhaldsnámi í saman-
burðarstjórnskipunarrétti. Hann bendir á að
stjórnarskráreftirlit á Íslandi fari eingöngu
fram tilviljanakennt í tilefni af tilteknu dóms-
máli. Þetta veldur því að reynt getur á stjórn-
skipulegt gildi laga löngu eftir að þau ganga í
gildi, að hans sögn.
„Við slíkar aðstæður getur það valdið mikilli
röskun að víkja lögum til hliðar. Þá hefur fram-
kvæmdin á Íslandi þróast í þá átt að ákvörðun
um að lög stríði gegn stjórnarskránni er orðin
allt að því hversdagslegur hlutur. Hæstiréttur
hefur þannig sjaldnast notað heimild til að kalla
sjö dómara saman heldur látið nægja að fimm
dómarar dæmi í slíkum málum. Þá má nefna að
sú staðreynd að bæði héraðsdómur og Hæsti-
réttur geta vikið lögum til hliðar getur komið
hálfankannalega út. Þannig gerðist það í Vatn-
eyrarmálinu að héraðsdómari sem sat einn í
dómi taldi 7. gr. laga um stjórn fiskveiða stríða
gegn stjórnarskránni. Þetta olli miklu uppnámi
sem reyndist eftir á að hyggja óþarft því Hæsti-
réttur var ekki á sama máli,“ segir hann.
En hvað er þá til ráða? Páll bendir á að sums
staðar hafi sú leið verið farin að stofna sérstaka
stjórnlagadómstóla í stað þess að fela almenn-
um dómstólum stjórnarskráreftirlit. „Á þetta
vel við í löndum þar sem venjulegir dómarar
bera samkvæmt venju svo mikla virðingu fyrir
settum lögum að óhugsandi er að þeir geti tekið
sér fyrir hendur að leggja mat á stjórnskipulegt
gildi þeirra. Reynslan sýnir að Ísland er ekki í
þeim hópi. Ég hygg að Íslendingar ættu að geta
endurbætt núgildandi kerfi án þess að ganga
svona langt.
Í fyrsta lagi kæmi til greina að búa svo um
hnútana að það væri eingöngu Hæstiréttur sem
dæmdi um stjórnskipulegt gildi laga. Héraðs-
dómur gæti þá eftir atvikum leitað forúrskurðar
Hæstaréttar teldi hann vafa leika á um stjórn-
skipulegt gildi laga í tilteknu dómsmáli. Til álita
kæmi að úrskurðaraðilar í stjórnsýslunni og
umboðsmaður Alþingis hefðu sömu heimild til
að leita forúrskurðar. Í öðru lagi mætti mæla
fyrir um að þegar reyndi á stjórnskipulegt gildi
laga skyldu allir hæstaréttardómararnir dæma
eins og raunin er í Noregi. Vandinn er auðvitað
sá að vita hvenær ástæða sé til að kveðja alla
dómarana saman því vissulega gerist það æ oft-
ar að einstaklingar, samtök og fyrirtæki beri því
við að lög stríði gegn stjórnarskránni. Þarna
hafa Norðmenn einnig fundið sniðugt svar, sem
felst í því að mál fari ekki fyrir fullskipaðan
Hæstarétt nema komi í ljós við úrlausn máls,
sem venjulega á sér stað í fimm manna deild, að
að minnsta kosti tveir dómarar hyggist byggja
á því að lög stríði gegn stjórnarskránni. Þannig
er komið í veg fyrir að allir dómararnir séu
kvaddir til af litlu tilefni. Þess má geta að á Ír-
landi gilda einnig reglur um að tiltekinn lág-
marksfjöldi hæstaréttardómara dæmi í málum
er varða stjórnarskrána, eða 5 af 7,“ segir hann.
Kæmi til greina að skjóta nýjum
lögum til Hæstaréttar
„Annar möguleiki sem þarfnast skoðunar
væri sá að stofna sérstaka stjórnlagadeild innan
