Morgunblaðið - 12.11.2000, Blaðsíða 36

i6 SUNNUDAGUR 12. NÓVEMBER 2000
SKOÐUN
MORGUNBLAÐIÐ
HIN ÍSLENSKA VARÚÐAR-
REGLA OG MEGINREGLAN
UM SJÁLFBÆRA RÖSKUN
ÞAÐ ER óhætt að segja að blað
hafi verið brotið í íslenskum um-
hverfisrétti með úrskurði umhverf-
isráðherra hinn 1. nóvember sl., en
til úrskurðar var kærður úrskurð-
ur Skipulagsstofnunar um kísil-
gúrvinnslu úr Mývatni frá 7. júlí
sl. Ekki aðeins telur ráðherra að
byggt sé á varúðarreglunni í úr-
skurðinum frá 7. júlí sl., hann telur
greinilega einungis eina varúðar-
reglu vera til og vísar til reglu 15 í
Ríó-yfirlýsingunni frá 1992. Sú til-
vísun er í sjálfu sér afar jákvæð og
ber að fagna því að íslensk um-
hverfisyfirvöld telji sig vera laga-
lega bundin af reglu 15. En því
miður er tilvísun til þessarar reglu
byggð á nokkrum misskilningi um
innihald og lagalegt gildi og lýsir
djúpstæðri vanþekkingu í um-
hverfisrétti. Staðan er ekki svona
einföld.
Áður en lengra er haldið er
einnig rétt að geta þess að ís-
lenska þýðingin á reglu 15 er göll-
uð. í upphafi íslensku útgáfunnar
er vísað til varúðarreglunnar en á
að vera tilvísun til varúðarnálgun-
ar (precautionary approach) sem
er mun víðtækari en beiting varúð-
arreglu eða varúðarreglna. Jafn-
framt tek ég fram að ég mun hér
síðar einkum fjalla um námusvæði
2 þar sem ekki var fallist á kísil-
gúrvinnslu á svæði 1.
Almennt um varúðarreglur
I alþjóðlegum umhverfisrétti
hafa komið fram nokkrar varúðar-
reglur, m.a. sú sem kemur fram í
reglu 15 í Ríó-yfirlýsingunni frá
1992. Þessar reglur eiga það sam-
eiginlegt, í fyrsta lagi, að vera yf-
irleitt ekki í þjóðréttarlegum
samningstextum, þ.e. í einsökum
ákvæðum slíkra samninga, og eru
yfirleitt birtar í svokölluðum „soft
law“-textum (e.t.v. mætti kalla
slíka texta löglíki, sbr. smjörlíki),
t.d. yfirlýsingum ríkja og ráð-
stefna, o.þ.h., en óljóst er hver
réttaráhrif þessara yfirlýsinga eru
og sennilega eru þau mismunandi.
Hins vegar er oft vísað til varúðar-
reglu eða varúðarnálgunar í aðfar:
arorðum þjóðréttarsamninga. f
öðru lagi er ekki samkomulag um
hvaða útfærsla á varúðarreglu á að
ráða, einkum m.t.t. sönnunarbyrði;
eða hvort þær geti verið margar. I
þriðja lagi er talið að ekki hafi enn
myndast ótvíræð réttarvenja í
þjóðarétti um beitingu varúðar-
reglu við tiltekin skilyrði, m.a.
vegna þess að innihald hennar er
einfaldlega óljóst og óvist er hvort
ríki, almennt séð, telji sig lagalega
bundin af slíkri reglu og, ef svo er,
við hvaða aðstæður. Hins vegar er
nokkuð almenn samstaða um að
varúðarregla (ein eða fleiri) sé í
örri þróun og geti orðið að þjóð-
réttarvenju með tímanum.
