Morgunblaðið - 23.04.2020, Page 36

36 UMRÆÐAN
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 23. APRÍL 2020
Samningurinn um
Evrópska efnahags-
svæðið var undirrit-
aður af sjö EFTA-
ríkjum í maí 1992 og
tók gildi 1. janúar
1994 með fimm
EFTA-ríki sem samn-
ingsaðila. Frá 1995
hafa Ísland, Liechten-
stein og Noregur ver-
ið EFTA-stoð samn-
ingsins. Að ríkin séu svo fá þarf
ekki að vera vandamál í sjálfu sér.
Stærðarmunurinn á Noregi annars
vegar, sem er öflugt ríki, og hins
vegar Íslandi og smáríkinu Liecht-
enstein skapar þó áskoranir.
Svigrúm til mats fyrir Noreg
Undir lok fyrsta áratugar þess-
arar aldar var sett fram í Ósló
stefna sem kölluð hefur verið
„Svigrúm til mats“ (e. room for
manoeuvre, RFM) og fól í sér að
styðja með virkum hætti við hags-
muni Noregs á öllum sviðum eins
og framast væri unnt. RFM er
heildstæð stefna sem hefur ekki
einungis áhrif á túlkun EES-reglna
af hálfu norskra stjórnvalda og
dómstóla. Lögmætir hagsmunir
borgara og fyrirtækja mæta af-
gangi; meintir þjóðarhagsmunir
norska ríkisins eru framar öllu.
RFM hefur einnig haft áhrif á
samsetningu Eftirlitsstofnunar
EFTA og EFTA-dómstólsins, auk
samskipta Norðmanna við þessar
tvær stofnanir. Miklu máli skiptir
að geta náð samkomulagi um deilu-
efni án afskipta Eftirlitsstofnunar
EFTA og EFTA-dómstólsins. Eft-
irlitsstofnunin fylgir þessu þar sem
hún hefur í mesta lagi einu sinni á
ári höfðað mál gegn einhverju af
EES/EFTA-ríkjunum þremur.
EFTA-dómstóllinn hefur jafnframt
verið sniðgenginn með því að óska
eftir að norskir dómstólar haldi
þeim málum innanlands sem tengj-
ast EES, þ.e. að þeir leiti ekki ráð-
gefandi álits frá EFTA-dóm-
stólnum. Þessi stefna ásamt öðru
leiddi til sniðgöngu af hálfu Hæsta-
réttar Noregs við að afla ráðgef-
andi álits frá dómstólnum sem stóð
yfir í tólf og hálft ár (frá 2002 til
2014). Ef máli er engu að síðar vís-
að til EFTA-dómstólsins og rík-
islögmaður Noregs er ekki sáttur
við niðurstöðuna mun hann, af
hvaða átyllu sem er, mælast til
þessi að norski dómstóllinn fari
ekki eftir ráðgefandi áliti EFTA-
dómstólsins. Með því færir rík-
islögmaður sér í nyt þá staðreynd
að norskir dómarar, ólíkt kollegum
sínum á Íslandi og í Liechtenstein,
eiga erfitt með að samþykkja með-
alhófsreglu Evrópuréttar. Hið
hefðbundna norska viðhorf er að
nægjanlegt sé fyrir
inngripi ríkisins í
grundvallarréttindi og
-frelsi að það sé „eðli-
legt“ en í því felst
ekki krafa um að það
sé „nauðsynlegt“.
Ofangreind stefna
norska ríkislögmanns-
ins hefur borið árang-
ur í umtalsverðum
fjölda mála. Noregur
hefur af þeirri ástæðu
getað viðhaldið höml-
um á grundvallarrétt-
indum og -frelsi og samkeppni sem
hefur verið aflétt í öðrum EES-
ríkjum. Hlutfallslega margir norsk-
ir dómarar störfuðu áður innan
stjórnkerfisins og hafa margir
þeirra mótast af langri þjónustu
við ríkislögmanninn eða aðrar ein-
ingar ríkisvaldsins. Þeir kunna
þess vegna að hafa tilhneigingu til
að fylgja pólitískum leiðarmerkj-
um, eins og einn helsti sérfræð-
ingur Noregs í alþjóðarétti og Evr-
ópurétti, prófessor Mads Andenæs
í Ósló, kemst að orði. Eftirlits-
stofnun EFTA hefur aðeins með
einni undantekningu verið of mátt-
laust til að bregðast við þessum
brotum á EES-rétti. Þar sem dóm-
stólar á Íslandi og í Liechtenstein
hneigjast til þess að hlíta nið-
urstöðum EFTA-dómstólsins er
ójafnvægi innan EFTA-ríkjanna
þriggja, sem kemur niður á þeim
tveimur smærri.
