Morgunblaðið - 20.10.1996, Blaðsíða 11

MORGUNBLAÐIÐ
SUNNUDAGUR 20. OKTÓBER 1996 11
munaaðilum. Fulltrúar hagsmuna-
aðila sitji í flestum nefndum sem
eru skipaðar af ráðherrum.
„Það er mikil tilhneiging til þess
að setja hagsmunaaðila í nefndir.
Það hefur náttúrulega þann kost
frá sjónarhóli stjórnsýslunnar að
það er erfiðara fyrir hagsmunaðil-
ana að gera ágreining eftir á ef
þeir hafa fengið að vera með í
ákvörðunartökunni frá upþhafi.
En þótt það vinni um 400 manns
í ráðuneytunum á íslandi eru þau
veik og lítil, einungis vinna 15-25
manns í þeim flestum. Sterk hags-
munasamtök geta auðveldlega yf-
irspilað ráðuneyti af þessari stærð
sem nær ekki að sinna nema allra
helstu grundvallarmálunum,“ seg-
ir Gunnar Helgi.
Hann segir að helst sé dæmi
um það að finna að þrýstingur
hagsmunaaðila komi fram í laga-
setningum á þeim sviðum þar sem
hagsmunasamtök eru sterk, eins
og t.d. í sjávarútvegi og landbún-
aði. Búnaðarþing hafi til að mynda
lengi átt lögvarinn umsagnarrétt
um alla löggjöf. Það sem mest
hafi þó verið skoðað í þessu sam-
hengi sé setning laga um kvóta-
kerfi 1983.
Gunnar Helgi segir það ekki
sjálfgefið að æskilegt sé að bregð-
ast við áhrifum hagsmunaaðila á
þessu sviði.
„Sum mál eru þannig vaxin að
það er æskilegt að þeir sem þau
snerta mest hafi meira um þau að
segja en aðrir. Oft er því ástæða
til þess að hlusta á hagsmunaaðil-
ana. En þegar kemur að ákvörðun-
um sem varða aðra mjög verulega
er æskilegt að ríkisvaldið sé sterk-
ara og geti staðið á móti hags-
munaaðilunum. Það væri hægt að
gera með því að efla ráðuneytin,
sem hafa aðgang að sérþekkingu,
og efla þingið og aðgang þess að
sérþekkingu. Sú þróun er reyndar
hafin og þingmenn eiga kost á
betri sérfræðiþjónustu innan þings-
ins en áður. Sterkari stjómmála-
flokkar geta einnig unnið að
nokkru leyti gegn sterkum hags-
munaaðilum. Ef stjórnmálaflokkar
binda hendur einstakra þingmanna
verður um leið erfíðara fyrir þá að
ganga erinda sérhagsmuna. Sterkir
og heilsteyptir flokkar stæðu því
frekar gegn hagsmunasamtökum,"
segir Gunnar Helgi..
Þekking og hæfni að verða til
Hann telur að hvorki Alþingi
né stjórnsýslan hafi verkfæri til
þess að reikna út neikvæð áhrif
afskipta hagsmunasamtaka.
„Þessi þekking og hæfni er þó
að verða til í vaxandi mæli í stjórn-
sýslunni en verður sjálfsagt aldrei
til í þinginu sjálfu. Dæmi um skort
á þessari hæfni er úttekt sem heii-
brigðisráðuneytið gerði á tilvís-
unarkerfinu. Uttektin var yfírspil-
uð af sérfræðingum lækna og
hugsanlega má rekja það til þess
að úttektin var ekki nógu vönduð.
Þetta sýnir að ráðuneytin hafi
ekki ennþá yfir þeim tækjum að
ráða sem þarf til þess að búa til
óvéfengjanlegt mat sem getur
sannfært almenning um að hags-
munahóparnir hafí rangt fyrir sér.
Það þarf mjög hæfan mannskap
til þess að undirbúa stefnumótun
og það þarf fjármagn til þess að
tryggja að hin faglegu sjónarmið
verði ofan á,“ segir Gunnar Helgi.
Annað sjónarmið, sem Gunnar
Helgi telur að forsetinn hafi talað
fyrir í ávarpi sínu við setningu
Alþingis, er að óæskilegt sé að
teknókratar stjórni of miklu.