Varúðarregla eins og hún er sett
fram í reglu 15 í Ríó-yfirlýsingunni
er einkum pólitísk yfirlýsing um
að beita tiltekinni lagalegri nálgun
við ákveðin skilyrði, ef ríki telja
sig hafa getu til. Svo að hægt sé að
beita reglu 15 í lagakerfi tiltekins
ríkis þarf að útfæra hana og að
sjálfsögðu að lögfesta útfærsluna,
eina eða fleiri. Einnig er rétt að
nefna að afar fá ríki hafa raun-
verulega unnið þá undirbúnings-
vinnu, t.d. tekið afstöðu til laga-
breytinga, sem nauðsynlegar eru
til þess að geta beitt raunverulegri
varúðarreglu. Telji hins vegar um-
hverfisyfirvöld á íslandi
sig vera lagalega bund-
in af varúðarreglu og
tilbúin til þess að beita
slíkri reglu er ekkert
nema allt gott um það
að segja og ekkert eftir
nema undirbúa nauð-
synlegar lagabreyting-
ar.
Fyrirmynd megin-
máls EES-samningsins
hvað varðar umhverfis-
mál er að mestu leyti
viðeigandi ákvæði Róm-
arsamningsins eins og
hann var 1987. Þá var
varúðarreglu ekki getið
í honum þannig að
hennar er ekki getið í meginmáli
EES-samningsins. Þrátt fyrir
þetta er byggt á reglunni, eða
þeirri hugsun sem hún er talin
innihalda, í mörgum EB-gerðum
sem nú eru hluti af EES. í flestum
tilfellum eru þær útfærslur í
reglugerðum og hafa veika eða oft
enga lagastoð. Það sem veikir
lagalegt gildi varúðarreglu í EB-
rétti er að hún er óskilgreind í
Rómarsamningnum, þótt hún sé
nú hluti af honum (frá 1994), og
óvíst er hvort einstök ríki ESB
fylgi varúðarreglu raunverulega
innan sinna landamæra. Hins veg-
ar hefur ESB sem slíkt byggt á
varúðarreglu í þjóðréttarlegum
ágreiningi og viðurkennt tilvist
hennar.
í framkvæmd, t.d. í EB-rétti,
má finna nokkur dæmi um út-
færslu á varúðarreglu. Þá hefur
sönnunarbyrðinni verið snúið við í
einstökum tilvikum, t.d. þannig að
leyfisumsækjandi þarf að sanna
fyrirfram að leyfisskyld starfsemi
sem hann sækir um leyfi fyrir hafi
ekki í för með sér óæskileg um-
hverfisáhrif. Það verður því ekki
leyfisveitanda að sýna fram á að
tiltekin starfsemi, eins og leyfis-
umsækjandi hyggst reka hana,
muni hafa umtalsverð umhverfis-
áhrif. Hins vegar er í EB-rétti oft
mjótt á mununum hvort um er að
ræða varúðarreglu eða reglu um
fyrirbyggjandi aðgerðir (prevent-
ive rule) sem er rótgróin megin-
regla í umhverfisrétti.
Varúðarreglur eru upphaflega
sniðnar að athöfnum sem valda
mengun og óæskilegum áhrifum í
umhverfinu. Flestar útgáfur, þar á
meðal sú sem kemur fram í reglu
15 í Ríó-yfirlýsingunni, eiga best
við þegar hægt er að koma við
tæknilegum mótvægisaðgerðum,
t.d. tilteknum mengunarvarnar-
búnaði, sem draga úr eða stöðva
neikvæð áhrif á umhverfi áður en
þau koma fram. Fyrirliggjandi
reglur eiga síður við þegar um
nýtingu einstakra þátta líffræði-
legs fjölbreytileika er að ræða eða
nýtingu sein- eða óendurnýjan-
legra náttúruauðlinda, ekki síst
vegna þess að endurnýjunartími
þeirra kann að vera óhemjulangur
og er þá oft ógerningur að koma
við nokkrum öðrum mótvægisað-
gerðum en að draga verulega úr
nýtingu eða hreinlega stöðva hana
fyrir fullt og allt.
