Fréttablaðið - 08.11.2008, Blaðsíða 32

32 8. nóvember 2008 LAUGARDAGUR
F
jórum dögum fyrir forsetakosn-
ingarnar árið 1968 tók Matthías
Johannessen, fyrrverandi ritstjóri
Morgunblaðsins, viðtal við þáver-
andi forsætisráðherra Bjarna
Benediktsson þar sem þeir ræddu ýmis
álitamál varðandi forsetaembættið. Þyngst
á metunum í spjalli þeirra var þegar Matthí-
as spurði ráðherra um synjunarvald forseta
samkvæmt 26. grein stjórnarskrárinnar.
Niðurstaða hans var skýr. Forseti á ekki að
beita þessu ákvæði. Um langt skeið var
horft til þessa mats Bjarna sem lokadóms,
sérstaklega þar sem annar virtur lögspek-
ingur sem gegndi forsætisráðherraembætti,
Ólafur Jóhannesson, var sama sinnis og
renndi frekari stoðum undir niðurstöðu hans
í ræðu og riti. Lengi fjölluðu fræðimenn á
sviði stjórnskipunarréttar takmarkað um
efnið eða þangað til á reyndi með ákvörðun
Ólafs Ragnars Grímssonar um að synja fjöl-
miðlafrumvarpinu svokallaða staðfestingar.
Það liggur einnig fyrir að Vigdís Finnboga-
dóttir glímdi við áleitnar spurningar þegar
lögin um samning um Evrópska efnahags-
svæðið komu til samþykktar hennar. Þrátt
fyrir ólíka niðurstöðu tveggja forseta virð-
ist sem þau hafi bæði metið stöðuna í samfé-
laginu rétt og niðurstaða þeirra verið í sam-
ræmi við það sem gömlu lögspekingarnir
héldu fram áratugum fyrr.
Takmörk raunverulegs valds
„Í stjórnarskránni er forsetanum að nafni
eða formi til fengið ýmislegt annað vald, þar
á meðal getur hann knúið fram þjóðarat-
kvæðagreiðslu um lagafrumvörp með því að
synja frumvarpinu staðfestingar. Þarna er
þó einungis um öryggisákvæði að ræða, sem
deila má um, hvort heppilegt hafi verið að
setja í stjórnarskrána. Aldrei hefur þessu
ákvæði verið beitt og sannast sagna á ekki
að beita því, þar sem þingræði er viðhaft.
Forseti verður bæði að kunna skil á tak-
mörkum síns raunverulega valds og hafa
hæfileika til þess að beita því rétt, þegar á
reynir,“ sagði Bjarni í viðtalinu við Matthías
árið 1968 og bætti við að sér væri ekki kunn-
ugt um „að forseta hafi nokkru sinni komið
til hugar að stofna til þess glundroða, sem af
því mundi leiða, ef hann ætlaði að hindra
Alþingi í löggjafastarfi þess.“ Það er að
segja stjórnarkreppu. Þess má geta að vitn-
að var til þessara orða hans á Alþingi í
umræðum um fjölmiðlafrumvarpið árið
2004. Víða er hægt að finna þessari skoðun
Bjarna stað en hvergi lýsir hann henni á
eins afdráttarlausan hátt. Sigurður Líndal
lagaprófessor segir skýrt hafa komið fram
að Bjarni hafi talið
að forseti ætti ekki að beita synjunarvaldi
sínu enda þýddi það stjórnarkreppu og upp-
lausn.
Árekstrar við ráðherra
Ólafur Jóhannesson lýsti afdráttarlausri
skoðun sinni á því hvernig túlka bæri ákvæði
26. greinar um synjunarvald forseta í riti
sínu Stjórnskipun Íslands, sem kom fyrst út
árið 1960. Ágreiningurinn snerist í aðalat-
riðum um það hvort forsetinn hafi persónu-
legt synjunarvald gagnvart lögum án þess
að atbeini ráðherra þurfi að koma til, eins og
gildir um aðrar stjórnarskrárráðstafanir
hans. Það er að segja þangað til Ólafur Ragn-
ar ákvað að nýta sér þessa heimild. Sagði
Ólafur í bók sinni engan vafa leika á því að
forseta sé formlega heimilt að neita að stað-
festa lög. Hann segir þó jafnframt að „hins
vegar gætu slíkar synjanir hans leitt til
árekstra við ráðherra og orðið til þess að
ráðherra segði af sér. Gæti þá svo farið að
forseti yrði í vandræðum með myndun þing-
ræðislegrar ríkisstjórnar ef meirihluti þings
stæði með ráðherra sem gera mætti ráð
fyrir.“ Ólafur sá líka stjórnarkreppu í spil-
unum.