Hæstaréttar sem sérhæfði sig í álitamálum er
varða stjórnarskrána. Þetta er leið sem farin
hefur verið í Eistlandi. Í þriðja lagi kæmi til
greina til viðbótar við hefðbundið eftirlit með
stjórnaskránni sem fram fer við meðferð venju-
legra dómsmála að heimila að nýsamþykktum
lögum væri skotið til Hæstaréttar. Slík heimild
myndi örugglega hafa bætandi áhrif á löggjaf-
arstarfið almennt þar sem ríkisstjórn og þing-
menn ættu yfir höfði sér viðurlög í formi ógild-
ingar laga strax að þeim samþykktum. Þyrfti þá
að ákveða hverjir ættu að hafa heimild til slíks
málskots. Það gætu til dæmis verið forseti, for-
sætisráðherra, sveitarfélög eða tiltekinn hluti
þingmanna. Hvað þingmennina varðar má ekki
setja markið of hátt þannig að það komi í veg
fyrir málskot né setja það of lágt þannig að
hætta væri á misnotkun. Setjum svo að þriðj-
ungur þingmanna hefði þessa heimild. Hugs-
anlega yrði tilhneiging til þess hjá stjórnarand-
stöðunni fyrsta kastið að skjóta lögum í tíma og
ótíma til Hæstaréttar. En fljótlega færi nýja-
brumið af og þingmenn myndu átta sig á því að
það borgaði sig að fara sparlega með þennan ör-
yggisventil,“ segir Páll Þórhallsson en hann
leggur áherslu á að ekki verði ráðist í breyt-
ingar nema að mjög vel athuguðu máli.
Tilefni til rannsóknar á beitingu
úrskurðarvalds dómstóla
Davíð Þór Björgvinsson, lagaprófessor og
starfsmaður við EFTA- dómstólinn í Lúxem-
borg, segir umræðuna að undanförnu gefa til-
efni til að gerð verði vönduð og ítarleg rannsókn
á með hvaða hætti Hæstiréttur hefur beitt valdi
sínu til að meta stjórnskipulegt gildi laga.
„Í framhaldi af því þyrfti að afla upplýsinga
um hvernig þessu er fyrir komið í öðrum lönd-
um, meðal annars í nágrannaríkjum okkar á
Norðurlöndum. Við þekkjum það auðvitað að
miklu leyti, en slík skipuleg athugun á því
hvernig valdi þessu er beitt og hvaða sjónarmið
eru þar ráðandi gæti verið liður í meta stöðu
okkar í samanburði við aðrar þjóðir sem við vilj-
um helst bera okkur saman við. Ennfremur
væri eðlilegt að kanna hvernig þessu er fyrir
komið í löndum utan Norðurlanda, svo sem
Frakklandi og Þýskalandi, svo dæmi séu nefnd.
Þá er hægt að fara út fyrir Evrópu, svo sem til
Bandaríkjanna. Ég vil hins vegar ekki gefa mér
það fyrirfram að samanburður við aðra leiði til
þess að við þurfum að breyta einhverju, eða að
Hæstiréttur hafi beitt þessu valdi á óeðlilegan
hátt miðað við aðra, eða eftir atvikum að það sé
einhver nauðsyn á því að beyta þessu fyrir-
komulagi hér á landi, svo sem með því að setja á
fót sérstakan stjórnskipunardómstól eða ann-
ars konar stofnanir sem hafi þetta hlutverk með
höndum,“ segir Davíð Þór.
Hann segist raunar vera þeirrar skoðunar að
það fyrirkomulag henti vel að þetta vald sé falið
almennum dómstólum eins og verið hefur. Því
fylgi í sjálfu sér ekki sérstök vandamál, enda sé
fylgt þeirri venju í mörgum löndum að almenn-
um dómstólum sé falið úrskurðarvald um hvort
lög séu andstæð stjórnarskrá, m.a. í Bandaríkj-
unum.
