Fréttablaðið - 11.03.2009, Síða 20

11. mars 2009 MIÐVIKUDAGUR2
Garðyrkjunámskeið
Ræktun ávaxtatrjáa
Tvö kv. mán. 16/3 og 23/3 FULLBÓKAÐ
Tvö kv. mán. 30/3 og 6/4 kl. 19:00-21:30.
Verð kr. 12.500.-
Matjurtaræktun
Tvö kvöld, þri. 17. og 24/3 kl. 19:00-21:30.
Tvö kvöld, þri. 31/3 og 7/4 kl. 19:00-21:30.
Verð kr. 12.500.-
Kryddjurtaræktun
Miðvikudaginn 11/3 kl. 17:00-18:30.
Verð kr. 3.750.-
Ræktun berjarunna og -trjáa
Þriðjudaginn 17/3 kl. 17:00-18:30.
Verð kr. 3.750.-
Klipping trjáa og runna
Miðvikudaginn 18/3 kl. 17:00-21:30.
Verð kr. 11.500.-
Ræktun í sumarhúsalandinu
Miðvikudaginn 25/3 kl. 17:00-21:30.
Verð kr. 11.500.-
Leiðbeinendur:
Auður I. Ottesen, garðyrkjufr.
Jón Guðmundsson, garðyrkjufr.
Skráning og upplýsingar
í síma 578 4800
og á www.rit.is
í Menningarmiðstöðinni Gerðubergi
Embættisskipanir
Þessu skilyrði var aukið í Gamla sáttmála þegar hann var endurnýjaður árið 1302. Síðan var
það ítrekað af ýmsu tilefni og arftaki þess er nú í
2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Þar segir þetta
meðal annars:
„Engan má skipa embættismann, nema hann hafi
íslenzkan ríkisborgararétt.“ Samhljóða ákvæði var
í 1. mgr. 16. gr. stjórnarskrárinnar frá 1920.
I. Túlkun fræðimanna
Ákvæðið er alveg skýrt um skipun embættis-
manna, en álitamál er hvort þetta gildi einnig um
tímabundna setningu í embætti. Um þetta hafa
fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar fjallað og
hér skal vitnað til þeirra þriggja sem helzt koma
við þessa sögu.
Fyrst er að nefna Einar Arnórsson, en hann
segir þetta:
„b. Embættisgengi samkv. 16. gr. stjskr. hafa
ríkisborgarar einir ... . Í 16. gr. stjskr. mun ein-
göngu með orðinu „embættismaður“ vera átt við
þær stöður í almenningsþarfir sem konungur
veitti 1874 ... . Setning um stundarsakir útheimtir
eigi ríkisborgararétt samkv. 16. gr. stjskr., því að
hún er ekki konungsveiting og hefir aldrei verið.“
(Ágrip af íslenzkri stjórnlagafræði [1927], bls 25.
Þetta er ítrekað í útgáfu 1935 með breytingum og
viðaukum eftir Bjarna Benediktsson, bls. 28.)
Bjarni Benediktsson segir þetta:
„Skilyrði fyrir því, að nokkurn megi skipa emb-
ættismann er, að hann hafi íslenzkan ríkisborgara-
rétt, 1. mgr. 16. gr. stjskr. ... . Heimilt mundi vera
að setja mann í embætti, þó að hann fullnægði eigi
þessu skilyrði, nema því aðeins, að hið gagnstæða
væri boðið í þeim lögum, er sérstaklega eiga við
um það embætti ...“. (Ágrip af íslenzkri stjórnlaga-
fræði II, 1940, bls. 79). Hann telur hæpið að miða
við konungsveitingu, sennilegra sé að stjórnar-
skráin láti almenna löggjafanum eftir að mæla
fyrir um hverjir skuli teljast embættismenn (bls.
78).
Ólafur Jóhannesson segir:
„Í 2. mgr. 20. gr. stjskr. segir, að engan megi
skipa embættismann, nema hann hafi íslenzkan
ríkisborgararétt. ... Samkvæmt 3. gr. starfs-
mannal. [laga nr. 34/1954 um réttindi og skyld-
ur starfsmanna ríkisins] er íslenzkt ríkisfang
almennt skilyrði fyrir skipun, setningu eða ráðn-
ingu í opinbera stöðu. Frá því skilyrði má þó
víkja, ef telja má sérstaklega eftirsóknarvert að fá
erlendan ríkisborgara til að gegna starfa til bráða-
birgða.“ (Stjórnskipun Íslands 1960, bls. 344-45;
óbreytt í útg. 1978, bls. 338).
