Morgunblaðið - 04.06.2010, Blaðsíða 21

Inngangur
Þann 26. maí 2010 sendi Eftirlits-
stofnun EFTA, hér ESA, íslenskum
stjórnvöldum svonefnt áminning-
arbréf vegna Icesave-málsins. Þar
var komist að þeirri niðurstöðu að ís-
lensk stjórnvöld hefðu brotið gegn til-
skipun 94/19/EB (um innlánatrygg-
ingakerfi) þar sem Ísland hefði ekki
greitt breskum og hollenskum spari-
fjáreigendum lágmarkstryggingu
samkvæmt tilskipuninni í kjölfar falls
Landsbankans. Þá var Ísland einnig
talið hafa brotið gegn 4. gr. EES-
samningsins sem fjallar um bann
gegn misrétti.
Hlutverk ESA er að tryggja fulln-
ustu EFTA/EES-ríkjanna á EES-
samningnum. Stofnunin er sjálfstæð í
störfum sínum og ber að taka hlut-
lægar ákvarðanir á lögfræðilegum
grunni án tillits til hagsmuna aðila.
Við höfum áður sett fram sjónarmið
okkar í svonefndum Icesave-málum
sem hér verða ekki endurtekin. Þar
var komist að gagnstæðum niður-
stöðum um bæði fyrrgreind atriði.
Hér verður gerð grein fyrir hvers
vegna við erum ósammála niður-
stöðum ESA.
Tryggingasjóður
innistæðueigenda
Ákveðnar reglur eru um inn-
greiðslur í Tryggingasjóð innistæðu-
eigenda og fjárfesta samkvæmt lög-
um 98/1999. Skal heildareign
innistæðudeildar sjóðsins nema að
lágmarki 1% af meðaltali tryggðra
innistæðna í viðskiptabönkum og
sparisjóðum á næstliðnu ári og er það
í góðu samræmi við það sem víða
tíðkast annars staðar í Evrópu. Eng-
ar reglur eru um það í viðeigandi til-
skipunum hvernig fjármagna eigi
sjóðina. Ekki virðist neinn ágrein-
ingur um að íslensku reglurnar hafi
verið tilkynntar ESA og er ekki
kunnugt um að neinar athugasemdir
hafi komið fram.
Forúrskurður dómstóls ESB
ESA styður niðurstöðu sína m.a.
við forúrskurð dómstóls ESB í máli
222/02 (Paul o.fl.). Paul og fleiri aðilar
höfðu lagt innistæður sínar í banka
sem varð gjaldþrota og töpuðu fé af
þeim sökum. Þeir höfðuðu því mál í
Þýskalandi gegn þýska ríkinu þar
sem krafist var skaðabóta vegna
seinkunar á innleiðingu tilskipunar
94/19 og ófullkomins eftirlits banka-
eftirlitsins þar í landi í því sambandi.
Í forúrskurðinum voru m.a. 3. og 7.
gr. tilskipunarinnar til umræðu.
Töldu sóknaraðilar að tjóni þeirra
hefði verið afstýrt ef fyrrgreindra
ákvæða hefði verið gætt.
Mál þetta fjallar því ekki um trygg-
ingakerfin sem slík, forsendur þeirra
eða starfsemi heldur um bótakröfur
sem taldar voru ýmist hafa orðið til
við það að eftirliti var ekki sinnt eða
að tilskipuninni hefði ekki verið
hrundið í framkvæmd á réttum tíma.
Í máli því sem hér er til umfjöll-
unar eru þessi atriði ekki til umræðu,
heldur hvort íslenska ríkið beri
ábyrgð á því að ekki reyndist nægi-
legt fé í Tryggingarsjóðnum til fulln-
ustu skuldbindinga við fall bankanna.
Af þessum sökum teljum við fjarri
lagi að gefa almennum ummælum
dómsins í 27. og 28. gr. fyrrgreinds
máls vægi varðandi Icesave-málið
með þeim hætti sem ESA gerir.