Mat á umhverfísáhrifum er mik-
ilvægt hjálpartæki, eitt af nokkr-
um, sem er notað til þess að leiða í
ljós á hlutlægan hátt hver áhrif til-
tekinnar starfsemi, framkvæmdar
eða nýtingar kunna að verða á um-
hverfið og er slíkt mat talið mikil-
vægur hluti af var-
úðarreglu þegar
hún á við. Jafnframt
á varúðarregla að
endurspeglast í
málsmeðferð þegar
mat á umhverfis-
áhrifum er yfirfarið
og þegar loka-
ákvörðun um að
veita leyfi til fram-
kvæmdar eða nýt-
ingar er tekin. En
vert er að muna eft-
ir því að sú aðferð
að gera formlegt og
opinbert mat á um-
hverfisáhrifum er
ekki gallalaus þótt
kostir hennar séu miklir. Það gæt-
ir tilhneigingar hjá framkvæmdar-
aðilum almennt séð að halda því
fram að viðkomandi framkvæmdir
hafi ekki umtalsverð umhverfis-
I varúðarreglu um-
hverfísráðherra þarf því
fulla sönnun á orsaka-
tengslum, segír Aðal-
heiður Jóhannsdóttir,
og vafí, ef einhver er,
kemur framkvæmdar-
aðila til góða.
áhrif. Þetta helgast að sjálfsögðu
af því að framkvæmdaraðili vilji
hafa jákvæð áhrif á leyfisveitendur
og almenning og reyni einnig að
firra sig hugsanlegri skaðabóta-
ábyrgð. Þetta liggur í hlutarins
eðli. Til þess að málsmeðferð geti
orðið sannfærandi og lögleg þarf
að aðlaga íslenska löggjöf, einkum
umhverfislöggjöf, að nýrri hugsun,
varúðarhugsun.
Varúðarregla er einkum sönnun-
arregla, sumir segja: „In dubio pro
natura." Kjarni hennar er talinn
ganga út á það að létta sönnunar-
byrði þess sem heldur því fram að
tilteknar framkvæmdir hafi nei-
kvæð eða óæskileg áhrif á um-
hverfið, eða öfug sönnunarbyrði er
lögð á „leyfisumsækjanda" og hon-
um gert að sýna fram á skaðleysi
fyrirhugaðra athafna, við ákveðnar
aðstæður. Þessar aðstæður eru
einkum þær þegar óljóst og óvíst
er, t.d. vegna skorts á upplýsing-
um, eða öflun þeirra er ómöguleg,
eða þegar vísindaleg ósamstaða er
um túlkun fyrirliggjandi upplýs-
inga, hvort tilteknar framkvæmdir
eða nýting á náttúruauðlindum
hafi neikvæð eða óafturkræf áhrif
á umhverfið og einstaka hluta þess
eða ekki liggur fyrir óyggjandi
skýring á orsakatengslum fram-
kvæmdar eða nýtingarinnar og
áhrifa sem koma fram eða álitið er
að koma muni fram í umhverfinu á
einhverjum tilteknum tíma. I sum-
um útgáfum reglunnar er gert ráð
fyrir mati á kostnaðarhagkvæmni
mótvægisaðgerða en í öðum ekki.
Hin íslenska varúðarregla
Nú að hinni íslensku varúðar-
reglu. I úrskurði umhverfisráð-
herra frá 1. nóvember sl., kafla 6,
segir að varúðarreglunni hafi verið
fylgt í úrskurði skipulagsstjóra frá
7. júlí sl. Hvernig birtist varúðar-
reglan í úrskurðinum frá 7. júlí?
í stuttu máli felst hún í því að
langflestir þættir mats á umhverf-
isáhrifum eru afgreiddir með orða-
lagi eins og „. . . eigi ekki að þurfa
að hafa í för með sér umtalsverð
áhrif . . .“, bls. 30, „. . . ekki . . .
þurfi að hafa umtalsverð áhrif . .
.“, bls. 31, „. . . eigi ekki að hafa
umtalsverð áhrif . . .“, bls. 32.
Margsinnis kemur fram í úrskurð-
inum að ekki liggja fyrir nægar
upplýsingar til þess að taka endan-
lega ákvörðun um einstaka þætti
sem kísilgúrvinnsla á námusvæði 2
getur haft áhrif á, t.d. á bls. 30 og
31, eða að útreikningar eru ein-
faldaðir, t.d. á bls. 32. Loks segir í
úrskurðinum: „. . . að fyrirhuguð
kísilgúrvinnsla á námusvæði 2, . . .
