Morgunblaðið - 22.01.1983, Blaðsíða 12

12
MORGUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR 22. JANÚAR 1983
Endurskoðun sljórnarskrárinnar
Verkeftii
Gunnar G. Schram
prófessor mun skrifa
nokkrar greinar í
Morgunblaðið um
stjórnarskrármálið
og skýra helstu
breytingartillögur,
sem fram hafa komið
hjá stjórnarskrár-
nefnd. Gunnar hefur
verið sérfræðilegur
ráðunautur nefndar-
innar. Hér á eftir
birtist fyrsta grein
hans.
Þegar lýðveldi var stofnað
hér á landi árið 1944 var
stjórnarskránni breytt og
jafnframt stofnað embætti
forseta íslands. Tók forseti
við flestum þeim verkefnum,
sem konungur íslands og
Danmerkur hafði áður farið
með.
Að einu leyti fékk þó forseti
mun minni völd en konungur hafði
áður samkvæmt stjórnarskrá
landsins. Konungur hafði algert
neitunarvald gagnvart lögum, sem
Alþingi samþykkti. Ef hann hafði
ekki staðfest þau mað undirskrift
sinni áður en næsta Alþingi kom
saman, var það frumvarp þar með
úr sögunni. Hann réð því þannig
einn og sjálfur hvort hann stað-
festi frumvarp þingsins eða ekki.
Skipti hér ekki máli hvort kon-
ungur synjaði frumvarpi beinlínis
staðfestingar eða staðfesting
dróst fram yfir þennan tíma. Það
er svo annað mál að á síðari árum
konungveldisins hér á landi beitti
konungur sjaldnast þessu algjöra
neitunarvaldi sínu. Þingræðið
hafði þá náð sæti í öndvegi og kon-
ungur virti vilja þingsins í verki.
En það var ekki ávallt svo. Ef
við lítum á tímabilið frá því að
stjórnarskráin var sett, 1874, þar
til heimastjórn komst á laggirnar
hérlendis, árið 1904, synjaði kon-
ungur alls 91 sinni um staðfest-
ingu á lögum, sem Alþingi hafði
samþykkt. En með þingræðinu og
heimastjórninni urðu hér þátta-
skil. Síðasta lagasynjun konungs
átti sér stað 30. nóvember 1914,
þótt hann héldi þessum rétti
formlega allt til 1944.
Lagasynjunarvald
forseta í dag
Þeir sem sömdu lýðveldisstjórn-
arskrána 1944 vildu hafa hér ann-
an hátt á. Upp var tekið fyrir-
komulag, sem ég hygg að sé ein-
stætt meðal sjálfstæðra þjóða. Nú
hefur forseti hvorki algjört eða
frestandi neitunarvald. Hann get-
ur að vísu neitað að staðfesta
frumvarp frá Alþingi. Það tekur
engu að síður gildi sem lög, þrátt
fyrir synjun forseta. En í kjölfarið
fylgir það að leggja skal frum-
varpið svo fljótt sem kostur er
undir atkvæði allra kosninga-
bærra manna í landinu til sam-
þykktar eða synjunar. Lögin falla
úr gildi ef samþykki er synjað, en
annars halda þau gildi sínu.
Þetta er all undarlegt ákvæði,
sem aidrei hefur reynt á í fram-
kvæmd þar sem forseti hefur aldr-
ei synjað um samþykki sitt. Aðal
annmarkinn á þessu fyrirkomu-
lagi er sá að í undirbúningi og að-
draganda þjóðaratkvæðagreiðsl-
unnar hljóta forseti og meiri hluti
Alþingis óhjákvæmilega að koma
og
völd
forseta Islands
— eftir Gunnar G. Schram prófessor
Gunnar G. Schram
um nú kleift að óska eftir því að
fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla
um frumvarpið. Hefur forseti því
tækifæri til þess að kanna fyrir-
fram hug þjóðarinnar til málsins,
í stað þess að þurfa að ganga í
berhögg við vilja Alþingis áður en
þjóðin hefur látið álit sitt í ljós.
Er það á allan hátt eðlilegri kost-
ur, bæði fyrir þing og forseta.
Ef frumvarpið er samþykkt í
þjóðaratkvæðagreiðslunni er for-
seta skylt að staðfesta það. Synjun
væri honum þá með öðrum orðum
óheimil. En ef frumvarpið er fellt
hefur forseti frjálsar hendur.
Hann getur þá neitað að staðfesta
frumvarpið og er það þar með úr
sögunni. Á hinn bóginn gæti hann,
þrátt fyrir úrslit atkvæðagreiðsl-
unnar, ákveðið að staðfesta frum-
að hann skipi ráðherra og veiti
þeim lausn.
