Morgunblaðið - 15.11.1986, Blaðsíða 31

MORfiUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR l5.,N.QVfiMg£R 1986
Fj árlagafrumvarp-
ið o g þensluhættan
Athugasemd við grein Þorvalds Gylfasonar
eftir Markús K.
Möller
í Morgunblaðinu birtist 7. nóv-
ember grein eftir Þorvald
Gylfason um þensluáhrif af ríkis-
búskapnum. Greinin hefur
greinilega vakið næga athygli til
þess að verða tilefni leiðara-
skrifa í einu dagblaðanna. Þeim
mun frekar er ástæða til að fara
nokkrum orðum um efni hennar.
Sum atriði sem hér er fjallað um
hafa aðrir bent mér á. Ég ber
þó einn ábyrgð á meðferð þeirra.
í greininni fjallar Þorvaldur um
hvemig meta megi þá eftirspum
umfram framboð sem hið opinbera
getur valdið með hallarekstri. Meg-
inhugmyndir greinarinnar em allrar
athygli verðar og em einar og sér
þarft innlegg í umræður um opin-
ber fjármál. Við yfirlestur sýnist
mér þó koma í ljós a.m.k. tveir
vemlegir gallar á útfærslunni.
Þessir gallar verða til þess að niður-
staða Þorvalds um þensluáhrif
ríkisbúskaparins samkvæmt frum-
vörpum til fjár- og lánsfjárlaga er
að ég best fæ séð alröng.
Meg-inhugrnyndir
Meginhugmyndir greinarinnar
sýnast mér vera tvær. Fyrri hug-
myndin er að til þess að meta áhrif
opinberra umsvifa á efnahagslífíð
þurfí að kanna alla starfsemi og
afskipti hins opinbera, en ekki ein-
ungis það sem fært er í A-hluta
ríkisreiknings. Þess vegna reynir
Þorvaldur að meta heildarumsvif
A-hluta (ríkissjóðs og ríkisstofnan-
ir), B-hluta (ýmis ríkisfyrirtæki) og
það sem hann kallar C-hluta ríkis-
ins, en það em önnur fyrirtæki þar
sem ríkið hefur úrslitaáhrif á alla
ákvarðanatöku. Einkum em þetta
fjárfestingarlánasjóðir ríkisins.
Sú seinni er að heildarlántökur
hins opinbera séu mælikvarði á
hallarekstur þess, það er eyðslu
umfram tekjur. Þau rök em fyrir
þessari skoðun, að óhjákvæmilegt
er að greiða fyrír það sem eytt er
um efni fram. Það verður ekki gert
með öðm móti en að stofna til
skulda innan lands eða utan. Það
lánsfé sem hægt er að veija til að
kaupa fyrir vömr og þjónustu um-
fram það sem tekjur hrökkva fyrir,
er þó einungis það sem ekki fer
jafnharðan til að endurgreiða lán.
Einnig orkar það tvtmælis að með
þessari aðferð em allar lánveitingar
og fjárfestingar taldar jafngilda
útgjöldum.
Þorvaldur einskorðar umfjöllun
sína um C-hlutann nær algerlega
við fjárfestingarlánasjóði ríkisins.
Hann reiknar út þensluhalla opin-
bers búskapar, sem hann skilgreinir
sem heildarlántökur opinberra aðila
og C-hluta ríkisins að ffádregnum
lánaafborgunum og vaxtagreiðslum
til útlanda og Seðlabankans. Þessi
tala er 3,5 milljarðar króna sam-
kvæmt fmmvörpum til fjár- og
lánsfjárlaga fyrir 1987. Hann dreg-
ur hins vegar ekki frá afborganir
af innlendum lánum. Hann gerir
heldur enga tilraun til að meta hvað
af starfsemi C-hlutans yrði eftir ef
ríkið hætti þar öllum afskiptum,
heldur telur allan rekstur og lán-
veitingar C-hlutans jafngilda
ríkisútgjöldum. Tvö síðasttöldu at-
riðin tel ég að leiði hann að rangri
niðurstöðu.