„Það er hægt að reikna það út
að byggðastefnan sé óhagkvæm,
hún skaði skattborgara á höfuð-
borgarsvæðinu og dragi úr hag-
kvæmni hagkerfisins. Ef gerð yrði
skoðanakönnun gæti niðurstaðan
hins vegar orðið sú að byggða-
stefnan væri engu að síður vin-
sæl. Þá gæti það sjónarmið komið
upp að pólitíkin eigi að ráða. Póli-
tíkin gæti verið hinn frjói vett-
vangur fyrir alls kyns skoðanir og
það sé ekki alltaf sjálfsagt að hin
tæknilegu rök eigi að verða ofan
á,“ segir Gunnar Helgi.
Jóhanna Sigurðardóttir, Þjóðvaka
80-90% af löggjöf
Islendinga verk
embættismanna
*
IUPPHAFI þings var lagt
fram frumvarp sem gerir
ráð fyrir að nefndir Alþingis
hafi frumkvæði um það að rann-
saka mál önnur en þau sem
þingið vísar til þeirra, bæði um
framkvæmd laga, meðferð opin-
berra fjármuna og önnur mikil-
væg mál.
Samkvæmt frumvarpinu, sem
Jóhanna Sigurðardóttir, Þjóð-
vaka, er fyrsti flutningsmaður
að, er gert ráð fyrir nefndirnar
geti haft frumkvæði að því að
efna til sérstakra rannsókna um
mál og starfi fyrir opnum tjöld-
um þannig að þjóðin hafi
áheyrnarrétt að umræðum um
mikilvæg mál. Jóhanna segir að
þingræðið í landinu sé í hættu
vegna þess að löggjafarvalds-
þingið sé smátt og smátt að
breytast í framkvæmdavalds-
þing. Hún segir að 80-90% af
löggjöf Islendinga sé gerð af
embættismönn-
um en ekki
þeim sem eru
kosnir til þess
að setja landinu
lög.
Jóhanna seg-
ir að í frum-
varpinu sé að
nokkru litið til
bandaríska
kerfisins þar
sem heimilt er
að þingnefndir rannsaki mál af
þessum toga og starfi fyrir opn-
um tjöldum.
„Einnig eru ákvæði um svip-
að efni í dönskum lögum þar
sem mun meira eftirlit er haft
með reglugerðarsetningum
framkvæmdavaldsins í þinginu
en hér er. Hér er eftirlit nánast
ekkert. Eftir því sem lagabálkar
verða flóknari og umfangsmeiri
er tilhneiging hjá þinginu til
þess að framselja vald til fram-
kvæmdavaldsins einmitt í gegn-
um reglugerðarsetningar án
þess að þingið veiti nokkrar
umSagnir um reglugerðirnar
áður en þær eru settar,“ segir
Jóhanna.
39. grein stjórnarskrárinnar
„Frumvarpið er í raun svar
við því að þing okkar er orðið
meira framkvæmdavaldsþing.
Það miðar einnig að því að þing-
ið geti náð vopnum sínum aftur
méð því að hafa frumkvæði að
meira eftirlit með framkvæmd
laga, meðferð opinberra fjár-
muna og annarra mikilvægra
mála. Ég hef upplýsingar um
það að á árunum 1960 til 1986
hefur 20-25 sinnum verið beitt
39. grein stjórnarskrárinnar
sem kveður á um að nefndir
geti rannsakað sérstök mál. Þau
mál þar sem var látið reyna á
þetta ákvæði stjórnarskrárinn-
ar náðu ekki fram að ganga,
að einu undanskildu, vegna þess
að Alþingi þurfti fyrst að sam-
þykkja að þingnefndir gætu
rannsakað þau. I frumvarpinu
er sagt að ekki þurfi að breyta
þessu ákvæði stjórnarskrárinn-
ar. Nefndirnar geti að eigin
frumkvæði tekið upp mál og
rannsakað án þess að Alþingi
þurfi að staðfesta það,“ sagði
Jóhanna.
Jóhanna sagði í umræðum um
frumvarpið á Alþingi í vikunni
að löggjafarvaldsþingið sé að
verða æ meira framkvæmda-
valdsþing og þessi þróun sé
hættuleg lýðræðinu í landinu
og þingræðið sé í hættu vegna
þessa.
Frumkvæði flyst til
framkvæmdavaldsins
Hún sagði að réttur nefnda
til þess að fara yfir mál að eig-
in frumkvæði eins og kveðið er
á um í 26. grein þingskaparlaga
væri um margt óljós. Stór hluti
frumvarpa sé saminn af starfs-
mönnum ráðuneyta. Þessir
sömu embættismenn séu síðan
ráðgjafar þingnefnda um mál
sem þeir hafa samið. Jóhanna
gerði einnig að umræðuefni hve
fá þingmannafrumvörp ná í
gegn á þingi og sagði að 80-90%
af löggjöf Islendinga væri verk
embættismanna og stjórnkerfis-
ins en ekki þeirra sem kosnir
eru til þess að setja landinu lög.
