Morgunblaðið - 09.12.1982, Blaðsíða 8

40
MORGUNBLAÐIÐ, FIMMTUDAGUR 9. DESEMBER 1982
Framtídarskipulag utanrík-
is- og utanríkisviðskiptamála
eftir dr. Hannes
Jónsson, sendiherra
Um það verður tæpast deilt, að
utanríkisviðskiptamál eru meðal
mikilvægari þátta utanríkismála.
Það er því engin tilviljun, að eitt
af atriðunum í stefnu fyrstu þing-
ræðislegu ríkisstjórnar lýðveldis-
ins, ráðuneyti Ólafs Thors, sem
kom til valda 21. október 1944, var
— eins og forsætisráðherra lýsti
henni í þingræðu sama dag — að
gerðar skyldu samningatilraunir
við erlend ríki til þess að tryggja
Islendingum þátttöku í ráðstefn-
um um framtíðarskipan milli-
ríkjaverslunar, viðskipta og fram-
leiðslu, með það fyrir augum að ná
sem hagstæðustum samningum
um sölu framleiðsluvöru okkar og
sem hagkvæmustum kjörum við
innkaup innfluttra vara.
Eðlilega var utanríkisþjónust-
unni undir forystu Ólafs Thors,
forsætis- og utanríkisráðherra,
ætlað að vinra þetta verk, enda
eru viðskipta. imningar og fyrir-
greiðsla vegna viðskiptahagsmuna
og efnahagssamvinnu snar þáttur
í störfum allra sendiráða og flest
utanríkisráðuneyti hafa öflugar
utanríkisviðskiptadeildir. Sá var
háttur á lengst af hér á landi.
Hins vegar hafa utanríkisvið-
skiptamálin smám saman þokast
út úr utanríkisráðuneytinu og yfir
í viðskiptaráðuneytið í Reykjavík,
þótt sendiráðin hafi haldið áfram
að vinna ötullega að þessum mál-
um. Má orsakirnar fyrir öfug-
þróuninni í Reykjavík að nokkru
finna í misskilinni viðleitni til
þess að halda niðri eðlilegum
kostnaði við utanríkisþjónustuna
á sama tíma sem öðrum ráðuneyt-
um hefur leyfst að stækka. Það
vakti því verðskuldaða athygli,
þegar Ólafur Jóhannesson, utan-
ríkisráðherra, lagði skýrslu sína
um utanríkismál fyrir Alþingi í
mars 1982, að í lok hennar hreyfði
hann þeirri hugmynd, hvort ekki
væri hyggilegt „að ailir megin-
þættir utanríkismála, þar á meðal
utanríkisviðskiptamál, séu í hönd-
um utanríkisþjónustunnar bæði
erlendis og hér heimá".
Jafnframt tók utanríkisráð-
herra fram, að það væri einróma
álit þeirra starfsmanna utanríkis-
þjónustunnar, sem mest hafa
hugleitt þessi mál, að æskilegt
væri að þessari breytingu yrði
komið á, þ.e. að ekki aðeins sendi-
ráðin annist fyrirgreiðslu erlendis
vegna íslenskra viðskiptahags-
muna, heldur fari utanríkisráðu-
neytið í Reykjavík einnig með
utanríkisviðskiptamálin, svo sem
það gerði í upphafi.
Segir utanríkisráðherra enn-
fremur, að hann hafi varpað fram
þessum hugmyndum í lok skýrslu
sinnar „til þess að koma af stað
umræðum um framtíðarskipulag
þessara mála“.
Því miður hafa næsta litlar
rökræður farið fram um málið á
opinberum vettvangi. Hvorki
starfsmenn utanríkisþjónustunn-
ar né málsmetandi stjórnmála-
menn hafa gefið sér tíma til þess
að taka boði utanríkisráðherra um
að skoða málið og rökræða opin-
berlega, enda þótt nokkrar stuttar
fréttagreinar og ritstjórnargrein-
ar hafi verið birtar um það í ein-
staka blaði.
