Fréttablaðið - 15.05.2004, Blaðsíða 28

Ekki eru allir á einu máli umrétt forseta til að neita að
undirrita lög. Þorri lögfræðinga
hefur þó haldið því fram að
forsetinn hafi ótvíræðan rétt til
þess að hafa úrslitavald um setn-
ingu laga og að hann geti einn
ákveðið að bera þau undir
atkvæði þjóðarinnar. Fáeinir hafa
hins vegar túlkað lögin svo, að rét-
tur forsetans samkvæmt
stjórnarskránni sé einungis form-
legs eðlis.
26. grein stjórnarskrár
lýðveldisins Íslands kveður á um
það að forseti Íslands geti neitað
að undirrita lög sem samþykkt
hafa verið af Alþingi. Lögin öðlast
engu að síður gildi en verða borin
undir atkvæði þjóðarinnar. Í sögu
lýðveldisins frá 1944 hefur það
aldrei gerst. Þjóðaratkvæða-
greiðsla hefur aldrei verið haldin
á Íslandi og ekki eru til lög
um hvernig að henni
skuli staðið.
Forseti Íslands,
Ólafur Ragnar
Grímsson, gerði
málskotsrétt að
umræðuefni sínu
fyrir for-
setakosningarnar
1996. Hann sagði í
umræðuþætti á Stöð
2 í júní það ár að
markmiðið með 26.
grein stjórnarskránnar
væri ekki endilega það að forseti
beitti því. „Fullveldisrétturinn er
hjá þjóðinni. Ef hugsanlega er að
myndast gjá milli þjóðarvilja og
þingvilja er það eðli þessa
ákvæðis að forseti veiti þeim aðila
sem hefur fullveldisréttinn
aðstöðu til þess að segja sitt álit,“
sagði Ólafur Ragnar í sjón-
varpsviðtalinu. Hann sagði þó að
æskilegt væri að ávallt væri slíkt
samræmi milli þjóðarvilja og
þingvilja að ekki þyrfti að koma
til þess að forseti neitaði að
undirrita lög og bera málið undir
atkvæði þjóðarinnar.
Í kjölfar skoðanakannana sem
sýna að meirihluti þjóðarinnar er
ósáttur við fjölmiðlafrumvarpið
hefur spunnist umræða um hvort
forseti eigi að beita svokölluðum
málskotsrétti sínum um lög um
eignarhald á fjölmiðlum, verði
þau samþykkt á Alþingi. Vísað
hefur verið í þessi ummæli
Ólafs Ragnars og bent á að
málið sé til þess fallið að
leggja það undir atkvæði
þjóðarinnar.
Málskotsrétturinn
einungis formlegur
Almennur skilningur
lögfræðinga er sá að
túlka eigi 26. grein
stjórnarskrárinnar sam-
kvæmt orðanna
hljóðan. Að hún gefi forseta úrsli-
tavald um staðfestingu laga.
Fáeinir lögfræðingar vilja hins
vegar halda því fram að þessi
túlkun sé röng. Þar ber hæst Þór
Vilhjálmsson prófessor og Þórð
Bogason lögmann sem ritað hafa
greinar um þetta. Einnig hafa Jón
Steinar Gunnlaugsson prófessor
og Jakob Möller lögmaður tjáð sig
á opinberum vettvangi um málið.
Að sögn Jóns Steinars
Gunnlaugssonar er deilt um hvort
að atbeina ráðherra þurfi til svo
að forseti geti nýtt sér þennan
rétt. Hann segir að sumir fræði-
menn hafi talið að í skýringu á 26.
grein stjórnarskrárinnar, sem
kveði á um þetta, beri að hafa
hliðsjón af 11. grein þar sem segir
að „forseti lýðveldisins [sé]
ábyrgðarlaus á
stjórnarathöfnum“ og 13. grein
sem segir að „forsetinn [láti]
ráðherra framkvæma vald sitt“.
Jón Steinar vísar í grein Þórs
Vilhjálmssonar sem birtist í
afmælisriti til heiðurs Gauki
Jörundssyni 1994. Þar heldur Þór
því fram að réttur forsetans til að
neita að undirrita lög eigi
einungis við ef ráðherra geri það
að tillögu sinni.
Sigurður Líndal prófes-
sor er ekki á sama máli um
þessa túlkun. Sagði
Sigurður í grein sinni,
Stjórnskipuleg staða for-
setans, sem birtist í Skírni
1992 að forsetinn þurfi
atbeina ráðherra til flestra
beinna athafna, en hins
vegar ekki til synjana sem
honum eru heimilar að
stjórnlögum. „Ákvæði 11.
greinar stjórnarskrárinnar um að
forseti sé ábyrgðarlaus á
stjórnarathöfnum ná ekki til þeir-
ra,“ segir hann í greininni.
