Morgunblaðið - 19.12.2008, Blaðsíða 25

25
MORGUNBLAÐIÐ FÖSTUDAGUR 19. DESEMBER 2008
Upp á stól! Börnin á leikskólanum Baugi tóku flest vel undir og dönsuðu með jólasöngvunum. Sumir létu sér þó nægja að syngja hástöfum.
Valdís Thor
Svavar Alfreð Jónsson | 18. des.
Gamli fjölmiðlafrum-
varpsdraugurinn
Gamli fjölmiðlafrum-
varpsdraugurinn ríður
húsum á Íslandi krepp-
unnar. Auðvitað skiptir
máli hverjir eiga fjöl-
miðlana. Smám saman
lýkst það upp fyrir þjóðinni. Bloggarar
og álitsgjafar eru samt ekki sammála um
hvort það sé Davíð eða Ólafi Ragnari að
kenna að hér hafi fjölmiðlar komist í eigu
þeirra sem mest þörf var á að þeir gagn-
rýndu. Forsetinn á að hafa afhent auð-
mönnum stjórnina á þjóðfélagsumræð-
unni með því að stoppa hið alræmda
fjölmiðlafrumvarp.
Meira: svavaralfred.blog.is
Ómar Ragnarsson | 18. des.
Þeir sem mesta ábyrgð
bera sleppa best
Enn einu sinni gerist það
að þeir sem mestu
ábyrgðina bera sleppa
best. Munið þið eftir sam-
ráðsmáli olíufélaganna?
Það endaði með því að
millistjórnandi, aðeins
einn maður, var neyddur til að segja af
sér, – ekki þeir sem mestu ábyrgðina
báru.
Ég fæ ekki séð hvernig hægt er að
kenna Tryggva Jónssyni um bankahrunið
eða sofandahátt eftirlitsaðila gagnvart
því. Það er ekki einu sinni hægt að segja
að verið sé að fórna peði fyrir kóng,
drottningu eða hrók …
Meira: omarragnarsson.blog.is
BLOG.IS
I
Andbyr í efnahags-
málum hefur hleypt lífi í
umræðu um aðild Ís-
lands að Evrópusam-
bandinu (ESB). Er
gjarnan vísað til þess að
aðild og upptaka evru
um farveg mynt-
bandalagsins sé ákjós-
anlegur kostur fyrir
land og þjóð í efnahags-
legu tilliti. Stjórnmálamönnum og
hagfræðingum er látið eftir að meta
það, sem og aðra hagsmuni sem til
greina koma, t.d. í sjávarútvegi og
landbúnaði. Aðeins skal bent á hið
augljósa. Ákvörðun um aðild að ESB
felur í sér víðtækar þjóðréttarlegar
og pólitískar skuldbindingar til langs
tíma á mörgum sviðum. Hún er
hvorki skyndilausn né endanleg lausn
á vandamálum, enda kallar virk þátt-
taka í ESB sífellt á ný úrlausnarefni.
Einn þáttur umræðunnar varðar
stjórnarskrána og breytingar á henni
til þess að heimila framsal valdheim-
ilda ríkisins í þeim mæli sem af aðild
leiðir. Um það ræðir í þessari grein.
II
Fullveldi Íslands er snar þáttur í
umræðunni. Kjarni hugtaksins er
ljós, en það er réttur þjóðar til að
ráða eigin málefnum, þ.m.t. utanrík-
ismálum. Um nánara inntak þess er
þó lítil samstaða að öðru leyti, hvort
heldur er frá formlegu eða efnislegu
sjónarmiði. Í þeirri von að öðlast nán-
ari skilning sækja menn stundum í
sögu sjálfstæðisbaráttunnar og vitna
í ýmis ummæli og skjöl sem geyma
vísbendingar um skilning manna á
fullveldi á þeim tíma. Öll þessi um-
ræða er ómarkviss og raunhæf þýð-
ing hennar fremur óljós. Krafa Ís-
lendinga um fullveldi á forsendum
sjálfstæðisbaráttunnar er fyrir löngu
viðurkennd í samfélagi þjóðanna.
Umræðan nú snýst um hvort þjóð-
inni sé hagfellt að taka ákvörðun um
að deila tilteknum valdheimildum
sem hún ótvírætt hefur í skjóli full-
veldis síns með öðrum þjóðum á vett-
vangi alþjóðastofnana. Þessar stofn-
anir hafa frjálsar þjóðir sett á fót í
samningum sín á milli til að ná til-
teknum markmiðum.
Um þátttöku í þessu
samstarfi tekur þjóðin
ákvörðun á eigin for-
sendum. Ekki er tilefni
til neins konar upp-
náms af hálfu þeirra
sem heiðra vilja sögu-
legan arf þjóðarinnar.
Innsti kjarni málsins
snýr að rétti þjóð-
arinnar til að deila til-
teknum valdheimildum
sem í fullveldinu felast
með öðrum ríkjum á
vettvangi alþjóðastofn-
ana sem Ísland á aðild að ef það sýn-
ist þjóðinni hallkvæmt. Ákvörðun af
þessu tagi taka Íslendingar sjálfir, án
nokkurrar nauðungar af hendi ann-
arra ríkja, í skjóli fullveldis síns og
stjórnarskrárinnar sem mótar eftir
sem áður umgjörð um stjórn ríkisins
og réttindi borgaranna. Aðildarríki
ESB eru viðurkennd sem þjóðrétt-
arlega fullvalda ríki. Ákvörðun þeirra
um að deila með gagnkvæmum hætti
valdheimildum á tilteknum sviðum
með öðrum ríkjum á vettvangi ESB
breytir þar engu um.