þurfi ekki að hafa í för með sér
umtalsverð umhverfisáhrif, að því
tilskyldu (sic) að unnt sé að af-
marka ásættanlegt áhrifasvæði
hennar með viðeigandi fram-
kvæmdatilhögun, vöktun og mót-
vægisaðgerðum" (bls. 35). Það sem
þó vekur mesta athygli í úr-
skurðinum er að í honum er notað
annað orðalag en vanalega birtist í
úrskurðum Skipulagsstofnunar. í
úrskurðinum frá 7. júlí sl. segir að
efnistaka á svæði „. . . þurfi ekki
að hafa í för með sér umtalsverð
umhverfisáhrif .. .“ en vanalegasta
orðalagið hefur verið til þessa: „. .
. muni ekki hafa í för með sér um-
talsverð áhrif á umhverfi, náttúru-
auðlindir . . .“ eða „. . . muni ekki
hafa í för með sér umtalsverð um-
hverfisáhrif . . .“ eða framkvæmdir
eru „. . . ekki taldar hafa um-
talsverð áhrif . . .“
Síðan segir í úrskurðinum:
„Skipulagsstjóri ríkisins minnir á
að Mývatn er sérstætt vistkerfi í
náttúru Islands og einnig á al-
þjóðlegan mælikvarða. Því ber
leyfisveitendum, framkvæmdarað-
ila og eftirlitsaðilum að taka mið af
varúðarreglu verði ekki unnt að
sýna fram á með framkvæmda- og
vöktunaráætlun að unnt sé að
koma í veg fyrir óæskileg áhrif
námuvinnslu á lífríki vatnsins“
(bls. 38). Ekki er nánar vísað til
efnis varúðarreglunnar sem taka á
mið af en á einum stað í úrskurðin-
um (bls. 35) segir: „íslendingar
hafa með alþjóðlegum samningum
skuldbundið sig til að hafa svokalh
aða varúðarreglu að leiðarljósi. I
henni felst að ekki megi nota vís-
indalega óvissu til að heimila fram-
kvæmdir, náttúran eigi að „njóta
vafans“.“
Eg fæ ekki betur séð en að
Skipulagsstofnun hafi komist að
þeirri niðurstöðu að kísilgúrnám á
námusvæði 2 muni valda umtals-
verðum umhverfisáhrifum á lífríki
Mývatns, samt sem áður er fallist
á efnistökuna og því vísað til ann-
arra yfirvalda að meta endanlega
hvort á seinni stigum þurfi að taka
mið af varúðarreglu. Hvaða varúð-
arreglu?
Eg tel að í úrskurðinum hafi
ekki verið fylgt neinni varúðar-
reglu. Framkvæmdaraðili naut alls
vafa sem kom fram í mati á um-
hverfísáhrifum, öðrum gögnum og
flestum umsögnum, og í úrskurð-
inum sjálfum, þrátt fyrir að ekki
leiki nokkur vafi á, að það ríkir
vísindaleg óvissa um það hvort og
hvernig áhrif kísilgúrnám hefur á
lífríki Mývatns. Þetta má einfald-
lega lesa út úr óendursögðum og
óstyttum gögnum málsins og fylg-
iskjölum og kemur þar að auki
Aðalheiður
Jóhannsdóttir
fram í úrskurðinum sjálfum og
niðurstöðu hans.
Er þetta hin íslenska varúðar-
regla?
Varúðarregla
umhverfisráðherra
Aftur að varúðarreglu umhverf-
isráðherra. Eins og fyrr sagði tel-
ur ráðherra að varúðarreglunni
hafi verið fylgt í úrskurðinum frá
7. júlí sl. Sérstaklega er vísað til
þess að skipulagsstjóri hafi ekki
tekið tillit til þess hvort mótvægis-
aðgerðirnar væru kostnaðarhag-
kvæmar (bls. 41) og væntanlega er
þessi tilvísun sett inn til þess að
telja einhverjum trú um að ekki
aðeins hafi varúðarreglu verið
beitt, hún var þar að auki ströng!