Ef minnihlutastjórn er í
landinu
Jón Steinar segir að sú staða
geti komið upp að minni-
hlutastjórn sé í landinu, það er að
segja ríkisstjórn sem styðst ekki
við meirihluta Alþingis. Þá gæti
Alþingi hugsanlega sett lög gegn
vilja ríkisstjórnar. Í því tilviki
geti ráðherra skotið málinu til
þjóðarinnar með því að leggja til
við forseta að frumvarpi verði
synjað staðfestingar. Í þessu til-
felli myndi skýring Þórs
Vilhjálmssonar á ákvæðinu hafa
fullt gildi. Þór Vilhjálmsson telur
afdráttarlaust að stjórnskipuleg
staða forsetans sé einungis form-
legs eðlis og hafi hann ekki
synjunarvald af neinu tagi. Hann
segir í grein sinni: „Forseta ber
því skylda til þess eftir
stjórnarskránni að fallast á tillögu
ráðherra um staðfestingu
(undirritun) lagafrumvarps sem
Alþingi hefur samþykkt. Ef svo
ólíklega færi, að forsetinn
undirritaði ekki, væri sú neitun
þýðingarlaus og lögin tækju gildi
sem staðfest væru og án þess að
þjóðaratkvæðagreiðsla færi
fram“.
Stjórnarskrá skilgreinir ekki
eftirmála neiturnarvalds
Þórður Bogason lögmaður
ritaði grein í afmælisrit Gunnars
G. Schram sem gefið var út árið
2002. Þar heldur hann því fram
að „þingræðisreglan, sem varin
er af stjórnskipunarlögum, hafi
leitt af sér aðra stjórnskipunar-
venju, jafngamla, sem er sú að
persónulegt vald þjóðhöðfðing-
jans til að neita staðfestingu laga
sé ekki fyrir hendi, þrátt fyrir
ákvæði stjórnarskrár þar um“.
Þórður segir í greininni að
íslenska stjórnarskráin hafi
verið samin undir erfiðum
aðstæðum og ávallt hafi það
verið ætlunin að hún yrði
endurskoðuð. Hann segir að af
orðanna hljóðan megi skilja 26.
grein stjórnarskrárinnar þannig
að forsetinn hafi þetta vald.
Þórður heldur því þó fram, líkt
og Jón Steinar, að það stangist á
við aðrar greinar stjórnarskrán-
nar.
Hann segir jafnframt að ef
litið sé svo á að forseti hafi per-
sónulega það vald sem 26. grein
geri ráð fyrir „þá eru skilyrði til
að beita því valdi, án þess að það
sé talið fara í bága við stjórn-
skipun landsins, svo þröng að
vart er hægt að hugsa sér þær
aðstæður geti skapast.
Ágreiningur verður að vera milli
tveggja handhafa löggjafar-
valdsins og stjórnskipunin gerir
ekki ráð fyrir að forseti lendi í
slíkri stöðu“.
Þórður bendir á í grein sinni
að stjórnarskráin fjalli ekki í
raun um efnislega þátttöku forse-
ta í löggjafarmálum né skilgreini
hún til hlítar hvaða reglum skuli
fylgt ef persónulegu synjunar-
valdi forseta er beitt.
Athugasemdir við stjórnar-
skrána skýra 26. grein
Sigurður Líndal talar fyrir
stórum hópi lögfróðra manna sem
vilja túlka 26. grein á þann veg að
forseti hafi fullan og sjálfstæðan
rétt til að synja lagafrumvarpi
staðfestingar. Í grein í nýjasta hefti
Skírnis, sem kom út í gær, færir
Sigurður rök fyrir máli sínu með
því að vísa í athugasemdir við
þessa grein stjórnarfrumvarpsins
1944. Þar segir að ekki hafi þótt
fært að veita forseta algert synju-
narvald, eins og konungur hefur
haft, heldur er honum „einungis
fenginn réttur til að skjóta
lagafrumvörpum Alþingis undir
alþjóðaratkvæði. [...] Ákvörðun
um slíka staðfestingarsynjun
eða málskot til
þjóðaratkvæðis tekur forseti,
án þess að atbeini ráðherra
þurfi að koma til“.
Sigurður segir að þó svo að
greinargerðir með lögum séu
ekki lög eru þær hins vegar
mikilvæg staðfestingargögn
við skýran texa. Hann segir að
greinargerðirnar vegi jafn-
framt enn þyngra þegar texti
er óljós og „vaxa að gildi eftir
því sem lög verða flóknari“.