Helsti gerandi í RFM-stefn-
unnar, hinn valdamikli ríkis-
lögmaður Noregs, sem hefur það
starf að ráðleggja ríkisstjórninni í
öllum málum sem tengjast EES-
rétti og einnig að reka mál fyrir
hönd ríkisins fyrir norskum dóm-
stólum og EFTA-dómstólnum. Á
þeim fimm árum sem liðin eru síð-
an núverandi ríkislögmaður, Fred-
rik Sejersted, tók við embætti hef-
ur nánast tvöfaldast fjöldi þeirra
lögmanna sem starfa hjá embætti
hans. Hópur prófessora sem tengj-
ast RFM-stefnunni, einkum frá
Háskólanum í Ósló, er ríkislög-
manninum til halds og trausts.
Tengsl milli Rannsóknarstofnunar í
Evrópurétti við Háskólann í Ósló
og embættis ríkislögmanns eru ná-
in; Sejersted stýrði Rannsóknar-
stofnuninni fyrr á árum og núver-
andi framkvæmdastjóri hennar,
Finn Arnesen prófessor, er helsta
málpípa Sejersteds innan háskóla-
samfélagsins. Lögmenn færa sig
einnig títt á milli þessara stofnana.
EES-réttur er ekki stór hluti af
námsefni norskra háskóla. Anna
Nylund, prófessor við Háskólann í
Tromsø, hefur haldið því fram að í
Noregi séu of fáir fyrirlestrar um
Evrópurétt; einungis átta eða tíu
einingar eru í boði í Evrópurétti af
þeim 300 einingum sem þarf til að
öðlast lögfræðipróf. Þá hafi flestir
prófessorar litla þekkingu í Evr-
ópurétti. Við Háskólann í Ósló, þar
sem kennsla og rannsóknir eru að
mestu í höndum fólks sem tengist
RFM-stefnunni, hefur meira að
segja verið mælst til virkrar and-
stöðu við EES-rétt, sem er talinn
utanaðkomandi, og við stofnanir
EFTA-stoðarinnar, Eftirlitsstofnun
EFTA og EFTA-dómstólinn. Í
kennslubók sem var skyldulesning
í mörg ár var kallað eftir því að
EFTA-dómstóllinn yrði lagður nið-
ur og í stað hans kæmi eins konar
gerðardómur þar sem dómarar frá
ríkjunum skiptust á að taka sæti í
dómi. Hinn öflugi rannsóknar-
styrkur þýska orkurisans Ruhrgas
féll einnig í hendur andstæðinga
EES í Ósló. Í útgefnum ritum á
vegum rannsóknarstyrksins var
eftir mætti reynt að halda EES-
rétti eins langt frá norskum rétti
og mögulegt var. Árið 2018 var
birt á vegum Ruhrgas-samstarfsins
gríðarmikil skýringarrit um EES-
rétt. Pólitísk úrslitaatriði á borð
við grundvallarréttindi, einsleitni,
gagnkvæmni og tengsl milli
EFTA-dómstólsins og Dómstóls
Evrópusambandsins voru sett í
hendur þekktra aðildarmanna
RFM-stefnunnar. Skýringarritið og
ritstjórar þess, sem allir eru RFM-
fólk, er grímulaust beint að norsk-
um lesendahópi en gegn ritum þar
sem öðru er haldið fram. Á Íslandi
og í Liechtenstein hefur miklu
meira verið lagt af mörkum til þró-
unar EES-réttar með mun minni
tilkostnaði.