Skoðum þetta nánar. Kostnaðar-
hagkvæmar - en - miðað við hvað?
I úrskurðinum frá 7. júlí sl. er ein-
faldlega ekki fjallað um fjárhags-
legar forsendur rekstrar Kísilið-
junnar eða gerð grein fyrir
hlutfalli vegna kostnaðar við mót-
vægisaðgerðir. Sennilegasta skýr-
ingin á þessari vöntun er væntan-
lega sú að Skipulagsstofnun taldi
sig ekki vera að fylgja reglu 15 í
Ríó-yfirlýsingunni.
Síðan segir í úrskurði ráðherra:
„Ráðuneytið telur ekki ástæðu til
að taka undir þá málsástæðu kær-
enda að röskun á lífríki Mývatns
sé ekki sjálfbær, líklega óaftur-
kræf og að ekki sé hægt að snúa
við neikvæðu ferli sem leitt gæti af
námuvinnslunni . . .“ (bls. 56).
Hvað er sjálfbær röskun?
Loks segir í úrskurði ráðherra:
„Ráðuneytið telur að ekki sé unnt
að tengja sveiflurnar í lífríki Mý-
vatns kísilgúrnáminu svo ótvírætt
sé. Þannig sé ekki líklegt að sjá
megi bein orsakatengsl milli auk-
innar næringarefnaákomu og að
vatnablómi hafi brugðist" (bls. 56).
Með öðrum orðum telur ráð-
herra að fulla sönnun þurfi. I
skorti á vísindalegri fullvissu, sbr.
reglu 15 í Ríó-yfirlýsingunni, felst
að sjálfsögðu sá efnisþáttur að full
sönnun, m.a. á orsakatengslum,
getur ekki legið fyrir! Þetta kemur
einnig fram í öðrum útgáfum af
varúðarregluni sem greinilega
hafa ekki verið skoðaðar.
I varúðarreglu umhverfisráð-
herra þarf því fulla sönnun á or-
sakatengslum og vafi, ef einhver
er, kemur framkvæmdaraðila til
góða. Byggt er á meginreglunni
um sjálfbæra röskun.
Lokaorð
Ég hef hér í stuttu máli fjallað
um varúðarreglur og úrskurði um
mat á umhverfisáhrifum vegna kís-
ilgúrvinnslu úr Mývatni. Ég tel að
í úrskurðinum frá 7. júlí sl. hafi
verið komist að þeirri niðurstöðu
að kísilgúrvinnsla á námusvæði 2
hafi í för með sér umtalsverð um-
hverfisáhrif og að ekki hafi verið
beitt varúðarreglu í úrskurðinum
og því síður í úrskurði umhverfis-
ráðherra frá 1. nóvember sl. Jafn-
framt tel ég að hin íslenska varúð-
arrregla umhverfisráðherra sé
ekki í neinu samræmi við reglu 15
í Ríó-yfirlýsingunni né nokkra
aðra varúðarreglu.
Mývatn og Laxá í Suður-Þing-
eyjarsýslu njóta sérstakrar vernd-
ar í samræmi við lög nr. 36/1974.
Jafnframt njóta Mývatn og Laxá
alþjóðlegrar verndar og viður-
kenningar samkvæmt svokölluðum
Ramsar-samningi (Samþykkt um
votlendi sem hafa alþjóðlegt gildi,
einkum fyrir fuglalíf). Það hefur
ekki vafist fyrir uinhverfisráð-
herra að viðurkenna að ótækt væri
að taka óþarfa áhættu þegar lífríki
Mývatns og Laxár á í hlut, sbr.
dóm Hæstaréttar frá 2. október
1997 (1997:2488). En þetta var áð-
ur en ráðherra tók að beita varúð-
arreglu og meginreglunni um
sjálfbæra röskun.
Ég fagnaði því í upphafi grein-
arinnar að íslensk umhverfisyfir-
völd telja sig vera lagalega bundin
af reglu 15 í Ríó-yfirlýsingunni og
ítreka það.
Höfundur er lögfræðingur og stund-
ar doktorsnám í umhverfísrétti við
Uppsalaháskóla.