Sigurður bendir jafnframt
á það í grein sinni að embætti
forseta sé í grundvallara-
triðum ólíkt embætti konungs
því forsetinn sé þjóðkjörinn.
Forseti hefði meira vald en
konungur hefði haft. „Þess vegna
var það nýmæli gert að synjunar-
vald var takmarkað við málskot-
srétt,“ segir Sigurður.
Afleiðing neitunarvalds
„Ég er þó ekki að fullyrða að sú
skýring á 26. grein sé röng, að
forseti hafi valdið til að synja
lögum staðfestingar án atbeina
ráðherra.
Ég vil hins vegar benda á það að
26. grein stjórnarskránnar er mjög
óljós og skortir þar nánari ákvæði
um hvernig standa skuli að þessum
málum,“ segir Jón Steinar.
„Það verður að setja skýrari
reglur um þetta í stjórnarskrána
því það er alveg óviðunandi að það
sé einhver óvissa af þessu tagi í
gangi,“ segir Jón Steinar. Hann
bendir jafnframt á að engin lög séu
til um hvernig þjóðar-
atkvæðagreiðslu skuli háttað enda
hafi aldrei komið til þess að forseti
hafi synjað lögum staðfestingar
hér á landi síðan Ísland varð full-
valda ríki.
Ef forsetinn neitar að skrifa
undir lög og hyggst leggja þau
undir atkvæði þjóðarinnar hefur
forsætisráðherra tvo kosti. Ef hann
fellst á þá skýringu á 26. grein sem
aðrir hafa þá myndi hann bera
28 15. maí 2004 LAUGARDAGUR
Beiti forseti málskotsrétti
mun ráðherra ekki véfengja
Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands kveður á um það að forseti Íslands geti neitað að undirrita lög og borið þau undir
atkvæði þjóðarinnar. Í sögu lýðveldisins hefur það þó aldrei gerst. Fáeinir lögfræðingar halda því fram að réttur forseta sé
eingöngu formlegs eðlis. Engin lög eru til um þjóðaratkvæðagreiðslu.
26. GREIN STJÓRNARSKÁRINNAR
Í 26. gr. stjórnarskrár lýðveldisins
Íslands segir: „Ef Alþingi hefur
samþykkt lagafrumvarp skal það lagt
fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar
eigi síðar en tveimur vikum eftir að það
var samþykkt og veitir staðfestingin því
lagagildi. Nú synjar forseti lagafrum-
varpi staðfestingar, og fær það þó engu
að síður lagagildi, en leggja skal það þá
svo fljótt sem kostur er undir atkvæði
allra kosningabærra manna í landinu til
samþykktar eða synjunar með leynilegri
atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi ef
samþykkis er synjað en ella halda þau
gildi sínu.“
MÁLSKOTSRÉTTUR Þáverandi forseta
Íslands, Vigdísi Finnbogadóttur,
barst fjöldi áskorana árið 1993 um
að neita að undirrita lög um aðild
Íslands að Evrópska efnahags-
svæðinu og vísa þeim þess í stað til
þjóðaratkvæðagreiðslu. Forsetinn
varð ekki við þessum óskum og
undirritaði lögin. Hins vegar boðaði
frú Vigdís til ríkisrásfundar þar
sem hún gerði grein fyrir afstöðu
sinni til áskorananna sem henni
hafði borist.
Forsetinn sagði: „Frá stofnun
lýðveldis á Íslandi hefur embætti
forseta Íslands verið í mótun. Þar
hefur jafnt og þétt styrkst sá
meginþáttur embættisins að vera
óháð og hafið yfir flokkapólitík og
flokkadrætti, en um leið sam-
nefnari fyrir íslenska þjóð-
menningu, mennta- og menningar-
stefnu Íslendinga, tákn sam-
einingar en ekki sundrungar.
Glöggt vitni um það eðli embættis-
ins er, að enginn forseti hefur
gripið fram fyrir hendur á
lýðræðislega kjörnu Alþingi, sem
tekið hefur sínar ákvarðanir með
lögmætum hætti“. ■
VIGDÍS FINNBOGADÓTTIR
Árið 1993 varð Vigdís ekki við áskorunum
um að neita að undirrita lög um aðild
Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu.
Vigdís Finnbogadóttir, fyrrverandi forseti Íslands:
Enginn forseti hefur gripið
fram fyrir hendur Alþingis
SIGRÍÐUR D. AUÐUNSDÓTTIR
BLAÐAMAÐUR
FRÉTTASKÝRING
RÉTTUR FORSETA TIL AÐ
NEITA AÐ UNDIRRITA LÖG
28-29 Forsetinn 14.5.2004 15:45 Page 2