Tímarit lögfræðinga - 01.05.1999, Blaðsíða 8

löggjafarvaldi auk þingræðisreglunnar. Allt má þetta rétt vera en þó er full
ástæða til efasemda.
Auk þrískiptingar ríkisvaldsins byggjum við íslendingar stjómkerfi okkar
jafnframt á þingræðisreglunni. í 1. gr. stjómarskrárinnar segir að ísland sé lýð-
veldi með þingbundinni stjóm og er þetta ákvæði talið helga þingræðið að
stjórnlögum. Efni þingræðisreglunnar er það að þeir einir geti setið í ríkisstjórn
sem meirihluti þingsins styður til þess eða a.m.k. veitir hlutleysi. Þannig verður
ríkisstjórn á hverjum tíma sköpunarverk þingsins eða réttara sagt meirihluta
þess sé ekki um minnihlutastjórn að ræða. Það er undantekningarlítil regla að
þingmenn skipi ríkisstjórn. En hvað gerist svo þegar ríkisstjóm hefur verið
mynduð? Hvernig er valdskiptingin milli þings og stjórnar? Hvemig verða
lögin til sem stjórnað skal eftir? Hver ræður þar ferðinni?
í grein sem Olafur G. Einarsson forseti Alþingis ritaði í 1. hefti Tímarits lög-
fræðinga 1997 um samskipti löggjafarvalds og framkvæmdavalds lýsir hann út
frá sínu sjónarmiði stöðu þessara handhafa ríkisvaldsins innbyrðis. í upphafi
greinarinnar kemur fram að sumir þingmenn fullyrði „að Alþingi sé orðið
„framkvæmdarvaldsþing" eða stimpilpúði á það sem ríkisstjómin á hverjum
tíma vill“. Ólafur segir að menn bæði innan þings og utan klifi „á því að lög-
gjafarvald Alþingis skipti litlu máli þar sem fmmkvæði að allri meiriháttar
lagasmíð sé komið í hendur framkvæmdarvaldsins og að Alþingi sé lítið meira
en afgreiðslustofnun fyrir frumvörp og aðrar tillögur ríkisstjómar“. Við þetta
gerir Ólafur tvær athugasemdir og segir:
í fyrsta lagi er það vissulega rétt að meirihluti frumvarpa á Alþingi er frá ríkisstjóm.
Jafnframt eru flest þau fmmvörp sem Alþingi samþykkir sem lög lögð fram af ríkis-
stjóminni. Að mínu mati er hins vegar ekkert við það að athuga þó að frumkvæði í
allri meiriháttar lagasetningu sé hjá framkvæmdarvaldinu.
Það er einfaldlega varla hlutverk þingmanna að semja eða útfæra í smáatriðum
flókna lagasetningu. Slíkt er hlutverk framkvæmdarvaldsins og til þess hefur það sitt
starfslið og sína sérfræðinga. Frumkvæði getur að sjálfsögðu komið frá þinginu í
formi ályktana þar sem lagt er fyrir ríkisstjóm að undirbúa löggjöf um tiltekið efni.
Öll meiriháttar stefnumótun er orðin það flókið mál að framkvæmdarvaldið með sínu
umfangsmikla embættismannakerfi er í betri aðstöðu en þingið til að sinna slíku.
Þingmenn eiga hins vegar að hafa aðstöðu til þess að leggja pólitískt mat á frumvörp
framkvæmdarvaldsins og það er þeirra að ákveða hvort þau skuli verða að lögum eða
ekki. Löggjafarvald þingsins felst einmitt í því hafa lokaorðin um málið.
Það er því aukaatriði þegar rætt er um löggjafarvald þingsins hvort fmmkvæðið að
lagasetningu kemur frá þingmönnum sjálfum eða hvort þingmenn taki þátt í tækni-
legum undirbúningi og samningi frumvarpa eða ekki. Aðalatriðið er að þingið hefur
valdið til að ákvarða hvað skuli vera lög og hvað ekki og það þarf að tryggja því
aðstöðu til að rækja það hlutverk.
Síðari athugasemd mín tengist þeirri fyrri því hún varðar staðhæfinguna um Alþingi
sem afgreiðslustofnun fyrir ríkisstjórn. Þegar meðferð stjómarmála á Alþingi er
athuguð má sjá að þessi staðhæfing er röng. Almennt getum við sagt að stjómarmál
fái vandlega umfjöllun í nefndum þingsins og meiri hluti stjórnarfmmvarpa tekur
2