Fréttablaðið - 11.03.2009, Blaðsíða 20

Fréttablaðið - 11.03.2009, Blaðsíða 20
 11. mars 2009 MIÐVIKUDAGUR2 Garðyrkjunámskeið Ræktun ávaxtatrjáa Tvö kv. mán. 16/3 og 23/3 FULLBÓKAÐ Tvö kv. mán. 30/3 og 6/4 kl. 19:00-21:30. Verð kr. 12.500.- Matjurtaræktun Tvö kvöld, þri. 17. og 24/3 kl. 19:00-21:30. Tvö kvöld, þri. 31/3 og 7/4 kl. 19:00-21:30. Verð kr. 12.500.- Kryddjurtaræktun Miðvikudaginn 11/3 kl. 17:00-18:30. Verð kr. 3.750.- Ræktun berjarunna og -trjáa Þriðjudaginn 17/3 kl. 17:00-18:30. Verð kr. 3.750.- Klipping trjáa og runna Miðvikudaginn 18/3 kl. 17:00-21:30. Verð kr. 11.500.- Ræktun í sumarhúsalandinu Miðvikudaginn 25/3 kl. 17:00-21:30. Verð kr. 11.500.- Leiðbeinendur: Auður I. Ottesen, garðyrkjufr. Jón Guðmundsson, garðyrkjufr. Skráning og upplýsingar í síma 578 4800 og á www.rit.is í Menningarmiðstöðinni Gerðubergi Embættisskipanir Þessu skilyrði var aukið í Gamla sáttmála þegar hann var endurnýjaður árið 1302. Síðan var það ítrekað af ýmsu tilefni og arftaki þess er nú í 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Þar segir þetta meðal annars: „Engan má skipa embættismann, nema hann hafi íslenzkan ríkisborgararétt.“ Samhljóða ákvæði var í 1. mgr. 16. gr. stjórnarskrárinnar frá 1920. I. Túlkun fræðimanna Ákvæðið er alveg skýrt um skipun embættis- manna, en álitamál er hvort þetta gildi einnig um tímabundna setningu í embætti. Um þetta hafa fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar fjallað og hér skal vitnað til þeirra þriggja sem helzt koma við þessa sögu. Fyrst er að nefna Einar Arnórsson, en hann segir þetta: „b. Embættisgengi samkv. 16. gr. stjskr. hafa ríkisborgarar einir ... . Í 16. gr. stjskr. mun ein- göngu með orðinu „embættismaður“ vera átt við þær stöður í almenningsþarfir sem konungur veitti 1874 ... . Setning um stundarsakir útheimtir eigi ríkisborgararétt samkv. 16. gr. stjskr., því að hún er ekki konungsveiting og hefir aldrei verið.“ (Ágrip af íslenzkri stjórnlagafræði [1927], bls 25. Þetta er ítrekað í útgáfu 1935 með breytingum og viðaukum eftir Bjarna Benediktsson, bls. 28.) Bjarni Benediktsson segir þetta: „Skilyrði fyrir því, að nokkurn megi skipa emb- ættismann er, að hann hafi íslenzkan ríkisborgara- rétt, 1. mgr. 16. gr. stjskr. ... . Heimilt mundi vera að setja mann í embætti, þó að hann fullnægði eigi þessu skilyrði, nema því aðeins, að hið gagnstæða væri boðið í þeim lögum, er sérstaklega eiga við um það embætti ...“. (Ágrip af íslenzkri stjórnlaga- fræði II, 1940, bls. 79). Hann telur hæpið að miða við konungsveitingu, sennilegra sé að stjórnar- skráin láti almenna löggjafanum eftir að mæla fyrir um hverjir skuli teljast embættismenn (bls. 78). Ólafur Jóhannesson segir: „Í 2. mgr. 20. gr. stjskr. segir, að engan megi skipa embættismann, nema hann hafi íslenzkan ríkisborgararétt. ... Samkvæmt 3. gr. starfs- mannal. [laga nr. 34/1954 um réttindi og skyld- ur starfsmanna ríkisins] er íslenzkt ríkisfang almennt skilyrði fyrir skipun, setningu eða ráðn- ingu í opinbera stöðu. Frá því skilyrði má þó víkja, ef telja má sérstaklega eftirsóknarvert að fá erlendan ríkisborgara til að gegna starfa til bráða- birgða.