NAV-hneykslið
Í lok október 2019 kom í ljós að
Atvinnumála- og velferðarstofnun
Noregs (NAV) hefði frá upphafi
mistúlkað EES-reglur um ferða-
frelsi. Gert var að skilyrði fyrir
greiðslum frá stofnuninni að þiggj-
endur þeirra væru staddir á
norskri grund. Þeir sem höfðu
ferðast til útlanda án leyfis voru
saksóttir og margir saklausir
dæmdir í fangelsi. Jafnvel Hæsti-
réttur Noregs varð sér til skamm-
ar með því að staðfesta ranga
dóma á lægri dómstigum. Þegar
þetta hneyksli varð og almenn-
ingur brást ókvæða við grétu and-
stæðingar EES innan stjórnkerf-
isins og háskólanna krókódílatárum
og kvörtuðu sáran undan skorti á
grundvallarþekkingu á EES-rétti
innan stjórnkerfisins og dómstól-
anna. Sumir þeirra voru hinir
sömu og höfðu áður hrósað Hæsta-
rétti Noregs fyrir „fullveld-
istilburði“ þegar hann braut gegn
EES-rétti með því að neita að
fylgja niðurstöðum EFTA-
dómstólsins. Sömu einstaklingar
höfðu einnig tryggt að embætt-
ismenn og dómarar fengju ekki
fullnægjandi þjálfun í EES-rétti.
Að mati greinarhöfundar verður að
skoða NAV-hneykslið í samhengi
við almenna stórveldistilburði
norskra ríkisstarfsmanna og eink-
um RFM-stefnunnar.
Hvert er hlutverk
Eftirlitsstofnunar EFTA
og EFTA-dómstólsins?
Eftirlitsstofnun EFTA hefur
takmarkaða getu til að andmæla
RFM-stefnu norskra stjórnvalda.
Frá 1. janúar 1994 hefur Noregur
einokað formennsku í Eftirlits-
stofnuninni fyrir utan 17 mánuði
sem hinn eftirminnilegi Íslend-
ingur Hannes Hafstein gegndi
stöðunni. Í gegnum allt NAV-
hneykslið, sem hefur staðið yfir í
26 ár, hefur Eftirlitsstofnun EFTA
haldið að sér höndum á þeirri for-
sendu að hún hafi ekki fengið
kvörtun um málið.
EFTA-dómstóllinn hefur fyrir
sitt leyti vissulega staðið gegn
RFM-stefnunni á liðnum árum. Á
hinn bóginn hefur hann á síðustu
tveimur árum lagt sitt af mörkum
við endurskoðun til að fá hnekkt
þeim niðurstöðum EFTA-
dómstólsins sem eru ríkislögmanni
Noregs ekki að skapi. Þetta hefur
verið gert með þeim hætti að í ljósi
breyttrar skipunar EFTA-
dómstólsins hefur ríkislögmaður
beðið Hæstarétt Noregs um að
leggja aftur fyrir EFTA-dómstól-
inn lagalega spurningu sem dóm-
stóllinn hefur þegar tekið afstöðu
til. Í tveimur málum – svonefndu
Fosen-máli sem varðar opinber
innkaup og Jabbi/Campbell-máli
varðandi rétt einstaklinga án at-
vinnuþátttöku til búsetu – hefur
Hæstiréttur fylgt þessum til-
mælum undir því yfirskini að
„skýringar“ væri þörf. RFM-
prófessorar hafa veitt þessu stuðn-
ing með greinum sem standast
ekki fræðilegar kröfur. Ég nefni í
þessu samhengi að Hæstiréttur Ís-
lands staðfesti án nokkurra vand-
kvæða nálgun EFTA-dómstólsins
varðandi rétt einstaklings án at-
vinnuþátttöku til búsetu í máli Atla
Gunnarssonar.