Vigdís og EES-samningurinn
Bjarni sagði í viðtalinu við Matthías árið
1968 að forseta Íslands hefði aldrei dottið í
hug, svo hann vissi til, „að stofna til þess
glundroða“ sem af því hlytist að beita
synjunarvaldinu. Þetta breyttist árið 1993 í
kringum lagasetningu um Evrópska efna-
hagssvæðið eins og Vigdís Finnbogadóttir
lýsti fyrst í yfirlýsingu sem hún las upp á
ríkisráðsfundi þar sem hún staðfesti hin
umdeildu lög.
Baldur Þórhallsson, prófessor í stjórn-
málafræði við Háskóla Íslands, fjallar um
afstöðu Vigdísar til lagasetningarinnar í
nýútkominni bók, Uppbrot hugmyndakerfis,
á nákvæmari hátt en áður hefur verið gert,
en hún hafði verulegar efasemdir um EES-
samninginn vegna þess fullveldisafsals sem
í honum fólst.
Í viðtölum Baldurs við Vigdísi lýsir hún á
opinskáan hátt hversu þungt það reyndist
henni að taka ákvörðun um hvort hún beitti
synjunarvaldinu, eins og hún helst vildi, eða
skrifaði undir og virti vilja meirihluta
Alþingis og ríkisstjórnarinnar, eins og venja
var til. Það má geta sér til um að á þeirri
vegferð hafi hún kynnt sér í þaula mat lög-
spekinga og þeirra á meðal Ólafs og Bjarna.
Hún sá vandamálið í sama ljósi og þeir eins
og kemur fram í grein Baldurs.
„Vigdís mat stöðuna þannig að neitaði hún
að skrifa undir samninginn yrði þjóðarat-
kvæðagreiðsla. Ríkisstjórnin myndi líklega
segja af sér og sú staða hefði getað komið
upp að á sama tíma hefðu verið haldnar
alþingiskosningar og þjóðaratkvæða-
greiðsla. Það hefði leitt til upplausnar í innri
stjórnmálum landsins,“ skrifar Baldur. Í
viðtölum höfundar við Jón Baldvin Hanni-
balsson, þáverandi utanríkisráðherra,
kemur fram að hann og Davíð Oddsson,
þáverandi forsætisráðherra, mátu stöðuna
á sama hátt. Forsætisráðherra myndi rjúfa
þing og efna til kosninga sem að meira eða
minna leyti myndi snúast um EES-samn-
inginn. Tilfinning Davíðs var að nýr þing-
meirihluti myndi staðfesta samninginn að
nýju og spurði Vigdísi (á sérstökum fundi
formanna stjórnarflokkanna með henni)
hvað forsetinn myndi þá taka til bragðs.
Annaðhvort forsetinn eða þingmeirihlut-
inn þyrfti að víkja.
Vigdís greindi Baldri frá því að hún
hafi gert sér fulla grein fyrir þýðingu
ákvörðunar sinnar og afleiðingum henn-
ar. Í stuttu máli sá hún fyrir sér algera
upplausn ef hún neitaði að skrifa undir,
eins og lögspekingarnir Ólafur og Bjarni.
Mat hennar virðist hárrétt enda hafði
ríkisstjórnin fullt vald á málinu bæði á
Alþingi og meðal þjóðarinnar.
Hvað breyttist?
Árið 2004 lagði ríkisstjórn Sjálfstæðis-
flokks og Framsóknarflokks fram frum-
varp til laga um takmarkanir á eignar-
haldi á fjölmiðlafyrirtækjum.
Fjölmiðlafrumvarpið svokallaða olli, eins og
samningurinn um Evrópska efnahagssvæð-
ið fyrr, gífurlegum deilum í sölum Alþingis
og í þjóðfélaginu í heild. Reyndar eru þetta
umdeildustu mál sem komið hafa til kasta
Alþingis á síðari tímum, ef tímalengd
umræðna á þingi er marktækur mæli-
kvarði.
Þrátt fyrir mikla andstöðu innan þingsins
var frumvarpið engu að síður samþykkt en
forseti Íslands, Ólafur Ragnar Grímsson,
neitaði að staðfesta lögin og vísaði þeim þar
með til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þótti sú
ákvörðun umdeild í meira lagi og vakti upp
rökræðu um forsetaembættið; hlutverk for-
setans í stjórnskipun landsins og þá ekki síst
um synjunarvald hans sem í fyrsta skipti
hafði verið beitt. Ekki kom til þjóðarat-
kvæðagreiðslu þar sem ríkisstjórnin fékk
samþykkt annað frumvarp sem nam hið
fyrra úr gildi. Ólafur Ragnar hafði brotið
blað í stjórnskipun Íslands með því að synja
lagafrumvarpi samþykktu af Alþingi stað-
festingar með vísun í 26. grein stjórnar-
skrárinnar.
En engin varð stjórnarkreppan eða upp-
lausnin í innri stjórnmálum landsins, eins og
Vigdís óttaðist. Höfðu lagaspekingarnir
rangt fyrir sér? Eða hafði eitthvað breyst?