Afborganir af
innlendum lánum
Engin sérstök ástæða er gefin
upp fyrir þvf að litið er framhjá
afborgunum af innlendum lánum.
Það er hins vegar fráleitt að hugsa
sér að það séu vergar (brúttó) lán-
tökur ríkisins, sem skipta máli.
Meginhugmyndin er að nota upplýs-
ingar um lántökur til að meta kaup
hins opinbera á vömm og þjónustu
umfram það sem tekjur leyfa og
svo sem fyrr segir er afborgunarfé
ekki til ráðstöfunar. Þetta skýrist
best með dæmi. Gert er ráð fyrir
að selja spariskírteini á næsta ári
fyrir 1,5 milljarða króna, en endur-
greiða á móti gömul skírteini fyrir
1 milljarð. Ríkissjóður fær klárlega
ekki nema 500 milljónir út úr býtun-
um til að fjármagna hallarekstur
sinn. í mörgum tilfellum er fólk
einfaldlega að skipta á útmnnum
skírteinum fyrir ný og jafnvel þegar
eigendaskipti verða getur það ekki
skipt sköpum hvort einn kaupir
nýtt bréf og annar innleysir gam-
alt, ellegar einn kaupir gamalt bréf
af öðmm. í öðm tilfellinu er þó um
verga lántöku ríkissjóðs að ræða
en ekki í hinu. Af þessu sýnist mér
ljóst að Þorvaldur á að draga heild-
arafborganir en ekki einungis
erlendar afborganir frá heildarlán-
tökum, til þess að finna hveiju ríkið
eyðir umfram tekjur. Heildaraf-
borganir opinberra aðila og lána-
sjóða C-hlutans af erlendum lánum
er áætlaðar um 3,6 milljarðar
króna. Innlausn spariskírteina er
áætluð um 1 milljarður, og aðrar
afborganir A-hlutans em um einn
milljarður. Enn fremur get ég mér
þess til að innlendar afborganir ijár-
festingarlánasjóðanna á næsta ári
verði 0,7 milljarðar, eða nær því
eins mikið og innlend lántaka þeirra
er í ár, en hún er 0,8 milljarðar.
Þá geri ég ráð fyrir að þriðjungur
af íjármagnsgreiðslum byggingar-
sjóðanna séu afborganir, eða 0,4
milljarðar. Eftir því verða heildaraf-
borganir opinberra aðila og C-hluta
fyrirtækja um það bil 6,8 milljarðar
króna á næsta ári.
Ég ég sammála Þorvaldi um að
það veldur tæplega þenslu innan-
lands þótt ríkið taki erlent lán fyrir
erlendum vaxtagreiðslum. Út úr
þeim lánum fæst ekkert fé til kaupa
á innlendri vöm og þjónustu og það
em einmitt slík kaup hins opinbera
og lánþega þess umfram það sem
skattlagning dregur úr kaupum al-
mennings sem þenslunni valda.
Hinu má ekki gleyma að þessir
skuldabaggar em jaftiþungir og
aðrir og bera sömu vexti.
Erlendar vaxtagreiðslur opin-
berra aðila og lánastofnana em
áætlaðar um það bil 5 milljarðar
króna á næsta ári. Sama eðlis em
vaxtagreiðslur og afborganir ríkis-
ins til Seðlabankans, en þær em
áætlaðar 0,3 milljarðar. Ef við drög-
um þessar greiðslur ásamt afborg-
unum upp á 6,8 milljarða frá
lántökum upp á 12,3 milljarða
króna, er þensluhallinn kominn nið-
ur í 0,2 milljarða. En ekki em öil
kurl komin til grafar.
Umsvif ríkisins
og lánastarfsemi
Eins og áður er getið, bendir
Þorvaldur á að umsvif ríkisins em
meiri en ætla mætti af því sem
kallað er A-hluti ríkisreiknings.