Það dapurlega er að einstaka
dómarar við EFTA-dómstólinn
hafa tekið virkan þátt í þessum
skrípaleik. Í einu máli, þ.e. Fosen,
laut EFTA-dómstóllinn í lægra
haldi fyrir norska ríkislögmann-
inum. Annað mál, Jabbi/Campbell,
er enn óútkljáð. Hinn 2. apríl 2020
kvað Yfirdeild Evrópudómstólsins
hins vegar upp dóm sem gerir
EFTA-dómstólnum nánast ómögu-
legt að víkja frá fyrra fordæmi
sínu í Jabbi-málinu. I.N., sem áður
var rússneskur ríkisborgari, hafði
fengið hæli á Íslandi og verið veitt-
ur íslenskur ríkisborgararéttur.
Þegar hann reyndi að ferðast til
Króatíu var hann handtekinn á
grundvelli rússneskrar framsals-
beiðni. Dómur Yfirdeildar Evr-
ópudómstólsins lagði að jöfnu rétt
ríkisborgara EES/EFTA-landa (Ís-
lands í þessu tilfelli) við rétt rík-
isborgara ESB-landa varðandi
slíka beiðni. Evrópudómstóllinn
svaraði ekki einu sinni þeirri stað-
hæfingu norska ríkislögmannsins
að dómur EFTA-dómstólsins í
Jabbi-málinu væri rangur. Lög-
sögumaðurinn (e. Advocate Gene-
ral) hafði hafnað þessu. Ríkis-
lögmaður Noregs hélt einnig fram
öðrum atriðum sem voru Íslandi í
óhag. Honum gekk það greinilega
til að skapa svigrúm til mats eða
það sem nefnt hefur verið RFM.
Dómurinn í máli I.N. er mikill sig-
ur fyrir Ísland og EES.
Getur sá sem borgar pantað?
Að mati greinarhöfundar hafa
Norðmenn hingað til komist upp
með RFM-stefnu sína, sem er
framkvæmd grímulaust og af
ákafa, vegna þess að Noregur er
ekki aðeins öflugt ríki heldur borg-
ar það líka brúsann. Á tímabilinu
2014-2021 hefur norska ríkið skuld-
bundið sig til að leggja 2,8 millj-
arða evra af mörkum til verkefna
Evrópusambandsins, eða 97,7% af
öllu fjármagni frá EES. Þetta er
líklega ástæða þess að ESB hefur
hingað til haldið sig til hlés. Sú
staðreynd að framkvæmdastjórn
ESB hefur aldrei rætt neitun Nor-
egs í Sameiginlegu EES-nefndinni
um að koma á fót hæfnisnefnd til
að meta umsækjendur um dómara-
embætti við EFTA-dómstólinn
verður aðeins skýrð í þessu ljósi.
Þegar mesti æsingurinn yfir
NAV-hneykslinu var um garð
genginn fóru stjórnmál og stjórn-
sýsla í Noregi skjótt aftur í fyrri
farveg. Loforð Ernu Solberg for-
sætisráðherra um að afhjúpa öll
mistök varðandi EES-rétt og þá
ekki aðeins í tengslum við NAV-
hneykslið, reyndist orðin tóm. Rík-
isstjórnin setti á laggirnar sjö
manna nefnd til að rannsaka NAV-
hneykslið undir forystu Finn Arne-
sen, sem er líklega næstmikilvæg-
asti fulltrúi RFM-stefnunnar. Í
nefndinni er annar áberandi tals-
maður RFM-stefnunnar, lögmað-
urinn dr. Karin Fløistad. Þannig er
ljóst að margir norskir lögfræð-
ingar, jafnvel þeir sem eru vel
þekktir, skilja ekki hugtökin hags-
munaárekstur og hlutdrægni. Svo
lengi sem (ætlaðir) hagsmunir rík-
isins eru í húfi eru nánast öll með-
ul réttlætanleg. Umboð nefnd-
arinnar er takmarkað við
NAV-málið og enn er óvíst hvort
hún hefur styrk til að varpa ljósi á
ástæður þess hörmungarmáls og
þátts ríkislögmannsins í því.