“ (Stjórnskipun Íslands 1960, bls. 344-45; óbreytt í útg. 1978, bls. 338). Í Stjórnarfarsrétti (1955) er þetta endurtekið með þeirri viðbót, að rétt hafi þótt að lögbjóða þetta skilyrði – um íslenzkan ríkisborgararétt – um ríkisstarfsmenn almennt og sé aðalreglan, að ekki skipti máli, hvort um skipun, setningu eða ráðningu sé að tefla. Frá því megi síðan víkja sam- kvæmt því sem að ofan greinir (bls. 95). II. Hugtakið embættismaður Áður en lengra er haldið er rétt að huga nánar að því hvað felist í hugtakinu embættismaður. Einar Arnórsson vitnar til þess að miðað sé við stöður sem konungur veiti. Setning sé ekki konungsveiting og því sé ríkisborgararéttur ekki áskilinn. Bjarni Benediktsson telur á hinn bóginn að stjórnar skráin láti almenna löggjafanum það eftir að mæla fyrir um hverjir séu embættismenn. Ólafur Jóhannesson ræðir almennt um ríkisstarfs- menn, en ekki embættismenn sérstaklega. Niður- staða þeirra Einars Arnórssonar og Bjarna Bene- diktssonar er sú, að ríkisborgararéttur sé ekki skilyrði fyrir setningu í embætti um stundarsakir nema lög mæli á annan veg. Ólafur Jóhannesson telur að almennt sé íslenzkt ríkisfang skilyrði fyrir skipun, setningu eða ráðningu í opinbera stöðu, en telur þó að víkja megi frá því og vísar þar til starfsmannalaganna 1954. Athygli vekur að hann greinir ekki á milli embættis, stöðu og starfs. Ljóst er þó að samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnar- skrárinnar er ekki unnt að víkja frá skilyrðinu um ríkisfang við skipun í embætti þótt það megi gera við skipun, setningu eða ráðningu í opinbera stöðu. En þá þarf að skera úr því, hvað sé embætti. Lög nr. 38/1954 voru fyrstu heildarlög um rétt- indi og skyldur starfsmanna ríkisins og þá voru þeir flestir embættismenn. Síðan fjölgaði þeim smám saman; voru þeir ýmist fastráðnir eða laus- ráðnir og embættishugtakið varð óljósara, en ekki er ástæða til að gera þessum þætti frekari skil. III. Lög nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfs- manna ríkisins Í 6. gr. laganna er mælt fyrir um almenn skilyrði þess að fá skipun eða ráðningu í starf og í 4. tl. greinarinnar er þetta skilyrði tiltekið: „4. Íslenzkur ríkisborgararéttur. Þó má ráða ríkisborgara frá öðrum ríkjum Evrópska efnahags- svæðisins eða aðildarríkjum stofnsamnings Frí- verzlunarsamtaka Evrópu eða Færeyjum til starfa með sömu kjörum og íslenzka ríkisborgara. Einnig má víkja frá þessu ákvæði þegar um er að ræða aðra erlenda ríkisborgara ef sérstaklega stendur á.“ Í upphafi 6. gr. er rætt um starf, en ekki vikið að orðinu embætti. Nánari skýring á þessum hugtök- um er í 3. mgr. 1. gr. laganna. Þar segir: „Ef ekki er annað tekið fram er með hugtakinu „starf“ átt við sérhvert starf í þjónustu ríkisins sem lögin ná til, en með hugtakinu „embætti“ er einungis átt við starf sem maður er skipaður til að gegna, sbr. 22. gr.“ Í 22. gr. er talið upp hverjir skuli teljast embætt- ismenn og í II. hluta laganna eru sérákvæði um þá. Í 13. tölulið eru taldir forstöðumenn ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja sem ekki hafa verið taldir upp í öðrum liðum og í lögum nr. 36/2001 um Seðla- banka Íslands er rætt um embætti bankastjóra, sbr. 2. mgr. 23. gr. Í greinargerð fyrir lögunum er tekið fram að hugtakið „embættismaður“ sé einkum notað vegna ákvæða 20. gr. stjórnarskrárinnar, en jafnframt skyldi stefnt að nánari skilgreiningu, þannig að til embættismanna teldust þeir einir sem kæmu að æðstu stjórn ríkisins og þeir sem héldu uppi lögum og reglu í þjóðfélaginu og sinntu öryggisgæzlu – lögreglumenn, fangaverðir, tollverðir og starfs- menn almannavarna. Þegar framangreindir fræðimenn birtu skrif sín töldust nálega allir ríkisstarfsmenn embætt- ismenn og það breyttist ekki eftir gildistöku laga nr. 38/1954 þótt starfskjör breyttust smám saman. Skýr skil verða hins vegar við gildistöku laga nr. 70/1996 með því að hugtakið embætti er afmark- að og við það breytast að nokkru leyti forsendur þeirra fræðiskrifa sem vitnað hefur verið til. Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er ljóst að undantekningin frá skilyrðinu í 4. tl. 6. gr. núgildandi starfsmannalaga á ekki við embætti sem þeir gegna sem taldir eru upp í 22. gr. En þá er enn óútkljáð það álitamál hvort setja megi tíma- bundið erlenda ríkisborgara í embætti á Íslandi. IV. Um setningu þegna erlendra ríkja í embætti á Íslandi Sjálfur hef ég lýst efasemdum og eru rökin þessi: 1. Eins og fyrr segir var skipun í embætti ótímabundin allt til þess að lög nr. 70/1996 tóku gildi. Með gildistöku laganna var þeirri skipan breytt, þannig að hún er nú bundin við 5 ár, en framlengja má tímann eftir nánari reglum í lög- unum. Skipunar tími dómara er þó ótímabundinn. Setning í embætti samkvæmt 24. gr. núgildandi starfsmannalaga var nýmæli, en hún getur staðið allt til tveggja ára. Að þessu leyti hefur dregið mjög saman með skipun og setningu og það styður þá skoðun að að íslenzkt ríkisfang sé skilyrði fyrir setningu í embætti. 2. Embætti eru bundin við æðstu stjórn ríkisins og öryggi þess. Og þá hljóta menn að taka afstöðu til þess hvort samrýmanlegt sé stjórnarskrá og fullveldi ríkisins að fela erlendum ríkisborgurum að gegna slíkum embættum þótt tímabundið sé. Má setja erlendan ríkisborgara í hvaða embætti sem er, t.d. hæstaréttardómara, ráðuneytisstjóra eða yfirmenn lögreglu. 3. Setning skal vera um stundarsakir eða til reynslu. Eðli málsins samkvæmt hljóta umsvif embættismanns sem hefur þessa réttarstöðu að vera takmörkuð. Samræmist það lögum að hann taki veigamiklar stefnumarkandi ákvarðanir? 4. Embætti seðlabanksstjóra eru meðal mikil- vægustu embætta á Íslandi. Ekki verður annað ráðið af blaðafregnum en að hinum norska seðla- bankastjóra sé ætlað að styrkja krónuna og endur- skipuleggja bankakerfið. Hér er erlendur ríkis- borgari settur til mikilvægra starfa sem bundin eru við íslenzka ríkisborgara samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar valdhafar ganga á svig við lög, þar á meðal stjórnskipunarlögin, eða höggva nærri þeim, jafnvel þótt tilgangurinn sé góður, er gjarn- an vísað til fordæma þegar næst reynir á og áður en varir er stjórnskipanin gengin úr skorðum. SIGURÐUR LÍNDAL Prófessor í lögfræði Að íslenzkir sé lögmenn og sýslumenn á landi voru Beint lýðræði og þjóðaratkvæði Í fyrsta „Eldhúsdegi“ Fréttablaðs-ins birtist greinin „Umræða á villistigum“ eftir Gunnar Karls- son prófessor í sagnfræði. Honum virðist sitthvað vanhugsað í því sem berst frá mótmælavettvang- inum og segist vilja „ … beina umræðunni inn á brautir sem eru vænlegri til árangurs“. Greinina má skoða sem hvatningu til að hafa uppi raunsæjar kröfur um lýðræði og stjórnarskrá. Það sem hér er sett á blað miðar að sama marki. Gunnar bendir á að þjóðar- atkvæði árið 2007 um spurningar eins og „Vilt þú að ríkisvaldið leggi meiri hömlur á starf íslenskra fjármálafyrirtækja? – og annað sem beindist að því að leggja bönd á útrásina hefði engu breytt. Og ályktar: „Útrásin hefði fengið ótvíræða traustsyfirlýsingu hjá þjóðinni. Beint lýðræði hefði engu bjargað“. Rétt er það, en gefur ekki tilefni til að efast um gildi þjóðaratkvæðagreiðslu eða beins lýðræðis yfirleitt. Að hafa sitt að segja Áhugi almennings á því að hafa sitt að segja um afgreiðslu mála vakn- ar þegar um þau er deilt, efasemd- ir hafa vaknað um hvert stefnir og jafnvel ótti um efnahagslegt öryggi. Nývakinn áhuga margra á beinu lýðræði og betri stjórnsýslu