Að mati Davíðs Þórs er einnig sá möguleiki
fyrir hendi að stjórnvöld tækju upp með kerf-
isbundnari hætti það verklag þegar ný löggjöf
er í undirbúningi að láta kanna sérstak lega
hvort ákvæði þeirra séu samrýmanleg ákvæð-
um stjórnarskrár ef slíkar spurningar koma
upp. „Ég er ekkert endilega að gefa mér að
þetta þurfi að gera með því að setja á fót sér-
stakar stofnanir sem hafi þetta hlutverk, heldur
mætti jafnvel leita til einstakra manna, eins eða
fleiri saman, og biðja þá um að meta þetta eða
eftir atvikum að fela embættismönnunum sjálf-
um að fara í saumana á þessu. Aðalatriðið er að
málið sé skoðað á eins óhlutdrægan lögfræði-
legan hátt og kostur er,“ segir Davíð Þór.
Gagnsemi stjórnlagadómstóla
oft mjög ofmetin
Páll Hreinsson, lagaprófessor við Háskóla Ís-
lands, bendir á að stjórnlagadómstólar séu
mjög mismunandi eftir ríkjum. Í flestum tilvik-
um sé gert ráð fyrir að heimilt sé að bera stjórn-
lagagildi laga upp við dóminn við lagasetningu
þings eða strax eftir að lög hafa öðlast gildi. Það
veki hins vegar ýmsar spurningar vegna þess að
yfirleitt verða ekki séð fyrir þau álitaefni sem
geta komið upp nema með hliðsjón af einhverj-
um tilteknum málum þar sem óvænt kemur í
ljós að harkalega hefur verið vegið að hagsmun-
um einstaklinga, en af lestri lagatextans eins
varð slíkt oft ekki sér fyrir. „Með rökum má því
draga í efa að þetta sé virkt stjórnlagaeftirlit,“
segir Páll.
Hann bendir einnig á að í sumum ríkjum þar
sem stjórnlagadómstólum er til að dreifa séu
verulegar takmarkanir á því að hægt sé að bera
undir úrlausn almennra dómstóla hvort lög
brjóta í bága við stjórnarskrá eftir að stjórn-
lagadómstóll hefur fallist á að lögin séu samþýð-
anleg stjórnarskránni. Gagnsemi stjórnlaga-
dómstóla er því oft mjög ofmetin að sögn Páls.
„Í Frakklandi er nokkuð „alræmd“ samkoma
[stjórnlagaráðið]. Í henni sitja m.a. stjórnmála-
menn sem komnir eru á eftirlaun, og gera yf-
irleitt litlar athugasemdir við lög sem verið er
að setja á löggjafarþinginu. Má þá velta því fyr-
ir sér hvaða gagn sé að eftirliti slíkra stofnana.
Afleiðingarnar verða þá ekki aðrar en þær að
komið er í veg fyrir að hægt sé að hnekkja síðar
þeim lögum sem þingið afgreiðir þar sem lögin
hafi þegar sætt stjórnlagaendurskoðun. Þá er
sennilega betur heima setið en af stað farið,“
segir Páll.
Í þeirri umræðu sem nú er hafin um stjórn-
lagadómstól áréttar Páll að þar sem þeir séu
mjög mismunandi að gerð, verði menn að hafa
nokkuð skýrar hugmyndir um tegund og út-
færslu eigi umræðan að gera verið markviss og
málefnaleg, „en fyrir litla þjóð sem þarf að gæta
hagkvæmni og hagsýni er ljóst að margar teg-
undir koma í reynd að harla litlum notum,“ seg-
ir hann.
Páll bendir einnig á að sjaldan hafi reynt á úr-
skurðarvald danskra dómstóla um hvort al-
menn lög séu í samræmi við stjórnarskrá.
„Á hinn bóginn hefur Hæstaréttur Íslands
miklum mun oftar vikið lögum til hliðar sem
andstæð stjórnarskrá heldur en Hæstiréttur