Viöskiptaráöherra
til varnar
I framhaldsumræðum um
skýrslu utanríkisráðherra á Al-
þingi 27. apríl sl., var Ólafur Jó-
hannesson, utanríkisráðherra,
fjarverandi. Tómas Arnason,
viðskiptaráðherra, gegndi þá
utanríkisráðherraembættinu í
forföllum. Kom þá greinilega
fram, að viðskiptaráðherra hafði
gagnstæða skoðun á málinu. Taldi
hann best fara á því, að allir þætt-
ir viðskiptamála, þar á meðal allir
þættir milliríkjaviðskipta, inn-
flutnings- og gjaldeyrismál, fram-
kvæmd gildandi viðskiptasamn-
inga, þátttaka í fríverslunar-
samstarfinu innan EFTA og EBE
og bankamálin, væru undir einu
og sama ráðuneyti, ekki utanrík-
isráðuneyti, heldur viðskiptaráðu-
neyti. Taldi hann viðskiptahags-
munum okkar best þjónað með
óbreyttri skipan frá því sem nú er
og vildi ekki breyta aftur í átt til
hins upprunalega skipulags.
Ekki er þó að sjá á frásögnum
blaða af ræðunni, að viðskipta-
ráðherra hafi stutt skoðun sína
rökum, heldur sett sjónarmið sín
fram sem almennar fullyrðingar
byggðar á þeirri staðreynd að gott
samstarf hafi verið á milli utan-
ríkis- og viðskiptaráðuneytis.
Verður þetta góða samstarf ekki
talin röksemd fyrir fyrirkomulag-
inu sjálfu, því það útilokar ekki að
betur mætti gera með öðru skipu-
lagi.
Skoðanamismunur sá, sem kem-
ur fram í skrifum utanríkis- og
viðskiptaráðherra, kallar á rök-
ræna greiningu á málinu, þannig
að skynsamleg rök ráði jafn mik-
ilvægu skipulagsatriði og það er,
Söguleg rök
fyrir breytingu
Sé litið á málið í sögulegu sam-
hengi, kemur í ljós, að núverandi
fyrirkomulag um að utanríkisvið-
skiptamálin séu í viðskiptaráðu-
neytinu en ekki í utanríkisráðu-
neytinu, byggjast á slysni fremur
en á rökrænum ákvörunum.
Það er t.d. augljóst, að þegar Al-
þingi samþykkti árið 1928 að kjósa
í sameinuðu alþingi nýja fasta-
nefnd, utanríkismálanefnd, þá var
ætlunin að til hennar skyldi vísað
öllum utanríkismálum, þ.á m.
þeim mikilvæga þætti utanríkis-
mála sem utanríkisviðskiptin eru.
Samkvæmt tillögunni um stofnun
utanríkismálanefndar, sem sam-
þykkt var með 43 samhljóða at-
kvæðum á Alþingi 1928, ber
nefndinni að starfa einnig á milli
þinga og skyldi ráðuneytið, sem
fór með utanríkismál, alltaf bera
undir hana þau utanríkismál, sem
fyrir kynnu að koma. Á þessum
grundvelli hefur utanríkismála-
nefnd starfað frá upphafi. Hefur
samvinna hennar og utanríkis-
ráðuneytisins, síðan það var stofn-
að, verið mjög náin, utanríkisráð-
herra yfirleitt setið fundi hennar
og ráðuneytisstjóri hans eða skrif-
stofustjóri að jafnaði verið ritari
nefndarinnar. Þannig hefur verið
náið samstarf milli löggjafar-
Dr. Hannes Jónsson, sendi-
herra í Genf, hefur verið embætt-
ismaður utanríkisþjónustunnar
síðan 1954 og m.a. starfað í sendi-
ráðum íslands í Bonn, London,
Moskvu, New York auk Genf og í
utanríkisráðuneytinu í Reykjavík.
I grein þessari skoðar hann gagn-
stæð sjónarmið utanríkis- og utan-
ríkisviðskiptamála. Kemst hann
að þeirri niðurstöðu að skoðun
utanríkisráðherra sé studd sterk-
um rökum en skoðun viðskipta-
ráðherra byggð á órökstuddri al-
mennri fullyrðingu.
Hugleiðingar um lokakafla skýrslu
utanríkisráðherra til Alþingis 1982
Dr. Olafur Jóhannesson,
utanríkisráðherra
hvernig haga skuli framkvæmd
utanríkis- og utanríkisviðskipta-
mála á íslandi.
Tímabærar umræður
Breytingar á meðferð utanríkis-
og utanríkisviðskiptamála verða
haganlegast gerðar með forseta-
úrskurði um starfsskiptingu ráð-
herra að undangengnum stjórn-
armyndunarviðræðum og samn-
ingum flokka um stjórnarstefnu.