Meðal annars rekur ríkið um-
fangsmikla miðlun lánsljár til
fjárfestingar í íbúðarhúsnæði og
atvinnufyrirtælqum. Ef hallarekst-
ur ríkisins er metinn jafn lántökum
umfram afborganir felur það í sér
að allar lánveitingar flárfestingar-
lánasjóðanna em lagðar að jöfnu
við beina eyðslu ríkisins. Hið sama
gildir um allan hallarekstur og flár-
festingar ríkisfyrirtækja. Ég get
hiklaust tekið undir það með Þor-
valdi að ríkið hefur áhrif á þessa
útlánastarfsemi og að undir vissum
kringumstæðum geta lánveiting-
amar jafngilt ríkisútgjöldum. Ríkið
getur til dæmis veitt lán í stað fram-
laga, þótt lítil eða engin von sé um
að lánið fáist endurgreitt. Eins get-
ur ríkið tryggt lánshæfum aðilum
aðgang að fé sem þeir annars ekki
fengju vegna markaðsbresta og
skömmtunar. Þá ýtir ríkið í staðinn
öðmm lánshæfum mönnum út á
almennan lánamarkað og eykur þar
með virka eftirspum eftir lánsfé.
Einhveijum hluta þessa er mætt
með vaxtahækkunum og auknum
spamaði innanlands og dregur það
úr kaupum almennings á innlendum
gæðum, en hluti leiðir til aukinnar
erlendrar lántöku einkaaðila. Þess-
ar lýsingar eiga þó einungis við um
lítinn hluta af lánastarfsemi ríkisins
og mér sýnist að sá hluti sem skrifa
má sem þenslu á ábyrgð ríkisins,
sé einungis það sem ekki væri lán-
að nema fyrir atbeina ríkisins.
Svipaða sögu má segja um veitingu
ríkisábyrgða og starfsemi ríkis-
bankanna, eins og Þorvaldur tekur
reyndar fram. Rétt meðferð virðist
mér vera að telja til þensluhalla
einungis þau viðbótarútlán og þann
hallaauka sem viðgengst í þessum
rekstri vegna aðildar og afskipta
ríkisvaldsins.
Hér em engin tök á því að greina
hallaþátt ríkisins frá eðlilegri lána-
starfsemi svo óyggjandi sé. Þó má
benda á tvö atriði sem nægja til
að færa matið á þensluhalla ríkisins
niður fyrir núll, hver svo sem endan-
leg niðurstaða yrði með ríkisbanka-
kerfí, ríkisábyrgðum og öðrum
misvel dulbúnum ríkisafskiptum.
Ef mér hefur tekist að áætla
rétt afborganir íbúðabyggingasjóða
ríkisins verða hreinar lántökur
þeirra á næsta ári um 3 milljarðar
króna og kemur féð mest eða allt
frá iífeyrissjóðunum, obbinn af
þessu fé myndi fara til útlána jafn-
vel þótt ríkisvaldið skipti sér ekkert
af miðlun þess, og myndi í veruleg-
um mæli renna til sömu aðila og
fá nú lán hjá Húsnæðisstofnun
ríkisins. Því ætti ekki að vera of-
rausn að ætla að 2,4 milljarðar eða
80% af hreinni lántöku byggingar-
sjóðanna fari til útlanda sem yrðu
veitt þótt ríkið kæmi hvergi nærri
miðluninni. Þessi hluti lánastarf-
seminnar leiðir því tæplega til
þenslu. Þar kemur spamaður á
móti. Þess ber líka að geta, að í
kjarasamningunum í febrúar síðast-
liðnum var samið um hækkun á
iðgjöldum til lífeyrissjóðanna. Þessi
hækkun mun að líkindum auka
heildarspamað nokkuð, og ef lána-
starfsemin er talin með ríkisútgjöld-
um, má allt eins segja að iðgjalda-
aukinn sé skattahækkun, þótt ég
reki það ekki frekar hér.
Annað dæmi má nefna af lfkum
toga. Hreinar lántökur flárfesting-
arlánasjóðanna vaxa verulega á
árinu og hluti þeirra gengur vafa-
laust á móti þeirri lækkun sem
áætluð er á erlendum lántökum
einkaaðila. Hreinar lántökur sjóð-
anna hækka um 1 milljarð, úr 0,6
í 1,6, en hreinar erlendar lántökur
einkaaðila lækka um 1,2 milljarða.