Danmerkur. Það hlýtur að leiða hugann að því
hvort íslensk löggjöf sé svona óvönduð eða
hvort Hæstiréttur hér á landi er mun strangari
hvað þetta varðar eða hvort bæði atriðin eigi
við,“ segir hann.
Páll var formaður nefndar á vegum forsætis-
ráðherra sem skilaði skýrslu fyrir ári um starfs-
skilyrði stjórnvalda og eftirlit með starfsemi
þeirra. Í umræddri skýrslu kom fram að miklu
fleiri hnökrar eru á íslenskri löggjöf en á löggjöf
annars staðar á Norðurlöndum. Nefndin mælti
með að skoðað yrði nánar hvort setja bæri á
stofn sérstaka stjórnarskrifstofu sem færi yfir
lagafrumvörp sem lögð eru fyrir Alþingi. „Um-
boðsmaður Alþingis hefur miklu oftar bent á
meinbugi á íslenskum lögum en t.d. hinn danski
kollegi hans. Rót þess vandamáls sem hér er við
að glíma er að oft hefur ekki verið vandað nægi-
lega til löggjafar. Ef ætlunin er að forðast
vandamál af þeim toga, sem uppi hafa verið síð-
ustu vikur, nægir því ekki að einblína á þátt
dómstóla svo og valdheimildir þeirra. Þar verð-
ur einnig að endurskoða vinnubrögð stjórnar-
ráðsins og annarra sem koma að samningu
lagafrumvarpa svo og umfjöllun og afgreiðslu
Alþingis á þeim,“ segir Páll Hreinsson.
Almennir dómstólar færir
um þetta verkefni
„Ég er ekki þeirrar skoðunar að knýjandi
þörf sé á því að setja upp stjórnskipunardóm-
stól á Íslandi sem hafi einungis það verkefni að
dæma um stjórnskipulegt gildi laga. Ég tel hina
almennu dómstóla færa um það verkefni,“ segir
Oddný Mjöll Arnardóttir lögfræðingur sem
stundar doktorsnám á sviði mannréttinda. „Nú-
gildandi skipan er í samræmi við norræna rétt-
arhefð. Ég sé ekki að stjórnskipunardómstóll
myndi breyta miklu efnislega um endurskoð-
unarvaldið, heldur einungis vera annað form ut-
an um sama efni.
Það sem huga þarf betur að er inntak endur-
skoðunarvaldsins, einkum hefur umræðan um
það liðið fyrir að það er of óljóst fræðilega hvert
það er og hvernig ber að fara með það.
Það sem á skortir eru auknar rann sóknir á
viðfangsefninu og aukin fagleg umræða um það.
Ekki nýtt form,“ segir hún.
Að sögn Oddnýjar er mikið að gerast á þessu
fræðasviði í heiminum í dag með aukinni
áherslu á mannrétt indi. „Ef fólk hefur áhyggj-
ur af því að Hæstiréttur sé orðinn of virkur í að
endurskoða gerðir löggjafans og telur að stjórn-
skipunardómstóll muni draga úr þessarri virkni
þá eru það ekki rök í sjálfu sér því hið gagn-
stæða getur alveg eins átt við.
Það hefur t.d. verið bent á það í umræðunni í
Noregi að stjórnskipunardómstóll gæti leitt til
þess að eftirlit með stjórnskipulegu gildi laga
verði virkara,“ segir hún.
Of ómarkviss og brotakenndur
undirbúningur lagafrumvarpa
„Hitt er annað mál að ég tel mikilvægt að
huga betur að samræmi laga við stjórnar-
skrána, Mannréttindasáttmála Evrópu og eftir
atvikum aðra mannréttindasáttmála á undir-
búningsstigi lagafrumvarpa.
Undirbúningsvinnan við lagafrumvörp er of
ómarkviss og brotakennd að þessu leyti við nú-
verandi aðstæð ur. Stofnun sem hefði það verk-
efni að fara yfir öll lagafrumvörp áður en þau