Telja verður víst að slíkir atburðir
séu ekki langt undan þar sem
kosningar fara fram á fyrri hluta
næsta árs. Hlýtur að vera tíma-
bært að skoða málið nú og greina
á rökrænan hátt til þess að ljóst
liggi fyrir hvaða fyrirkomulag sé í
senn heppilégast og hagnýtast
fyrir íslenska JÚkið og útflytjendur
og innflytjendur. Við næstu
stjórnarmyndunarviðræður
þyrftu viðkomandi aðilar að vera
búnir að gera upp við sig, hvort
hyggilegt sé að fara eftir sjónar-
miðum viðskiptaráðherra um nú-
gildandi fyrirkomulag eða hvort
fara eigi að nýju inn á þær braut-
ir, sem í upphafi utanríkisþjónust-
unnar voru lagðar og utanríkis-
ráðherra og reyndari starfsmenn
utanríkisþjónustunnar hafa bent
á að séu heppilegri.
Andstæðar skoðanir utan-
ríkisráðherra og viðskipta-
ráðherra á framtíðarskipu-
lagi utanríkis- og utanríkis-
viðskiptamála innan stjórn-
sýslunnar í Reykjavík kalla á
rökræna greiningu á málinu,
svo skynsamleg rök ráði
þessu mikilvæga skipulags-
atriði.
valdsins og utanríkisráðuneytisins
um utanríkismálin, við viðskipta-
ráðuneytið hefur engin bein tengsl
haft við utanríkismálanefnd. T.d.
var mér skýrt frá því nýlega, að
ráðuneytisstjóri viðskiptaráðu-
neytisins hafi í fyrsta sinn á
meira en 30 ára starfsferli komið
á fund í utanríkismálanefnd 28.
júní, 1982, þegar verið var að ræða
efnahagssamninginn við Sovétrík-
in, sem miklar deilur urðu um, og
viðskiptaráðherra og ráðuneytis-
stjóri hans beittu sér fyrir að
gerður var.
Þeirri sögulegu staðreynd má
heldur ekki gleyma, að þegar
Sveinn Björnsson, sendiherra,
kom heim frá Danmörku eftir
hernám hennar vorið 1940, varð
hann ráðunautur ríkisstjórnar-
innar í utanríkismálum. Vann
hann m.a. að því að undirbúa
bráðabirgðalög um utanríkis-
starfsemina, sem gefin voru út 8.
júlí 1940. Var þar gert ráð fyrir, að
ráðuneytið færi með öll utanrík-
ismál, og utanríkisviðskiptamál
ekki undanskilin. Sama gildir um
lögin um utanríkisráðuneyti ís-
lands og fulltrúa þess erlendis,
sem gefin voru út 27. júlí 1941.
Undif utanríkisráðuneytið falla
samkvæmt þeim öll utanríkismál í
Tómas Arnason,
viðskiptaráðherra
víðustu merkingu þess hugtaks,
þ.e. öll mál er varða gæslu hags-
muna Islands eða viðskipta út á
við.
Vegna hinna fjölþættu verkefna
var utanríkisráðuneytinu fljótlega
skipt í deidir, þ.e. almenna deild,
alþjóðadeild, utanríkisviðskipta-
deild, upplýsinga- og menning-
armáladeild og síðar varnarmála-
deild og prótókolldeild. Starfaði
viðskiptadeildin lengi að milli-
ríkjaviðskiptum og sá um gerð og
framkvæmd viðskiptasamninga
við önnur ríki og fleiri atriði milli-
ríkjaviðskipta, en fyrirgreiðslu
vegna viðskiptahagsmuna íslands
erlendis hefur alltaf verið snar
þáttur í störfum allra sendiráð-
anna og er enn.
Gerð viðskiptasamn-
inga og samskiptin við
alþjóðlegar efnahags-
og viðskiptastofnanir
Þegar viðskiptaráðuneytið varð
til við myndun þjóðstjórnar Al-
þýðuflokks, Framsóknarflokks og
Sjálfstæðisflokks 17. apríl 1939,
var ráðherrum fjölgað úr 3 í 5.