Dómurinn segir ekkert um það álita-
efni sem við er að glíma í Icesave-
málinu. Við teljum því að niðurstaða í
málinu verði ekki studd við þennan
dóm.
Samhengi og markmið
ESA gefur í skyn að tilskipunina
eigi að túlka í samhengi og eftir
markmiðum sínum. Þessu erum við
sammála. ESA vísar m.a. í 7. og 10.
gr. umræddrar tilskipunar og í 8., 9.
og 24. gr. aðfaraorða hennar máli
sínu til stuðnings. Við teljum að þess-
ar tilvísanir gefi villandi mynd af því
samhengi og markmiðum sem keppt
er að. Við lítum svo á að tilvísun til 8.
og 9. gr. eigi ekki við í máli þessu þar
sem þær taka ekki á því álitaefni sem
hér liggur fyrir. Um 24. gr. verður
fjallað sérstaklega hér á eftir. Að
öðru leyti er aðallega byggt á 1. mgr.
7. gr. tilskipunarinnar þar sem segir:
Innlánatryggingakerfin tryggja að
samanlögð innlán hvers innstæðueig-
anda séu tryggð upp að 20.000 ECU
ef innlánin verða ótiltæk.
Við bendum á að innlánsstofnanir
bera sjálfar kostnað af fjármögnun
kerfanna og má í því sambandi ekki
stefna stöðugleika bankakerfis aðild-
arríkis í hættu, sbr. 23. gr. aðfaraorð-
anna. Það eru tryggingarkerfin þann-
ig fjármögnuð sem eiga að tryggja
þetta en ekki aðildarríkin. Hvernig
fær þetta samræmst niðurstöðu ESA
um að aðildarríki beri ábyrgð (á
ensku: obligation of result) ef eitt-
hvað vantar upp á greiðslur úr trygg-
ingarsjóðunum?
Við bendum einnig á að tilskipunin
er liður í að auðvelda lánastofnunum
að starfa yfir landamæri. Við slíka að-
gerð þarf að gæta hagsmuna spari-
fjáreiganda. Jafnframt er ljóst að
ekki má raska samkeppnisskilyrðum,
sbr. t.d. 13. gr. aðfaraorðanna. Í
stuttu máli má segja að umræddar
lánastofnanir skuli starfa að einka-
rétti þar sem samkeppnisskilyrði
gilda. Ríkisábyrgð kemur því þarna
ekki til álita og er í reynd andstæð
þessu kerfi. Niðurstaða ESA felur því
í sér þversögn að þessu leyti.
Af framangreindu verður sú meg-
inályktun dregin að samhengi og
markmið umræddrar tilskipunar eru
ekki þau sem ESA segir heldur nán-
ast öndverð við það.
Ákvæði um ábyrgð
Í 24. gr. aðfaraorða tilskipunar-
innar segir:
Tilskipun þessi getur ekki gert að-
ildarríkin eða lögbær yfirvöld þeirra
ábyrg gagnvart innstæðueigendum
ef þau hafa séð til þess að koma á einu
eða fleiri kerfum viðurkenndum af
stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán
eða lánastofnanirnar sjálfar og
tryggja að innstæðueigendur fái bæt-
ur og tryggingu í samræmi við skil-
málana í þessari tilskipun.
ESA gerir þessa grein að sérstöku
umtalsefni og telur sig leiða líkur að
því að aðildarríki verði ábyrgt ef það
kemur í ljós að eftirlitskerfið dugi
ekki til þess að greiða allt að 20.000
evrur til hvers innistæðueigenda.
Þessi niðurstaða er röng svo og for-
sendur hennar að okkar mati.
Hér er í fyrsta lagi ljóst að aðild-
arríkin eru ekki ábyrg hafi þau komið
upp tryggingarkerfum eins og auð-
kennd orð gefa til kynna. Því getur
ekki komið til ábyrgðar nema kerfin
séu í ósamræmi við skilmála tilskip-
unarinnar samkvæmt orðalagi
ákvæðisins. Önnur skýring á þessu er
ekki tæk ef hin auðkenndu orð eiga
að geta haldið. Sama niðurstaða verð-
ur ef markmið tilskipunarinnar og
samhengi er tekið með í reikninginn.