verða að lögum, með tilliti til þess hvort þau
myndu standast stjórnarskrá og Mannréttinda-
sáttmálann væri skilvirk leið til að viðhafa eft-
irlit að þessu leyti. Síðan hefðu þá dómstólar
eftir sem áður lokaorðið en hefðu e.t.v. sjaldnar
ástæðu til að telja lög ekki standast stjórnar-
skrá eða Mannréttindasáttmála. Ég tel mjög
tímabært að taka einhvers konar skipulega fyr-
irframskoðun lagafrumvarpa upp. Í ljósi þess
hve staða þingsins getur verið veik gagnvart
framkvæmdavaldinu í skjóli þingræðisreglunn-
ar þá tel ég mikilvægt að slík stofunun heyri
stjórnskipulega undir þingið frekar en fram-
kvæmdavaldið.
Það má að lokum benda á að þeim tilmælum
var einmitt beint til aðildarríkja Evrópuráðsins
í tilefni af 50 ára afmæli Mannréttindasáttmála
Evrópu að koma á skipulegri fyrirframskoðun
lagafrumvarpa til að tryggja að þau standist
sáttmálann,“ segir Oddný Mjöll.
M jög mismunandi er eftir ríkjumhvernig úrskurðarvaldi um stjórn-skipulegt gildi laga er háttað. Í töfl-
unni er birt yfirlit yfir 36 lönd sem hafa búið
við lýðræði í 25 ár eða lengur. Er hún fengin
úr rannsókn stjórnmálafræðingsins Arends
Lijphart á því hversu virkir dómstólar hafa
verið við beitingu þessa valds allt frá 1945
miðað við fjölda uppkveðinna úrskurða.
Hæstiréttur Bandaríkjanna hefur iðulega
úrskurðað lög andstæð stjórnarskrá og
sömu sögu er að segja af stjórnlagadómstól
Þýskalands sem ógilti um 5% allra laga sem
samþykkt voru á sambandsþinginu frá
1951–1990. Reglurnar eru þó mjög ólíkar á
milli landa. Í Frakklandi er forseta, for-
sætisráðherra, þingforsetum eða 60 þing-
mönnum hið fæsta heimilt að bera undir
stjórnlagaráð hvort frumvörp standast
gagnvart stjórnarskrá. Meðal fulltrúa í
ráðinu eru fyrrverandi forsetar landsins.
Dómstólar á Norðurlöndum hafa beitt valdi
sínu til að víkja lögum til hliðar ef augljóst
misræmi er á milli þeirra og stjórnarskrár
af mikilli varfærni. Hæstiréttur Danmerkur
kvað t.d. í fyrsta skipti upp dóm um að lög
brytu í bága við stjórnarskrá árið 1999. Á
seinustu árum hefur Hæstiréttur Íslands
hins vegar æ oftar komist að þeirri nið-
urstöðu að lagaákvæði stangist á við stjórn-
arskrá.
Í sumum löndum fara dómstólar ekki með
þetta vald heldur hafa þjóðþingin síðasta
orðið um stjórnskipulegt gildi laga, m.a. í
löndum sem ekki hafa ritaða stjórnarskrá
(Bretland, Nýja-Sjáland og Ísrael). Þá má
benda á að þrátt fyrir að Hæstarétti Sviss sé
óheimilt að ógilda lög sambandsþingsins
sem ósamþýðanleg stjórnarskrá ógildir rétt-
urinn iðulega lög sem afgreidd eru á fylkis-
þingum (kantónunum). Stjórnlagadómstólar
hafa breiðst hratt út á seinustu árum og ver-
ið komið á fót m.a. í Suður-Afríku, S-Kóreu
og í nær öllum löndum Austur-Evrópu.

 


     
   



    
 



  



 
 

!"#


!"#
 




  
  

 


 







 
 

$!%&! '
 



   !"

#

$%!


&
&   (


 
 )
*  $+,-
(""(!#
  

 




. 
 
%*/ 

         
)' 0 # 
$' 10 2


 3  * 0 $ $+
Ólíkar reglur um úrskurðarvald
dómstóla í lýðræðislöndum