Í Stjórnarfarsrétti (1955) er þetta endurtekið
með þeirri viðbót, að rétt hafi þótt að lögbjóða
þetta skilyrði – um íslenzkan ríkisborgararétt
– um ríkisstarfsmenn almennt og sé aðalreglan,
að ekki skipti máli, hvort um skipun, setningu eða
ráðningu sé að tefla. Frá því megi síðan víkja sam-
kvæmt því sem að ofan greinir (bls. 95).
II. Hugtakið embættismaður
Áður en lengra er haldið er rétt að huga nánar
að því hvað felist í hugtakinu embættismaður.
Einar Arnórsson vitnar til þess að miðað sé
við stöður sem konungur veiti. Setning sé ekki
konungsveiting og því sé ríkisborgararéttur ekki
áskilinn. Bjarni Benediktsson telur á hinn bóginn
að stjórnar skráin láti almenna löggjafanum það
eftir að mæla fyrir um hverjir séu embættismenn.
Ólafur Jóhannesson ræðir almennt um ríkisstarfs-
menn, en ekki embættismenn sérstaklega. Niður-
staða þeirra Einars Arnórssonar og Bjarna Bene-
diktssonar er sú, að ríkisborgararéttur sé ekki
skilyrði fyrir setningu í embætti um stundarsakir
nema lög mæli á annan veg. Ólafur Jóhannesson
telur að almennt sé íslenzkt ríkisfang skilyrði
fyrir skipun, setningu eða ráðningu í opinbera
stöðu, en telur þó að víkja megi frá því og vísar
þar til starfsmannalaganna 1954. Athygli vekur að
hann greinir ekki á milli embættis, stöðu og starfs.
Ljóst er þó að samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnar-
skrárinnar er ekki unnt að víkja frá skilyrðinu um
ríkisfang við skipun í embætti þótt það megi gera
við skipun, setningu eða ráðningu í opinbera stöðu.
En þá þarf að skera úr því, hvað sé embætti.
Lög nr. 38/1954 voru fyrstu heildarlög um rétt-
indi og skyldur starfsmanna ríkisins og þá voru
þeir flestir embættismenn. Síðan fjölgaði þeim
smám saman; voru þeir ýmist fastráðnir eða laus-
ráðnir og embættishugtakið varð óljósara, en ekki
er ástæða til að gera þessum þætti frekari skil.
III. Lög nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfs-
manna ríkisins
Í 6. gr. laganna er mælt fyrir um almenn skilyrði
þess að fá skipun eða ráðningu í starf og í 4. tl.
greinarinnar er þetta skilyrði tiltekið:
„4. Íslenzkur ríkisborgararéttur. Þó má ráða
ríkisborgara frá öðrum ríkjum Evrópska efnahags-
svæðisins eða aðildarríkjum stofnsamnings Frí-
verzlunarsamtaka Evrópu eða Færeyjum til starfa
með sömu kjörum og íslenzka ríkisborgara. Einnig
má víkja frá þessu ákvæði þegar um er að ræða
aðra erlenda ríkisborgara ef sérstaklega stendur
á.“
Í upphafi 6. gr. er rætt um starf, en ekki vikið að
orðinu embætti. Nánari skýring á þessum hugtök-
um er í 3. mgr. 1. gr. laganna. Þar segir:
„Ef ekki er annað tekið fram er með hugtakinu
„starf“ átt við sérhvert starf í þjónustu ríkisins
sem lögin ná til, en með hugtakinu „embætti“ er
einungis átt við starf sem maður er skipaður til að
gegna, sbr. 22. gr.“
Í 22. gr. er talið upp hverjir skuli teljast embætt-
ismenn og í II. hluta laganna eru sérákvæði um þá.
Í 13. tölulið eru taldir forstöðumenn ríkisstofnana
og ríkisfyrirtækja sem ekki hafa verið taldir upp
í öðrum liðum og í lögum nr. 36/2001 um Seðla-
banka Íslands er rætt um embætti bankastjóra,
sbr. 2. mgr. 23. gr.
Í greinargerð fyrir lögunum er tekið fram að
hugtakið „embættismaður“ sé einkum notað vegna
ákvæða 20. gr. stjórnarskrárinnar, en jafnframt
skyldi stefnt að nánari skilgreiningu, þannig að til
embættismanna teldust þeir einir sem kæmu að
æðstu stjórn ríkisins og þeir sem héldu uppi lögum
og reglu í þjóðfélaginu og sinntu öryggisgæzlu
– lögreglumenn, fangaverðir, tollverðir og starfs-
menn almannavarna.