Í Morgunblaðsviðtali 2. ágúst síðastliðinn
var Ólafur Ragnar spurður hvort hann teldi
það hafa verið rétta ákvörðun að beita neit-
unarvaldinu á fjölmiðlalögin. Svar forsetans
tekur af allan vafa um að stjórnarkreppa
hafi aldrei verið álitamál þegar hann gerði
upp hug sinn: „Ég er afdráttarlaust þeirrar
skoðunar að það hafi verið rétt ákvörðun.
Þær hrakspár, sem margir settu fram, þar á
meðal virðuleg blöð í ritstjórnargreinum,
um að óáran yrði í stjórnskipan landsins við
þá ákvörðun, hafa reynst rangar. Hugsun
höfunda stjórnarskrárinnar var að forsetinn
væri öryggisventill sem gæti vísað umdeild-
um málum í dóm þjóðarinnar. Þegar ég beitti
þessu ákvæði leiddi það ekki til neinnar upp-
lausnar. Málið var úr sögunni, stjórnkerfið
hélt áfram að starfa á þeim grundvelli sem
stjórnarskráin gerir ráð fyrir, samband
þings og þjóðar féll í eðlilegan farveg og
samskipti forseta við þing og stjórnvöld
voru með sama hætti og fyrr.“
Í Fréttablaðsviðtali við forsetann sama
dag glittir í ástæðu þess að forsetinn óttað-
ist ekki að til stjórnarkreppu kæmi. „Hér er
stjórnskipun þar sem forsetinn ákveður
sjálfur hvað hann segir og gerir. Hann hefur
sjálfstæðan málflutningsrétt og það er ekki
í verkahring hans að túlka afstöðu ríkis-
stjórnarinnar. Hins vegar er mikilvægt að
forsetinn hafi jafnan í huga hver er ráðandi
vilji þings og þjóðar. Það getur verið erfitt
fyrir forseta að fara á svig við eða beinlínis
tala í andstöðu við ríkjandi vilja þings en ef
aftur á móti hann telur brýnt að gera það þá
tel ég að hann eigi að gera það en ekki leyna
þjóðina þeirri afstöðu sinni.“ Hans mat var
einfaldlega að ríkisstjórnin hefði ekki nauð-
synlegt bakland á þingi eða í samfélaginu til
að sennilegasta afleiðing við beitingu synj-
unarvaldsins kæmi, að mati þeirra fræði-
manna sem um efnið höfðu fjallað.
Rétt stöðumat
„Forseti verður bæði að kunna skil á tak-
mörkum síns raunverulega valds og hafa
hæfileika til þess að beita því rétt, þegar á
reynir,“ var mat Bjarna Benediktssonar. Svo
virðist sem Vigdís Finnbogadóttir og Ólafur
Ragnar Grímsson hafi bæði uppfyllt þessi
skilyrði sem Bjarni taldi nauðsynlegt að ein-
kenndu forseta lýðveldisins.
Glundroðakenning og veruleiki
Tveir fyrrum forsætisráðherrar Íslands og lögspekingar, Bjarni Benediktsson og Ólafur Jóhannesson, gengu fyrstir manna
fram fyrir skjöldu og greindu hvað það myndi þýða ef forseti Íslands beitti synjunarákvæði 26. greinar stjórnarskrárinnar. Þeirra
niðurstaða var að beiting synjunarvaldsins þýddi stjórnarkreppu. Tveir forsetar lýðveldisins hafa staðið frammi fyrir því að beita
þessu umdeilda valdi þjóðhöfðingjans, en með ólíkri niðurstöðu. Svavar Hávarðsson kynnti sér málið.
➜ MERKILEGT SKJAL
Forsætisráðherra gerir tillögu til forseta
Íslands um afgreiðslu mála í ríkisráði.
Tillaga Davíðs Oddssonar um að Ólafur
Ragnar Grímsson beiti synjunarvaldi sínu á
fjölmiðlafrumvarpið er einstakt í sögunni og
sérstakt þar sem frumvarpið var hugarfóstur
Davíðs fyrst og fremst.
BROTIÐ BLAÐ Ólafur Ragnar Grímsson, forseti Íslands, greinir fjölmiðlum frá ákvörðun sinni um að synja
lagafrumvarpi samþykktu af Alþingi staðfestingar með vísan til heimildar í 26. grein stjórnarskrárinnar.
FRÉTTABLAÐIÐ/GVA
BJARNI BENEDIKTS-
SON Forsætisráðherra
1961 og 1963-1970.
Lögfræðipróf frá
Háskóla Íslands 1930
og framhaldsnám
í stjórnlagafræði
1930-1932. Prófessor
í lögum við HÍ 1932-
1940.
ÓLAFUR JÓHANNES-
SON Forsætisráðherra
og dóms- og kirkju-
málaráðherra 1971-
1974 og 1978-1979.
Lögfræðipróf frá
Háskóla Íslands 1939.
Hæstaréttarlögmaður
1942. Framhalds-
nám í Stokkhólmi
og Kaupmannahöfn
1945-1946. Prófessor
við laga- og viðskipta-
deild, síðar lagadeild
Háskóla Íslands 1947-
1978.