„Frumkvæði í lagasetningu
er því smátt og smátt að flytj-
ast frá löggjafarvaldinu til
framkvæmdavaldsins því að
stærstum hluta eru það einung-
is frumvörp ríkisstjórna sem ná
fram að ganga. Alltof mikið er
um það að löggjafarvaldið
framselji vald sitt til fram-
kvæmdavaldsins með heimild til
setningar reglugerða án þess
að Alþingi hafi nægilegt eftirlit
með framkvæmdinni,“ sagði
Jóhanna.
Jóhanna
Sigurðar-
dóttir
Ólafur G. Einarsson, forseti Alþingis
Sturla Böðvarsson, Sjálfstæðisflokki
Pólitískar rann-
sóknarnefndir
OLAFUR G. Einarsson, for-
seti Alþingis, sagði í um-
ræðum um frumvarp sem Jó-
hanna Sigurðardóttir alþingis-
maður flytur um rétt nefnda til
að rannsaka önnur mál en þing-
ið vísar til þeirra, að heildarend-
urskoðun væri í gangi á þing-
sköpum. Vísara væri að bíða
niðurstaðna þeirrar vinnu áður
en lengra yrði haldið.
Ólafur sagði sjálfsagt að þess-
ar hugmyndir yrðu teknar til
umræðu í þinginu. Frumvarpið
væri innlegg í umræðuna um
breytt þingsköp. „Ég vara hins
vegar við því að veigamikill
þáttur þingnefnda verði tekinn
út úr þeirri umræðu og hann
afgreiddur nú. Það er ljóst að
við endurskoðun þingskapa
kemur til greina að breyta fjöl-
mörgu sem lýtur að starfsemi
Alþingis og ekki síst fastanefnd-
um þingsins og því skynsamleg-
ast að slíkar breytingar verði
afgreiddar samhliða,“ sagði Ól-
afur.
Skiptar skoðanir um
rannsóknavald fastanefnda
Hann sagði að þann þátt í
störfum Alþingis sem lýtur að
efldu eftirliti og aðhaldi þings-
ins gagnvart framkvæmdavald-
inu mætti vissulega styrkja. „Ég
tel raunar að ýmsar breytingar
megi gera innan ramma núver-
andi þingskaparlaga. En það
eru skiptar skoðanir um það
hversu mikið rannsóknarvald
fastanefndir þingsins megi
hafa. Hugmyndir eins og þær í
frumvarpinu, að fastanefndir
fái sjálfstætt rannsóknarvald í
líkingu við ákvæði 39. greinar
stjórnarskrárinnar um rann-
sóknarnefndir, hafa oftar en
einu sinni komið fram en ekki
náð fram að ganga einmitt
vegna þess að verulegur ágrein-
ingur hefur verið um þetta mál
meðal þingmanna," sagði Ólaf-
ur. Hann telur að þingmenn vilji
fara mjög varlega í það að selja
á laggirnar
pólitískar rann-
sóknarnefndir.
Ólafur sagði
að fastanefndir
þingsins hefðu
síðan 1991 haft
mun sterkari
stöðu til þess að
sinna eftirlits-
hlutverki sínu
en áður. Það ár
kom inn í þing-
sköp 26. grein sem kveður á um
að fastanefndum væri heimilt
að eigin frumkvæði að fjalla um
önnur mál en þingið vísaði til
þeirra. „Mér finnst vera spurn-
ing hvort ekki sé rétt að fasta-
nefndirnar þrói frekar fram-
kvæmd þessa ákvæðis í 26.
grein þingskapa áður en frekari
breytingar verða gerðar,“ sagði
Ólafur.
„Það er í sjálfu sér ekkert
athugavert við það að verulegt
frumkvæði í lagasetningu komi
frá framkvæmdavaldinu. Ég
veit ekki hvort hægt sé að ætl-
ast til þess af þingmönnum að
þeir semji og útfæri í smáatrið-
um hina flóknustu lagasetn-
ingu. Vissulega flytja margir
þingmenn hin vönduðustu frum-
vörp sem eiga skilið eðlilega
meðferð á Alþingi. En til þess
eru sérfræðingar framkvæmda-
valdsins að undirbúa lagasetn-
ingu sem handhafar fram-
kvæmdavaldsins telja sig þurfa
að fá í gegnum þingið. Þing-
menn eiga að sjálfsögðu að hafa
aðstöðu til þess að leggja póli-
tískt mat á frumvörpin og það
er auðvitað hlutverk þingmanna
að ákveða hvort þessi frumvörp
eigi að verða að lögum eða
ekki,“ sagði Ólafur. Hann
sagði að það væri heldur ekkert
óeðlilegt við það að stærsti hluti
samþykktra frumvarpa séu
stjórnarfrumvörp. Þau væru
yfirleitt veigamestu frumvörpin
sem Alþingi fjallar um hveiju
sinni.
