Morgunblaðið - 13.11.1992, Blaðsíða 16

i
MORGUNBLAÐIÐ FÖSTUDAGUR 13. NÓVEMBER 1992
Réttarbætur á skattkerfínu
eftir Össur
Skarphéðinsson
í september hnekkti Hæstirétt-
ur dómi undirréttar sem hafði úr-
skurðað í deilu fyrirtækis við toll-
stjóraenibættið um greiðslu á sölu-
skatti. Undirréttur dæmdi fyrir-
tækinu í óhag, en Hæstiréttur
ógilti síðan dóminn. Niðurstaða
Hæstaréttar byggðist ekki síst á
því að ein og sama ríkisstofnun
hafði í senn á hendi rannsókn
málsins og í kjölfarið úrskurð á
grundvelli eigin rannsóknar. En
óskýr lög hafa valdið því, að í dag
sinnir embætti ríkisskattstjóra
bæði rannsókn skattamála og
kveður jafnframt upp úrskurð í
sömu málum. Þetta er andstætt
þeirri meginreglu vestræns lýð-
ræðis, að skýr greinarmunur sé
gerður á rannsóknaraðila og úr-
skurðaraðila. Hér á landi hefur
þessi skipan mála sætt gagnrýni
og niðurstaða Hæstaréttar tekur
af tvímæli um að sú gagnrýni er
réttmæt.
í framhaldinu er því nauðsyn-
legt að breyta skattalögum til að
greina afdráttarlaust á milli ann-
ars vegar embættis skattrann-
sóknarstjóra sem rannsóknaraðila
og hins vegar embættis ríkisskatt-
stjóra sem úrskurðaraðila.
Aðskilnaður dóms- og
framkvæmdavalds
Allt frá dögum frönsku'
stjórnarbyltingarinnar hefur rétt-
arkerfi lýðræðisríkjanna þróast í
þá veru, að skýr afmörkun sé gerð
í öllum tilvikum milli rannsókna-
raðila og úrskurðaraðila. Sömu
meginreglu er fylgt hér á landi,
og á síðustu árum hefur markvisst
verið unnið að því að treysta hana
með því að koma á ótvíræðum
aðskilnaði framkvæmdavalds og
dómsvalds. Kveikjan að þeim
breytingum var ekki síst niður-
staða Mannréttindadómstóls Evr-
ópu, sem hnekkti dómi um meint
umferðarlagabrot í frægu máli
Jóns Kristinssonar, á þeim grund-
velli að sami aðili hefði rannsakað
og úrskurðað í málinu. í kjölfarið
hóf þáverandi dómsmálaráðherra,
Jón Sigurðsson, undirbúning að
umfangsmiklum lagabreytingum,
sem eftirmaður hans, Þorsteinn
Pálsson, hélt áfram og Alþingi
samþykkti á síðasta vetri.
Svipuð réttarbót hefur hins veg-
ar ekki enn verið gerð á skatta-
lögunum. Eins og niðurstaða
Hæstaréttar bendir til á enn eftir
að greina með ótvíræðum hætti á
milli þeirra embætta sem hafa með
höndum rannsókn, og úrskurð, í
ágreiningsmálum sem varða
álagningu skatta. Þær breytingar
verða að taka af allan vafa um,
að skattrannsóknarstjóri sé ekki
með nokkrum hætti háður skipun-
arvaldi aðilans, sem síðar kveður
upp úrskurð í ágreiningsmálum.
Þetta þýðir í raun, að það verð-
ur að skilja með afgerandi hætti
á milli embætta skattrannsóknar-
stjóra og ríkisskattstjóra.
Ríkisskattstjóri og
skattrannsóknarstjóri
í dag er hlutverk þessara emb-
ætta raunar vel aðgreint í lögun-
um. Ríkisskattstjóri er æðsta yfír-
vald í álagningarkerfínu, og þó
hann hafí ekki beint skipunarvald
yfir skattstjórunum sjálfum verða
þeir að hlíta fyrirmælum hans um
framkvæmd skattálagningar.
Hann getur jafnframt af sjálfsdáð-
um kannað framtöl og allt það sem
lýtur að framkvæmd laganna.