Þegar framangreindir fræðimenn birtu skrif
sín töldust nálega allir ríkisstarfsmenn embætt-
ismenn og það breyttist ekki eftir gildistöku laga
nr. 38/1954 þótt starfskjör breyttust smám saman.
Skýr skil verða hins vegar við gildistöku laga nr.
70/1996 með því að hugtakið embætti er afmark-
að og við það breytast að nokkru leyti forsendur
þeirra fræðiskrifa sem vitnað hefur verið til.
Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er
ljóst að undantekningin frá skilyrðinu í 4. tl. 6. gr.
núgildandi starfsmannalaga á ekki við embætti
sem þeir gegna sem taldir eru upp í 22. gr. En þá
er enn óútkljáð það álitamál hvort setja megi tíma-
bundið erlenda ríkisborgara í embætti á Íslandi.
IV. Um setningu þegna erlendra ríkja í embætti á
Íslandi
Sjálfur hef ég lýst efasemdum og eru rökin þessi:
1. Eins og fyrr segir var skipun í embætti
ótímabundin allt til þess að lög nr. 70/1996 tóku
gildi. Með gildistöku laganna var þeirri skipan
breytt, þannig að hún er nú bundin við 5 ár, en
framlengja má tímann eftir nánari reglum í lög-
unum. Skipunar tími dómara er þó ótímabundinn.
Setning í embætti samkvæmt 24. gr. núgildandi
starfsmannalaga var nýmæli, en hún getur staðið
allt til tveggja ára. Að þessu leyti hefur dregið
mjög saman með skipun og setningu og það styður
þá skoðun að að íslenzkt ríkisfang sé skilyrði fyrir
setningu í embætti.
2. Embætti eru bundin við æðstu stjórn ríkisins
og öryggi þess. Og þá hljóta menn að taka afstöðu
til þess hvort samrýmanlegt sé stjórnarskrá og
fullveldi ríkisins að fela erlendum ríkisborgurum
að gegna slíkum embættum þótt tímabundið sé.
Má setja erlendan ríkisborgara í hvaða embætti
sem er, t.d. hæstaréttardómara, ráðuneytisstjóra
eða yfirmenn lögreglu.
3. Setning skal vera um stundarsakir eða til
reynslu. Eðli málsins samkvæmt hljóta umsvif
embættismanns sem hefur þessa réttarstöðu að
vera takmörkuð. Samræmist það lögum að hann
taki veigamiklar stefnumarkandi ákvarðanir?
4. Embætti seðlabanksstjóra eru meðal mikil-
vægustu embætta á Íslandi. Ekki verður annað
ráðið af blaðafregnum en að hinum norska seðla-
bankastjóra sé ætlað að styrkja krónuna og endur-
skipuleggja bankakerfið. Hér er erlendur ríkis-
borgari settur til mikilvægra starfa sem bundin
eru við íslenzka ríkisborgara samkvæmt 2. mgr.
20. gr. stjórnarskrárinnar.
Þegar valdhafar ganga á svig við lög, þar á
meðal stjórnskipunarlögin, eða höggva nærri
þeim, jafnvel þótt tilgangurinn sé góður, er gjarn-
an vísað til fordæma þegar næst reynir á og áður
en varir er stjórnskipanin gengin úr skorðum.
SIGURÐUR LÍNDAL
Prófessor í lögfræði
Að íslenzkir sé lögmenn
og sýslumenn á landi voru
Beint lýðræði og þjóðaratkvæði
Í fyrsta „Eldhúsdegi“ Fréttablaðs-ins birtist greinin „Umræða á
villistigum“ eftir Gunnar Karls-
son prófessor í sagnfræði. Honum
virðist sitthvað vanhugsað í því
sem berst frá mótmælavettvang-
inum og segist vilja „ … beina
umræðunni inn á brautir sem eru
vænlegri til árangurs“. Greinina
má skoða sem hvatningu til að
hafa uppi raunsæjar kröfur um
lýðræði og stjórnarskrá. Það sem
hér er sett á blað miðar að sama
marki.
Gunnar bendir á að þjóðar-
atkvæði árið 2007 um spurningar
eins og „Vilt þú að ríkisvaldið leggi
meiri hömlur á starf íslenskra
fjármálafyrirtækja? – og annað
sem beindist að því að leggja bönd
á útrásina hefði engu breytt. Og
ályktar: „Útrásin hefði fengið
ótvíræða traustsyfirlýsingu hjá
þjóðinni. Beint lýðræði hefði engu
bjargað“. Rétt er það, en gefur
ekki tilefni til að efast um gildi
þjóðaratkvæðagreiðslu eða beins
lýðræðis yfirleitt.