Ef túlkun ESA er rétt þá hefði að
sjálfsögðu átt að kveða
skýrt á um það í til-
skipuninni að rík-
isábyrgð væri til stað-
ar í stað þess að taka
sérstaklega fram að
svo væri ekki.
Þá er rétt að fram
komi að innleiðing til-
skipunarinnar hér á
Íslandi var kynnt ESA
á sínum tíma. Ekki er
vitað til að at-
hugasemdir hafi verið
gerðar við hana.
Ábyrgð á Tryggingarsjóði
ESA telur að Tryggingarsjóðurinn
sé í raun hluti íslenska ríkisins þó að
hann sé sjálfstæð stofnun að einka-
rétti samkvæmt íslenskum lögum. Af
því leiði að brot Tryggingarsjóðsins
megi heimfæra beint upp á íslenska
ríkið. Nefnir ESA nokkra dóma dóm-
stóls ESB þessu til staðfestingar.
Þekkt er úr Evrópurétti að stund-
um er litið á opinber fyrirtæki sem
opinber yfirvöld í ýmsu samhengi,
t.d. varðandi opinbera samninga.
ESA nefnir önnur dæmi sem m.a.
lúta að stöðu stofnana þegar ákveða
skal hvort tiltekin gerð eigi að hafa
bein réttaráhrif. Auk þess er minnst
á mál dómstóls EFTA E- 1/07.
Skemmst er frá því að segja að
engin þessara dómsúrlausna er sam-
bærileg því máli sem hér er til um-
fjöllunar og geta þær því ekki talist
nothæfar sem fordæmi. Því ber auð-
vitað að halda til haga að Trygging-
arsjóðurinn er sjálfstæð og óháð
stofnun með eigin fjárhag og eigin
stjórn. Það er þó ekki aðalatriðið
heldur að tryggingarkerfin í aðild-
arríkjunum eru með mismunandi
hætti og sum hver óumdeilanlega
einkarekin. Það stæðist því hvorki
samkeppnisreglur né forsendur til-
skipunar 94/19 ef ríkisábyrgð ætti að
gilda um sum þeirra en önnur ekki
eftir því hvort Tryggingarsjóður eða
sambærilegt kerfi í öðrum aðildar-
ríkjum teldist opinber stofnun eða
ekki. Við teljum því þessa niðurstöðu
ESA ranga.
Sérstakar kringumstæður
Í áminningarbréfinu er fjallað um
sérstakar kringumstæður. Þar kem-
ur fram að ríkisstjórn Íslands telji að
tilskipunin eigi ekki við í algeru efna-
hagshruni. Kveðst ESA vera ósam-
mála þessu og segir orð tilskipunar-
innar sjálfrar ekki styðja slíka
ályktun.
Við undirritaðir teljum þessa um-
ræðu ekki nálgast kjarna málsins.
Hins vegar teljum við að bankahrun
eins og varð hér á landi sýni það bet-
ur en flest annað að hlutverk trygg-
ingarsjóða sé ekki að takast á við
slíka atburði. Ef svo hefði verið hefði
þurft að greiða gífurlegar fjárhæðir
inn í t.d. íslenska Tryggingarsjóðinn
sem næmi óásættanlegu hlutfalli af
heildarinnlánum. Slíkt er auðvitað
óframkvæmanlegt enda er það stað-
fest í lokamálslið 24. málsgreinar að-
faraorða tilskipunarinnar þar sem
segir að fjármögnunin megi ekki
stefna stöðugleika viðkomandi
bankakerfis í hættu. Bankanefnd
Frakklands samdi heildarskýrslu fyr-
ir seðlabanka Frakklands árið 2000
þar sem einmitt var bent á þessi at-
riði. Sama getur gilt við stofnun og
hraða útþenslu útibúa erlendis. Getur
þá farið svo að tryggingarkerfin ráði
ekki við slíkan hraða og að langan
tíma þurfi til að jafna ástandið.