Staða sérhags-
munasamtaka
mjög sterk
ÞVÍ er ekki að leyna að staða
sérhagsmunasamtaka er
geysilega sterk á þessu sviði. Að-
staða þeirra er góð, þau hafa veru-
lega fjármuni og ágætt starfslið.
En ég vil þó ekki viðurkenna að
þarna sé um yfirtöku á valdi að
ræða,“ segir Sturla Böðvarsson,
alþingismaður, varaformaður fjá-
laganefndar Alþingis og 2. vara-
forseti þingsins í samtali við Morg-
unblaðið. Hann segir jafnframt að
valdamestu menn í ráðuneytunum
geti haft mikil áhrif á gang mála
í nefndum löggjafarvaldsins.
Sturla segir að þrátt fyrir að
aðstaða þingmanna hafi batnað á
undanförnum árum megi bæta um
betur á því sviði.
„Því er ekki að leyna að
starfsaðstaða þingmanna hefur
verið mjög bágborin. Ég varð var
við það strax þegar ég kom inn á
þing 1991. Það hefur þó lagast
töluvert mikið með því að fleiri
starfsmenn, þ.e. lögfræðingar,
hafa verið ráðnir að þinginu. Þeir
vinna bæði með nefndunum og
fyrir einstaka þingmenn eftir því
sem hægt er. Auk þess hafa þing-
flokkarnir fjármuni til sérfræðiað-
stoðar. Ég hef t.d. notið þess að
fá stuðning til sérstakrar vinnu,
skoðunar _ á einstökum málum
o.sv.frv. Ég get því ekki sagt frá
þeirri reynslu að mér hafi persónu-
lega vantað stuðning. Hins vegar
er það alveg ljóst að það er mis-
munandi mikið álag á þingmönn-
um sem ræðst m.a. af því í hvaða
nefndum þeir sitja og í hvaða
störfum þeir eru utan þings. Að-
staðan er því dálítið mismunandi,"
segir Sturla.
Hagsmunahópar
beita miklu afli
Sturla fagnar umræðu um þetta
mál og segir að hún sé góð og
þörf. „Hún leiðir vonandi til þess
að það aukist skilningur á því að
Sturla
Böðvarsson
starfi þingmanna
þurfi að vera
þannig háttað að
þeir hafí tæki-
færi til þess að
mynda sér sjálf-
stæða skoðun á
einstökum mál-
um og að tryggt
verði að þeir geti
kynnt sér mál og
farið ofan í þau
eins og eðlilegt
er,“ segir Sturla.
Hann kvaðst ekki geta tekið
undir það að þáttur sérhagsmuna-
hópa í samningu lagafrumvarpa
sé of stór.
„Það er þó ljóst að þeir beita
miklu afli við þessa vinnu. Þrýst-
'ingur frá þeim er vaxandi og þess
vegna er ríkari ástæða til þess
að bregðast við því með því að
skapa þingmönnum betri aðstöðu
til þess að láta vinna fyrir sig og
geta haft uppi verkstjórn um
skoðun á málum. Tryggt á að
vera að þingflokkarnir hafi tæki-
færi til þess að kafa ofan í þau
frumvörp sem eru til umfjöllunar
hverju sinni. Aðalatriðið er að
allt sem kemur inn í þingið sé
skoðað mjög gagnrýnum augum
þannig að menn taki ekki á mál-
um sem koma inn í þingið, hvort
sem það er frá ríkisstjórn eða
stjórnarandstöðu, eins og það sé
búið að skoða þau endanlega. Ég
lít svo á að það sé mjög vanda-
samt verk og mikilvægt hjá þing-
flokkunum að rannsaka hvert ein-
asta mál,“ sagði Sturla.
Sturla telur að embættismenn
í stjórnsýslunni geti haft mikil
áhrif á störf nefnda. „Það er mjög
treyst á upplýsingagjöf þeirra og
í mörgum tilfellum leitað til þeirra.
Það er enginn vafi á því að topp-
mennirnir í ráðunéytunum hafa
feiknalega mikla möguleika á því
að hafa áhrif,“ segir Sturla.