Að hafa sitt að segja
Áhugi almennings á því að hafa sitt
að segja um afgreiðslu mála vakn-
ar þegar um þau er deilt, efasemd-
ir hafa vaknað um hvert stefnir
og jafnvel ótti um efnahagslegt
öryggi. Nývakinn áhuga margra á
beinu lýðræði og betri stjórnsýslu
má vitaskuld rekja til reiði, von-
brigða og öryggisleysis; löngunar
til að segja sitt eftir bitra reynslu.
Það hlýtur að horfa til framfara
að virkja þennan áhuga til að opna
fleiri leiðir að beinu lýðræði, þar á
meðal tímbærum þjóðaratkvæða-
greiðslum um örlagarík álitamál.
Sem dæmi má nefna úthlutun afla-
heimilda, mál sem í aldarfjórðung
hefur vakið ugg og reiði og aukið
misskiptingu og öryggisleysi.
Verkefni sem einmitt nú er brýnt
að skipa með nýjum hætti. Skulda-
söfnun í skjóli kvótakefisins þarf
nú að skoða frá nýju sjónhorni.
Ríkið sem eigandi banka á nú veð
í stórum hluta kvótans og fróðir
menn telja vonlítið að útgerðar-
fyrirtæki geti nokkurn tíma greitt
kröfur allt að 500 milljörðum.
Það er margt líkt með tilurð þess
skuldahala og þeim nýja sem þjóð-
inni er nú ætlað að burðast með. Í
báðum tilvikum eru eignir þjóðar-
innar veðsettar og bankar rændir,
verð og veð í viðskiptum skyldra
aðila er blásið upp, hákarlar
smjúga út úr skuldafeni með millj-
arða á hentugum tíma og loks eiga
fyrirtækin ekki fyrir skuldum
og hrópað er á ríkisaðstoð. Ekk-
ert pólitískt úrlausnarefni hefur í
seinni tíð verið rætt jafn oft, lengi
og ítarlega og réttlát stjórnun fisk-
veiða. Þótt skoðanakannanir hafi
hvað eftir annað leitt í ljós and-
stöðu mikils meirihluta við þróun
kvótakerfisins hefur grunnur þess
ekki haggast. Það segir sína sögu
um vanmátt þingsins við gæslu
almannahags.
Skýrari skipting
Gunnar gerir í grein sinni lítið
úr kröfum um skýrari skiptingu
ríkisvaldsins og bendir á að þing-
ið geti „ … haft gjörsamlega öll
völd sem það vill gagnvart fram-
kvæmdavaldinu. Það getur rekið
ráðherrana og valið sér nýja. Það
getur breytt lagafrumvörpum
stjórnarinnar eins og því sýnist,
einnig fjárlögum sem ráða mestu
um framkvæmdir ríkisins“. Víst er
það rétt – og ef til vill getur róttæk
endurnýjun á þingi leitt til rögg-
semi og ríkari ábyrgðartilfinn-
ingar í liðinu en við höfum vanist.
Eftir þá makalausu vanrækslu
við gæslu almannahagsmuna
sem hefur verið að bitna á þjóð-
inni vetrarlangt er ekki að undra
þótt margir vilji reyna að virkja
og vekja löggjafarþing framtíðar-
innar með laga- og stjórnarskrár-
breytingum sem gefa því aukið
vald og betri eftirlitstækifæri. Til
dæmis með því að gefa þriðjungi
þingmanna vald til að krefjast
þjóðaratkvæðis um lagafrumvörp
eins og gert er í Danmörku. Þar í
landi er þessi réttur lítt notaður en
talið er að tilvist hans eigi þátt í að
vanda lagasetningu og auka tillit
til minnihlutans. Og eftir næstum
18 ára vald sama flokks til að skipa
í embætti dómara hefur væntan-
lega vaknað áhugi á að breyta því,
gera a.m.k. skylt að leita samþykk-
is meirihluta Alþingis á skipan
hæstréttardómara.
Það er mikið til í eftirarandi
fullyrðingu Gunnars Karlsson-
ar: „Skipting valdsins á milli auð-
valds og ríkisvalds er mikilvæg-
asta valdskiptingin, ekki skipting
milli ólíkra þátta ríkisvaldsins“.
Við getum haft áhrif á þá skipt-
ingu með vali okkar á fulltrúum
á Alþingi – og með því að halda
áfram að leita leiða að sannkölluðu
lýðræði.
Vegvísar í þjóð-
málaumræðunni
HÖRÐUR
BERGMANN
kennari og
rithöfundur