Af þessum sökum eiga sjónarmið
ESA í kafla 4.2. í áminningarbréfinu
ekki við og þá ekki heldur tilvísun til
dóms dómstóls EB í sameinuðum
málum C-19/1990 (Karella og Kar-
ellas).
Mismunun
Í áminningarbréfinu er komist að
þeirri niðurstöðu að með neyðarlög-
unum hafi íslensk stjórnvöld gert
mun á sparifjáreigendum í íslenskum
útibúum annars vegar og erlendum
útibúum hins vegar. Íslenskar spari-
fjáreignir hafi verið færðar yfir í nýju
bankana þar sem þær hafi fengist
greiddar að fullu meðan erlendu
sparifjáreigendurnir hafi ekki einu
sinni fengið lágmarkstryggingu. ESA
telur þetta fela í sér ólögmæta mis-
munun. Vísar hún m.a. til 1. mgr. 4.
gr. tilskipunar 94/19 og 3. gr. aðfara-
orðanna því til staðfestingar.
Þetta teljum við ótæka niðurstöðu.
Fyrrgreindar lagaheimildir eiga í
fyrsta lagi ekki við um málsatvik máls
þessa heldur taka þær til þess að
tryggingarsjóðum ber að meðhöndla
alla jafnt við ákvarðanir, t.d. um út-
hlutun. Það verður auðvitað að gera.
Hér er hins vegar ekki um það að
ræða heldur var með neyðarráðstöf-
unum reynt að bjarga fjármálakerfi
landsins. Þá er og rangt að íslenskir
sparifjáreigendur hafi fengið
greiðslur að fullu með þeim hætti sem
ESA heldur fram.
Þegar litið er á málavexti voru allir
meginbankar landsins komnir að
hruni þegar neyðarlögin voru sett. Til
þess að tryggja fjármálastarfsemi í
landinu voru nýir bankar reistir úr
rústum hinna gömlu og m.a. teknar
yfir þær innistæður sem innistæðu-
eigendur áttu í bönkunum hér á landi.
Fyrir þetta var greitt fullt verð en
engin ríkisábyrgð var fyrir greiðslu
þessara innistæðna og er ekki ennþá.
Ástæða þessarar aðgerðar var vænt-
anlega sú að ótækt var að nánast allar
innistæður í landinu þurrkuðust út í
einu vetfangi. Í þessu atriði lá eina
von Íslands til að halda uppi því fjár-
málakerfi sem var nánast hrunið. Var
látið reyna á að innistæðueigendur
tækju ekki út inneignir sínar m.a.
vegna tengsla sinna við landið. Regl-
unum var beitt án mismununar þar
eð erlendir ríkisborgarar eða menn
búsettir erlendis fengu að þessu leyti
sömu afgreiðslu og íslenskir. Sér-
staklega skal tekið fram að inni-
stæðueigendur erlends gjaldeyris
fengu engan gjaldeyri greiddan af
reikningum sínum enda enginn gjald-
eyrir til í landinu.
Þegar litið er til útibúanna erlendis
er allt önnur staða uppi. Fyrst ber að
taka fram að reglum um þau var beitt
án mismununar að því leyti að þær
giltu jafnt um Íslendinga sem aðra. Í
öðru lagi var um gjaldeyris-
innistæður að ræða. Eins og áður var
sagt fengu sparifjáreigendur hér
enga fyrirgreiðslu varðandi gjaldeyr-
isreikninga þeirra. Í þriðja lagi ber
síðan að hafa í huga að sparifjáreig-
endur erlendra útibúa eru ekki í
sömu tengslum við Ísland og þar með
björgun fjármálakerfisins og þeir
sem áttu innistæður hér á landi. Var
því viðbúið að þeir tækju út innistæð-
ur sínar.
Af framansögðu má sjá að þau at-
vik sem eftirlitsstofnunin ber saman
eru ekki samanburðarhæf. Ákvörðun
um þessar aðgerðir var tekin með
neyðarlögunum settum af Alþingi.