Fékk Eysteinn Jónsson þá emb-
ættisheitið viðskiptamálaráð-
herra. Stofnað var nýtt ráðuneyti,
sem fór með þau mál, er heyrðu
undir viðskiptaráðherra. Voru það
einkum viðskiptamál landsins,
bankamál, gjaldeyrismál, verslun-
armál og verðlagsmál. Utanríkis-
ráðuneytið fór hins vegar með
utanríkisviðskiptamálin frá því að
það var stofnað 1940, þar til keðj-
ur af slysni — einkum þó misskil-
in viðleitni til sparnaðar í rekstri
utanríkisþjónustunnar á meðan
öðrum ráðuneytum var leyft að
stækka — orsökuðu að viðskipta-
ráðuneytinu var falið að fara með
verkefni viðskiptadeildar utanrík-
isráðuneytisins. Skulu tildrög
þeirrar slysni og framvinda ekki
rakin hér, en vissulega væri fróð-
legt, ef t.d. Pétur Thorsteinsson,
sendiherra, vildi rekja framvindu
þess máls opinberlega, svo og
greina frá hvernig viðskiptadeild
utanríkisráðuneytisins starfaði á
meðan hann stjórnaði henni og
hvernig þróunin leiddi til núver-
andi skipunar.
Þess skal þó getið til fróðleiks, að
dr. Gylfi Þ. Gíslason skýrði frá því
í erindi, sem hann flutti á Þing-
völlum 12. maí 1979 um ísland,
Fríverslunarsamtökin og Efna-
hagsbandalagið, sem síðar var
prentað í Fjármálatíðindum, að
þótt hann hefði tekið sæti í ríkis-
stjórn Hermanns Jónassonar 1956
sem iðnaðar- og menntamálaráð-
herra, hefði verið ákveðið með for-
setaúrskurði, að allar alþjóða-
stofnanir á sviði fjármála og við-
skipta skyldu einnig heyra undir
hann, en um þessi mál hafi hann
embættislega látið fjalla í við-
skiptaráðuneytinu. Gylfi fór svo
með viðskipta- og menntamál
samfleytt frá 1958 til 1971. Var á
því tímabili smiðshöggið lagt á
verkið og með reglugerð um
Stjórnarráð íslands frá 31. des-
ember 1969 ákveðið annars vegar,
að utanríkisráðuneytið færi m.a.
með „samninga við önnur ríki og
gerð þeirra", etc., en hins vegar, að
viðskiptaráðuneytið færi m.a. með
„undirbúning og framkvæmd við-
skiptasamninga, samskipti Is-
lands við alþjóðleg efnahags- og
viðskiptasamtök og fjármála-
stofnanir“.
Hafi það vakið fyrir dr. Gylfa
við myndun stjórnar Hermanns
Jónassonar 1956 að taka alþjóðleg
viðskipta- og efnahagssamvinnu-
mál undir sinn ráðherrahatt til
þess að þau Ientu ekki hjá Alþýðu-
bandalagsráðherra, þá er það e.t.v.
kaldhæðni örlaganna, að þessi
mikilvægu utanríkismál hafa síð-
an lent hjá tveimur Alþýðubanda-
lagsráðherrum, sem urðu við-
skiptaráðherrar eftir að dr. Gylfa
tókst að koma smiðshögginu á
verkið 1969.
Utanríkisþjónusta
frá upphafi
lagt megináherslu
á utanríkisviðskiptam-
ál
Til marks um það hversu mikla
áherslu utanríkisþjónustan hefur
alltaf lagt á gæslu viðskipta-
hagsmuna íslands má geta þess,
að 5. kafli leiðbeiningarbókar
fyrir starfsmenn utanríkisráðu-
neytisins frá 14. mars 1947, sem að
mestu var saminn af þeim Islend-
ingi, sem þá hafði mesta alhliða
reynslu af utanríkismálum, Sveini
Björnssyni, fyrrverandi forseta ís-
lands og sendiherra, og gefin út
undir umsjá eins reyndasta emb-
ættismanns utanríkisþjónustunn-
ar, Agnars Kl. Jónssonar, þáver-
andi ráðuneytisstjóra og af dr.
Bjarna Benediktssyni, þáverandi
utanríkisráðherra, fjallar nær
eingöngu um gæslu íslenskra við-
skiptahagsmuna og hvernig sendi-
ráðin skuli vinna að þeim.
Segir þar m.a., að embættis-