Lántökur einkaaðila em flestar með
beinni ríkisábyrgð eða ríkisbanka-
ábyrgð, sem er annað nafn á sama
fyrirbæri. Það liggur því nærri að
taka þennan hluta lánsfjáráætlunar
sem yfirlýsingu um að nú eigi að
stimpla fleiri lán hjá flárfestingar-
lánasjóðum ríkisins en færri hjá
viðskiptabönkum ríkisins. Ef þessi
túlkun er rétt, og ef staðið er við
þennan ásetning, þá ber að líta al-
gerlega framhjá aukningunni á
hreinum lántökum Qárfestingar-
„Það eru aukin innlend
umsvif fremur en mikil
umsvif sem skapa
þenslu og þegar allt er
talið virðist mér hallinn
minnka verulega milli
ára.“
lánasjóðanna og þensluhallinn 1987
verður neikvæður um 3,2 milljarða.
Talan sem Þorvaldur fékk út var
3,5 milljarðar jákvættí
Samanburður milli ára
Það orkar í rauninni tvímælis
hvort hægt er að fínna eina tölu
til að lýsa þensluáhrifum vegna
opinbers búskapar. Raungengis-
hækkun getur nefnilega eytt
innanlandsþenslu og breytt henni í
viðskiptahalla, enda er raungengi
lítið annað en kaupmáttur iauna
gagnvart erlendum vörum. Ef ríkið
eykur kaup sín á innlendum vörum
hækkar smám saman verð þeirra
og launin um leið. Verð erlendrar
vöru hækkar ekki að sama skapi
og menn kaupa meira erlent og
minna innlent. Jafnvægi næst á
innanlandsmarkaði. Það er því
aukning á ríkisumsvifum en ekki
stöðug ríkisumsvif sem valda
þenslu, þótt stöðugum ríkishalla
geti fylgt stöðugur viðskiptahalli.
Til þess að kanna hvort ríkisumsvif
séu líkleg til að valda þenslu á
næsta ári þarf því að kanna hvort
þau eru að aukast með minnka.
Eftirfarandi tafla lýsir tilraun til
slíks samanburðar. Ég hef giskað
á tölur um innlendar afborganir
fj árfesti ngaláníisj (>ða og bygging-
arsjóða. Það sem máli skiptir er að
ær breytast ekki mikið milli ára.
töflunni er ennfremur gert ráð
fyrir að erlendar lántökur ríkisins
fari 0,6 milljarða fram úr áætlun í
ár vegna jafn mikils halla umfram
áætlun þá sem gerð var eftir febrú-
arsamningana.
Lántökur opinberra aðila og
sjóða og þensluhalli í milljörðum
króna
Lántökur alls 1986 14,0 1987 12,3
innlendar 6,0 7,6
erlendar 8,0 4,8
Erlendar afborganir 3,4 3,7
Innlendar afborganin 3,8 3,1
spariskírteinainnlausn 1,7 1,0
fjárfestingarlánasjóðir 0,6 0,7
byggingarsjóðir 0,3 0,4
aðrar afb. ríkissjóðs
ÍT 31
Skuldaaukning Frádregst: 6,8 5,5
vaxtagr. til útl. 5,1 5,0
vaxtagr.o.fl. til Seðlab. Skuldaaukning að frádr. 0,6 0,3
óvirkum vaxtagr. Frádregst: 80% nettólántöku 1,2 0,2
byggingarsjóða Tilfærsla frá einkalánum 1,2 2,4
til fíárfestingarlánasjóða Þensluhalli 1,0
(- þýðir afgangur) 0 -3,2
Samdráttur milli ára 3,2
Einhver kann að hrökkva við
þegar fullyrt er að ríkisvaldið reki
magnaða samdráttarstefnu og hafí
neikvæðan þensluhaila upp á 3
milljarða króna. Þetta á sér þó eðli-
lega skýringu. Vaxtagreiðslur til
útlanda minnka það fé sem til ráð-
stöfunar er og vegna þeirra getur
þjóðin flutt inn minna af vörum og
þjónustu en ella. Breytingin milli
ára er líklegri til að hafa meiningu
heldur en stærð hallans. Samkvæmt
henni dregur ríkið verulega úr um-
svifum sínum á næsta ári. Hluti af
samdrættinum veltur þó á því að
menn fallist á að ríkisbankaábyrgð-
ir jafngildi lánveitingum fjárfest-
ingarlánasjóða og að endurlán
byggingarsjóðanna á lífeyrissjóðafé
jafngildi að verulegu leyti beinum
lánum frá lífeyrissjóðunum. Ég sé
engan meginmun þar á.