Skattrannsóknarstjóri á hins
Össur Skarphéðinsson
„Eins og Iögin eru fram-
kvæmd í dag er skatt-
rannsóknarstjóri talinn
hluti af embætti ríkis-
skattstjóra, og erfitt að
líta á hann sem sjálfstæð-
an rannsóknaraðila. Hinn
almenni borgari, sem á
mál að verja gagnvart
ríkisskattstjóra, getur því
alls ekki treyst því, að
hann njóti rannsóknar,
sem er óháð úrskurðar-
aðilanum.“
vegar að hafa með höndum skatt-
eftirlit og rannsóknir, leiðbeina
skattstjórunum níu um eftirlit og
fylgjast með hvemig þeir haga
því. í lögunum er skýr rammi sett-
ur um starfsvið hans, og það fer
ekki á milli mála að löggjafinn
hefur ætlað honum að vera sjálf-
stæður rantisóknaraðili. Hann get-
ur að eigin frumkvæði hafíð rann-
sókn á öllu því sem varðar skatta
án þess að fyrir liggi grunur um
svik. Hins vegar er líka tekið fram
að ríkisskattstjóri getur vísað til
hans málum til rannsóknar. Hið
sama geta skattstjórar, leiki grun-
ur á verulegum skattsvikum. Jafn-
framt er alfarið í höndum skatt-
rannsóknarstjóra að meta hvort
mál sé þannig vaxið, að krefjast
beri refsingar, og hann sendir þá
málið annaðhvort til sektarmeð-
ferðar hjá yfirskattanefnd eða til
opinberrar rannsóknar hjá Rann-
sóknarlögreglu ríkisins.
Óskýr ákvæði
Þrátt fyrir að það sé ótvíræður
ásetningur laganna að aðgreina
vel embætti ríkisskattstjóra og
skattrannsóknarstjóra orka sum
ákvæði eigi að síður verulega tví-
mælis. Þannig segir í einni grein
laganna: „Við embætti ríkisskatt-
stjóra skal starfa rannsóknardeild
er hafí með höndum eftirlit og
rannsóknir samkvæmt lögum
þessum. Skattrannsóknarstjóri
stýrir starfsemi deildarinnar."
Þetta ákvæði er því miður þess
eðlis, að í einu vetfangi heggur
það að rótum þeirrar afmörkunum
milli embættanna, sem lögin mæla
að öðru leyti fyrir um.
í greininni felast boð, sem
ganga þvert á anda laganna um
aðgreiningu rannsóknarvalds og
úrskurðarvalds. Hún segir afdrátt-
arlaust, að rannsóknardeildin eigi
að lúta skattrannsóknarstjóra, en
vistar hana eigi að síður hjá emb-’
ætti ríkisskattstjóra. Þar með eru
mörkin á milli embættanna
tveggja gerð afar óljós. Afleiðingin
verður sú, að sjálfstæði skattrann-
sóknarstjóra sem óháðs rann-
sóknaraðila er ekki lengur tryggt,
því lagaákvæðið vistar hann hjá
embætti ríkisskattstjóra, — að
minnsta kosti að hluta.
I síðustu ársskýrslu ríkisskatt-
stjóra kemur Ijóslega fram, að
embættið túlkar lögin þannig, að
skattrannsóknarstjóri sé hluti af
embætti ríkisskattstjóra. Það birt-
ist með ýmsum hætti, ekki síst
því að skattrannsóknarstjóri er
nefndur í hópi fjögurra deildar-
stjóra, sem eiga aðild að yfirstjórn
embættis ríkisskattstjóra. í því
ljósi er illkleift að mæla gegn því
að eins og lögin eru framkvæmd
er skattrannsóknarstjóri hluti af
embætti ríkisskattstjóra, og erfitt
að líta á hann sem sjálfstæðan
rannsóknaraðila. Hinn almenni
borgari, sem á mál að veija gagn-
vart ríkisskattstjóra, getur því alls
ekki treyst því, að hann njóti rann-
sóknar, sem er óháð úrskurðaraði-
lanum.
Þetta er í fullkominni andstöðu
við þá grundvallarreglu vestrænna
lýðræðisríkja, að skýr afmörkun
sé til staðar milli rannsóknaraðila
og úrskurðaraðila.
Þess má geta að í ársskýrslunni
er lögð áhersla á óhlutdrægni í
störfum og að réttaröryggi al-
mennings og fyrirtækja sé tryggt.
Nú efast að sjálfsögðu enginn um
góðan vilja og vönduð vinnubrögð
beggja embættanna, en meðan
skattrannsóknarstjóri er einskonar
botnlangi á embætti ríkisskatt-
stjóra er réttaröryggi þeirra, sem
eiga mál sín undir báðum embætt-
unum, alls ekki tryggt. Það er því
brýnt að breyta lögum til að greina
algerlega á milli embættanna.
Fyrr er ekki hægt að segja, að
fullkomins réttaröryggis sé gætt
í skattkerfínu.
Höfundur er formnður þingflokks
Alþýðuflokksins -
Jafnaðarmannaflokks íslands.
L