Aðgerða er þörf
RFM-stefna Noregs, sem er
mesta ógnin við að EES virki sem
skyldi, stangast á við hagsmuni Ís-
lands (og Liechtenstein). Eins og
segir í þekktu orðatiltæki opnar
maðurinn frá Hamborg regnhlíf
sína þegar það byrjar að rigna í
London. Íslendingar verða því að
gæta sín ef Noregur lendir í krísu
gagnvart EES. Það er hafið yfir
vafa að norska RFM-stefnan er
ósamrýmanleg grundvallarreglum
EES-réttar – sem eru einsleitni,
gagnkvæmni, tryggð og meðalhóf.
Þess vegna verður að hverfa frá
þessari stefnu. Sú spurning vaknar
hins vegar einnig hvort Eftirlits-
stofnun EFTA og EFTA-
dómstóllinn séu nægilega öflug til
að gegna því hlutverki sem þeim er
ætlað samkvæmt EES-samn-
ingnum. Fyrrverandi forseti Eft-
irlitsstofnunarinnar, Sven Sved-
man, hefur réttilega sagt að þar
sem hvert aðildarríki hafi þrjá full-
trúa séu Eftirlitsstofnunin og
EFTA-dómstóllinn ekki veikburða
þótt stofnanirnar séu viðkvæmar.
Að mati greinarhöfundar ætti hvor
stofnun að hafa fimm fastafulltrúa
og þar af komi nýjir tveir óháðir
fulltrúar frá löndum utan EES/
EFTA-ríkjanna.
Í stjórn Eftirlitsstofnunar EFTA
og í EFTA-dómstólnum verða að
vera einstaklingar sem eru hafnir
yfir vafa, ekki aðeins hvað varðar
hæfni, heldur einnig hvað varðar
sjálfstæði og óhlutdrægni. Í ESB
er skipun framkvæmdastjóra ferli
sem vekur mikla athygli fjölmiðla.
Í EFTA-ríkjunum gerist þetta án
þess að almenningur verði þess
var, í eins konar reykfylltu bakher-
bergi. Við skipun dómara í EFTA-
dómstólinn er engin yfirþjóðleg
nefnd til að kanna hæfni, sjálfstæði
og óhlutdrægni þeirra sem ríkin
leggja til að hljóti starfið. EFTA-
dómstóllinn óskaði þegar árið 2011,
þegar Skúli Magnússon var skrif-
stofustjóri dómstólsins, eftir því að
slík nefnd yrði sett á fót og hafa
stjórnvöld á Íslandi og í Liechten-
stein tekið vel í þá tillögu. Noregur
hefur hins vegar staðið í vegi fyrir
þessu til að kleift sé að koma að
fólki sem búast má við að standi
vörð um hagsmuni þess í dóms-
störfum. Þetta verður að breytast.
Í ljósi stærðar (eða smæðar)
EFTA er það ekki heldur við-
unandi lengur að einstök ríki sam-
þykki gagnrýnislaust þá sem eru
tilnefndir eða endurtilnefndir af
öðrum ríkum til setu í stjórn Eft-
irlitsstofnunar EFTA og í EFTA-
dómstólnum. Þess í stað verða öll
aðildarríkin að skoða allar tilnefn-
ingar vandlega – í þágu eigin hags-
muna.
EES í kreppu
Eftir Carl
Baudenbacher » Samningurinn um
Evrópska efnahags-
svæðið (EES) varð 26
ára daginn sem árið
2020 gekk í garð. Hing-
að til hefur hann reynst
mun betur en flestir
töldu þegar hann tók
gildi á nýársdag 1994.
Að mati flestra sem hafa
tjáð sig um reynsluna af
samningnum er hún góð
en hins vegar eru
vandamálin töluverð
þegar að er gáð.
Carl Baudenbacher
Höfundur er sérfræðingur hjá lög-
fræðistofunni Monckton Chambers,
Lundúnum, og gestaprófessor hjá
London School of Economics.
Flatahrauni 7 | 220 Hafnarfirði | Sími 565 1090 | www.bjb.is
Fékk bíllinn
ekki skoðun?
Aktu áhyggjulaus í burt á nýskoðuðum bíl
Sameinuð gæði
BJB-Mótorstilling þjónustar
flesta þætti endurskoðunar
anngjörnu verði og að
ki förum við með bílinn
n í endurskoðun, þér
kostnaðarlausu.
á s
au
þin
að