má vitaskuld rekja til reiði, von- brigða og öryggisleysis; löngunar til að segja sitt eftir bitra reynslu. Það hlýtur að horfa til framfara að virkja þennan áhuga til að opna fleiri leiðir að beinu lýðræði, þar á meðal tímbærum þjóðaratkvæða- greiðslum um örlagarík álitamál. Sem dæmi má nefna úthlutun afla- heimilda, mál sem í aldarfjórðung hefur vakið ugg og reiði og aukið misskiptingu og öryggisleysi. Verkefni sem einmitt nú er brýnt að skipa með nýjum hætti. Skulda- söfnun í skjóli kvótakefisins þarf nú að skoða frá nýju sjónhorni. Ríkið sem eigandi banka á nú veð í stórum hluta kvótans og fróðir menn telja vonlítið að útgerðar- fyrirtæki geti nokkurn tíma greitt kröfur allt að 500 milljörðum. Það er margt líkt með tilurð þess skuldahala og þeim nýja sem þjóð- inni er nú ætlað að burðast með. Í báðum tilvikum eru eignir þjóðar- innar veðsettar og bankar rændir, verð og veð í viðskiptum skyldra aðila er blásið upp, hákarlar smjúga út úr skuldafeni með millj- arða á hentugum tíma og loks eiga fyrirtækin ekki fyrir skuldum og hrópað er á ríkisaðstoð. Ekk- ert pólitískt úrlausnarefni hefur í seinni tíð verið rætt jafn oft, lengi og ítarlega og réttlát stjórnun fisk- veiða. Þótt skoðanakannanir hafi hvað eftir annað leitt í ljós and- stöðu mikils meirihluta við þróun kvótakerfisins hefur grunnur þess ekki haggast. Það segir sína sögu um vanmátt þingsins við gæslu almannahags. Skýrari skipting Gunnar gerir í grein sinni lítið úr kröfum um skýrari skiptingu ríkisvaldsins og bendir á að þing- ið geti „ … haft gjörsamlega öll völd sem það vill gagnvart fram- kvæmdavaldinu. Það getur rekið ráðherrana og valið sér nýja. Það getur breytt lagafrumvörpum stjórnarinnar eins og því sýnist, einnig fjárlögum sem ráða mestu um framkvæmdir ríkisins“. Víst er það rétt – og ef til vill getur róttæk endurnýjun á þingi leitt til rögg- semi og ríkari ábyrgðartilfinn- ingar í liðinu en við höfum vanist. Eftir þá makalausu vanrækslu við gæslu almannahagsmuna sem hefur verið að bitna á þjóð- inni vetrarlangt er ekki að undra þótt margir vilji reyna að virkja og vekja löggjafarþing framtíðar- innar með laga- og stjórnarskrár- breytingum sem gefa því aukið vald og betri eftirlitstækifæri. Til dæmis með því að gefa þriðjungi þingmanna vald til að krefjast þjóðaratkvæðis um lagafrumvörp eins og gert er í Danmörku. Þar í landi er þessi réttur lítt notaður en talið er að tilvist hans eigi þátt í að vanda lagasetningu og auka tillit til minnihlutans. Og eftir næstum 18 ára vald sama flokks til að skipa í embætti dómara hefur væntan- lega vaknað áhugi á að breyta því, gera a.m.k. skylt að leita samþykk- is meirihluta Alþingis á skipan hæstréttardómara. Það er mikið til í eftirarandi fullyrðingu Gunnars Karlsson- ar: „Skipting valdsins á milli auð- valds og ríkisvalds er mikilvæg- asta valdskiptingin, ekki skipting milli ólíkra þátta ríkisvaldsins“. Við getum haft áhrif á þá skipt- ingu með vali okkar á fulltrúum á Alþingi – og með því að halda áfram að leita leiða að sannkölluðu lýðræði. Vegvísar í þjóð- málaumræðunni HÖRÐUR BERGMANN kennari og rithöfundur

x

Fréttablaðið

Beinir tenglar

Ef þú vilt tengja á þennan titil, vinsamlegast notaðu þessa tengla:

Tengja á þennan titil: Fréttablaðið
https://timarit.is/publication/108

Tengja á þetta tölublað:

Tengja á þessa síðu:

Tengja á þessa grein:

Vinsamlegast ekki tengja beint á myndir eða PDF skjöl á Tímarit.is þar sem slíkar slóðir geta breyst án fyrirvara. Notið slóðirnar hér fyrir ofan til að tengja á vefinn.