Sú óskráða regla hefur þó frá
upphafi gilt að forseti ákveður
hverjum hann felur að mynda rík-
isstjórn. Það gerir hann upp á sitt
eindæmi, en ekki að tillögu neins
ráðherranna. Er því hér um að
ræða annan meginþáttinn í valdi
forseta, starf sem hann vinnur á
eigin ábyrgð og að eigin frum-
kvæði að öllu leyti. Hinn þáttur-
inn er heimild hans til að synja
um staðfestingu laga, sem áður
var vikið að.
Það er orðið tímabært að festa
þennan stjórnarmyndunarrétt
forseta í stjórnarskránni sjálfri og
það er gert í tillögum Stjórnar-
skrárnefndar. En hér eru einnig
nýmæli á ferðum um vald og verk-
efni forseta, þegar koma þarf
saman nýrri ríkisstjórn. Lagt er
til að skýrt skuli tekið fram í
stjórnarskránni að ríkisstjórn
skuli því aðeins mynduð að forseti
hafi gengið úr skugga um að
meirihluti Alþingis sé henni ekki
andvígur. Fyrr en það liggur ljóst
fyrir yrði forseta ekki heimilt að
Sveinn Björnsson
Asgeir Ásgeirsson
Kristján Eldjárn
Vigdís Finnbogadóttir
Bessastaðir
fram sem andstæðingar. Hér- vill
forseti hafa að engu og stöðva,
með liðsinni þjóðarinnar, lög sem
meiri hluti Álþingis hefur sam-
þykkt. Hann verður því að skýra
mál sitt opinberlega — gera grein
fyrir því hvers vegna hann vill
virða að vettugi vilja Alþingis, og
þá væntanlega ríkisstjórnarinnar.
Á sama hátt myndi meirihluti Al-
þingis þurfa að skýra sín sjónar-
mið í aðdraganda þjóðaratkvæða-
greiðslunnar. Þessir tveir aðilar
yrðu því óhjákvæmilega að koma
fram sem andstæðingar í þessu
efni.
Augaleið gefur að slík aðstaða
sem hér skapast er óæskileg og
óeðlileg. Forsetinn er og á að vera
sameiningartákn þjóðarinnar,
hafinn yfir orrahríð stjórnmála-
baráttunnar. Er þessvegna ekki að
undra að skoðanir hafa verið
skiptar um það hve æskilegt þetta
fyrirkomulag er. Ef til vill er það
ein ástæða þess að enginn af for-
setum lýðveldisins hefur nokkru
sinni gripið til þess ráðs að neita
að staðfesta lagafrumvarp sem
Alþingi hefur samþykkt. Er þó
ekki loku fyrir það skotið að slíkt
hafi einhvern tímann hvarflað að
forseta á þeim tæpu fjörutíu árum
sem liðin eru síðan lýðveldið var
stofnað.
Nýmæli Stjórnar-
skrárncfndar
Stjónarskrárnefnd leggur til að
breyting verði nú gerð á þessu
fyrirkomulagi.
Lagt er til að forseti hafi eftir
sem áður heimild til þess að neita
að staðfesta lög. En áður en hann
tekur ákvörðun sína verður hon-
varpið. Fær það þá lagagildi — en
fyrr ekki.
Hér er lagasynjunarrétti for-
seta haldið í stjórnarskránni, en í
nýrri gerð og þúningi. Á þennan
hátt er komið í veg fyrir árekstra
á milli forseta og Alþingis, sem
núgildandi ákvæði hlýtur óhjá-
kvæmilega að hafa í för með sér.
Breytingin er því tvímælalaust til
bóta. Og ef til vill mun hún hafa
það í för með sér að þetta ákvæði
verði virkari þáttur í störfum for-
seta íslands en það hefur verið
hingað til.
Stjórnarmyndanir
og vald forseta
Engin ákvæði er nú að finna í
stjórnarskránni um vald forseta,
þegar stjórnarmyndanir standa
fyrir dyrum. Aðeins segir, í 15. gr.,
undirrita skipunarbréf hinna nýju
ráðherra. Hlutverk hans í sam-
bandi við stjórnarmyndanir er hér
gert gleggra og skýrara en hingað
til hefur verið, jafnframt því sem
þingræðisreglan er með þessu
nýja ákvæði ítrekuð og treyst.
Ríkisstjórn sem
forseti sjálfur skipar
Annað athyglisvert nýmæli er
að finna í þessari tillögu Stjórn-
arskrárnefndar. Þar segir að hafi
viðræður um stjórnarmyndun
ekki leitt til myndunar nýrrar rík-
isstjórnar innan 8 vikna sé forseta
heimilt að skipa ríkisstjórn.
Hér sem annars staðar hefur
flokkunum oft reynst erfitt að
koma saman nýrri ríkisstjórn og
stjórnarkreppur hafa viljað drag-
ast á langinn. Eru þess dæmi að