Þessi ákvörðun gekk langt en enn
hefur ekki verið sýnt fram á að unnt
hefði verið að tryggja starfhæft fjár-
málakerfi á Íslandi með öðrum minna
íþyngjandi úrræðum.
Annars konar misrétti
Annars konar misrétti leiðir af nið-
urstöðu ESA sem stofnunin nefnir
ekki. Ef hún væri rétt gæti hún bakað
smáum ríkjum gífurlegar fjárhags-
legar skuldbindingar sem gætu settu
fullveldisrétt þeirra í hættu. Banka-
hrunið á Íslandi sýnir þetta með
óyggjandi hætti. Þetta leiðir af því að
innlánatryggingarkerfi í stærri lönd-
um eru betur undir það búin að taka
við fjárhagslegum áföllum heldur en
lítil kerfi. Þetta þýðir svo aftur að
smáríki geta ekki undirgengist þess-
ar reglur óbreyttar og því geta bank-
ar frá slíkum ríkjum ekki verið virkir
þátttakendur í samkeppnisumhverfi
ESB. Túlkun sem leiðir til slíkrar
mismununar á milli stórra ríkja og
smárra er ótæk.
Sé niðurstaða ESA lögð til grund-
vallar um ábyrgð aðildarríkjanna á
tryggingarkerfunum ættu innistæðu-
eigendur val um það hvort innistæður
þeirra væru tryggðar af t.d. Þýska-
landi eða Íslandi. Skyldi smáríkið
standast samkeppnina við stórveldið?
Niðurstaðan er því sú að séu álykt-
anir ESA lagðar til grundvallar mun
það skekkja verulega samkeppnina á
hinum sameiginlega markaði eftir því
hvort bankastofnanir eru frá smáum
ríkjum eða stórum. ESA lét hjá líða
að fara ofan í þessi atriði sem skipta
þó verulegu máli að áliti undirritaðra.
Niðurstaða
Samantekið má færa rök að því að
ESA hafi í þessu máli fyrst og fremst
leitað niðurstöðu sem stuðlaði að ró
um starfsemi banka í Evrópu. Tilvís-
anir til lagagreina standast ekki skoð-
un. Að hluta til er vitnað til aðfara-
orða sem ekki skipta máli og sama
gildir um flesta dóma dómstóls ESB
sem vísað er til. Hins vegar fer lítið
fyrir sjónarmiðum sem styrkja aðra
niðurstöðu eins og rækilega hefur
verið bent á.
Í upphafi greinarinnar var sagt að
stofnuninni bæri að taka hlutlægar
ákvarðanir á lögfræðilegum grunni
án tillits til hagsmuna aðila. Draga
má í efa að það hafi verið gert í þessu
máli. Telji menn að endurskoða þurfi
tryggingarkerfi innistæðueigenda
innan ESB þá er vissulega hægt að
taka undir það. En gallar gamla kerf-
isins verða tæplega gjaldfærðir á Ís-
land. Svo virðist sem engin þjóð verði
fyrir fjárhagstjóni vegna þessarar
túlkunar ESA önnur en Ísland. Er
það ástæðan fyrir því að okkur skort-
ir bandamenn?
Eftir Lárus L. Blöndal
og Stefán Má Stefánsson
» Staða þeirra sem
áttu innistæður í
erlendum útibúum er
allt önnur en staða
þeirra sparifjáreig-
enda sem áttu inni-
stæður hér á landi eins
og aðstæður voru.
Lárus L. Blöndal
Lárus L. Blöndal er hæstaréttar-
lögmaður. Stefán Már Stefánsson er
prófessor.
Áminning ESA
Stefán M. Stefánsson
Höfuðstöðvar ESB Eftirlitsstofnun EFTA, ESA, komst að þeirri niðurstöðu
að íslensk stjórnvöld hefðu brotið gegn tilskipun um innlánatryggingakerfi.
21
MORGUNBLAÐIÐ FÖSTUDAGUR 4. JÚNÍ 2010