Rekstrarliallinn og nið-
urgreiðsla skulda
Ég hef þegar bent á að þenslu-
hallinn er í fyrsta lagi erfiður í
útreikningi og auk þess loðið hug-
tak í eðli sínu, því hagkerfið aðlagar
sig þenslu og eyðir henni. Rekstrar-
halli ríkissjóðs er mun skiljanlegra
fyrirbrigði. Hann samsvarar hækk-
un skulda ríkisins. Áætlaður halii
A-hlutans er 2,2 milljarður á þessu
ári og 1,6 á því næsta. Frá því
ætti raunar að draga þá rýrnun sem
verður á erlendum skuldum vegna
erlendrar verðbólgu. Hið opinbera
skuldar nú 50 milljarða króna er-
lendis, þar af A-hlutinn 28 millj-
arða. Verðbólga er um 2% í helstu
viðskiptalöndum okkar, svo að
skuldir hins opinbera rýma um 1
milljarð á ári, og skuldir A-hlutans
um 0,6 milljarða. Þannig mældur
er A-hluta hallinn 1,6 milljarðar í
ár og 1 milljarður f fjárlagafrum-
varpi næsta árs. Þannig er stigið
spor í rétta átt, en betur má ef
duga skal. Skuldabyrði ríkissjóðs
er orðin svo þung að afleitt er að
reka hann með halla. Þess vegna
þarf raunverulegur rekstrarhalli að
minnka en ekki aukast í meðförum
Alþingis. Reyndar er full ástæða til
að skoða hvort ekki er þjóðarvilji
fyrir því að hækka skatta duggun-
arlítið og nota góðærið til að greiða
niður erlendar skuldir. Ég er nefni-
iega hreint ekki viss um að til séu
fjárfestingar innanlands sem skila
tafarlausri og öruggri 5% raun-
ávöxtun. Það gerir uppgreiðsla
erlendra skulda með því að létta
vaxtabyrðina.
Lokaorð
Mér þykir því miður ekki ólíklegt
að einhveijir lesendur afgreiði þessa
grein sem enn eina sönnun þess að
hvenær sem einn hagfrseðingur
stingi niður penna megi draga fram
annan sem kemst að öndverðri nið-
urstöðu. Því er mikilvægt að menn
átti sig á að grunnupplýsingar
mínar eru þær sömu og Þorvaldur
Gylfason notar. Mismunur á niður-
stöðum stafar af því að ég tel að
Þorvaldur hefði átt að draga inn-
lendar afborganir frá ráðstöfunarfé
rfkisins, að verulegur hluti af lán-
veitingum byggingarsjóðanna hefði
farið eins þótt lífeyrissjóðir hefðu
annast hann og að einu gildi hvort
veitt er ríkisbankaábyrgð fyrir er-
lendu iáni eða það er tekið með
aðstoð Qárfestingarlánasjóðs. Þess
utan tel ég þensluhaliann gallað
hugtak: Það eru aukin innlend
umsvif fremur en mikil umsvif sem
skapa þenslu og þegar allt er talið
virðist mér hallinn minnka verulega
milli ára. Fleira hefði má nefna, en
mál er að linni.
Höfundur starfar sem hagfræð-
ingur í Reykjavík.