III
Umræða um stjórnarskrána og
samninginn um Evrópska efnahags-
svæðið (EES) er mörgum í fersku
minni. Í aðdraganda fullgildingar og
lögfestingar EES-samningsins stóð
ágreiningur um hvort unnt væri að
fullgilda samninginn og lögfesta að
óbreyttri stjórnarskrá. Niðurstaðan
varð sú að þetta skyldi gert, enda
væri framsal ríkisvalds samkvæmt
honum svo takmarkað í lagalegu tilliti
að hinum almenna löggjafa væri
heimilt að mæla fyrir um það án sér-
stakrar heimildar í stjórnarskrá.
Ýmsir deildu á þetta og töldu nauð-
synlegt að breyta stjórnarskrá, m.a.
nokkrir þingmenn sem greiddu at-
kvæði gegn samningnum eða sátu hjá
af þessari ástæðu.
Þótt liðin séu sextán ár er enn deilt
um hvort heimilt hafi verið að full-
gilda og lögfesta EES-samninginn að
óbreyttri stjórnarskrá. Í ljósi síðari
framkvæmdar og fræðilegra viðhorfa
má þó telja að í íslenskri laga-
framkvæmd hafi verið mótað viðmið
um hvenær hinum almenna löggjafa
er heimilt að framselja ríkisvald að
óbreyttri stjórnarskrá. Þetta má orða
svo: Framsalið sé byggt á almennum
lögum, sé afmarkað og vel skilgreint,
það sé ekki verulega íþyngjandi,
hvorki fyrir íslenska ríkið né borgara
þess, það sé reist á samningi um
gagnkvæm réttindi og skyldur og
mæli fyrir um samsvarandi framsal
ríkisvalds annarra samningsríkja, að
hinar alþjóðlegu stofnanir sem vald
er framselt til séu reistar á lýðræð-
islegum grundvelli og viðurkenni al-
mennar meginreglur um réttláta
málsmeðferð og réttláta stjórnsýslu,
að framsalið leiði af þjóðréttarsamn-
ingi sem stefnir að lögmætum mark-
miðum í víðtækum skilningi og það
leiði ekki til þess að skert séu réttindi
borgaranna sem vernduð eru í stjórn-
arskrá. Og að síðustu að framsalið sé
afturkallanlegt.
IV
Sé tekið mið af umræðunni í tilefni
af EES-samningnum og síðari rök-
semdum má telja víst að ekki náist
samstaða um aðild að ESB nema með
breytingu á stjórnarskrá. Byggist
þetta einkum á að frá lögfræðilegu
sjónarmiði fer framsal ríkisvalds,
sem leiðir af aðild, út fyrir það sem
hingað til hefur verið talið rúmast
innan fyrrnefndrar viðmiðunarreglu.
Margt kemur til í þessu sambandi,
en ástæða er til að nefna einkum
tvennt. Í fyrsta lagi fengju stofnanir
ESB (einkum ráðherraráðið) heimild
til að setja á reglur sem fá beint laga-
gildi á Íslandi, án milligöngu Alþingis
eða íslenskra framkvæmdavaldshafa.
Þessar stofnanir fá m.ö.o. lagasetn-
ingarvald hér á landi á vissum sviðum
samstarfsins. Í öðru lagi fengi Evr-
ópudómstóllinn heimild til að kveða
upp forúrskurði sem bindandi yrðu
fyrir íslenska dómstóla og þar með
dómsvald með innlendum dóm-
stólum. Þá vakna álitamál um hand-
höfn framkvæmdavalds, sem og um
önnur sértæk atriði sem taka þyrfti
afstöðu til og mæla með því að stjórn-
arskránni verði breytt. Verður hér
gert ráð fyrir að um það sé ekki
ágreiningur.
V
Við breytingar á stjórnarskrá
koma í meginatriðum tvær leiðir til
greina, en þær eru talsvert ólíkar.
Í fyrsta lagi setja í stjórnarskrá al-
mennt ákvæði sem hefur að geyma
heimild til að deila valdheimildum
ríkisins með öðrum ríkjum á vett-
vangi alþjóðastofnana. Við samningu
þess má taka mið af fyrrgreindri við-
miðunarreglu, sem yrði þó að vera
nægilega rúmt orðuð til að framsal til
ESB félli innan hennar. Þetta er sú
leið sem algengust er meðal aðild-
arríkja sambandsins, sem hafa reist
heimild til framsals ríkisvalds á slík-
um almennum stjórnarskrár-
ákvæðum, sem flest gera auk þess
ráð fyrir auknum meirihluta á lög-
gjafarsamkomu við afgreiðslu frum-
varpa. Við nánari útfærslu mætti
taka þann kost sem sum ríki hafa val-
ið, að orða ákvæðið svo að Alþingi sé
heimilt tímabundið að fela al-
þjóðastofnunum framkvæmd valds,
en áþekkt orðalag er notað í stjórn-
arskrárákvæðum sumra aðildarríkja,
svo sem Lúxemborgar. Með því er
lögð áhersla á að valdið sem slíkt er
ekki selt varanlega í hendur al-
þjóðlegri stofnun, eingöngu fram-
kvæmd þess. Þennan fyrirvara getur
Ísland orðað í stjórnarskrá í skjóli
valdheimilda sinna sem sjálfstætt og
fullvalda ríki.
Í öðru lagi er hægt að fara þá leið
að setja ákvæði í stjórnarskrá sem
mælir sérstaklega fyrir um aðild að
ESB. Þessi leið hefur verið farin í
sumum aðildarríkjum, en meðal
þeirra eru Þýskaland (þegar landið
fullgilti Maastrichtsáttmálann) og Ír-
land. Þessi leið er lagalega ólík hinni
þar sem hún tæki eingöngu til ESB,
en ekki til annars alþjóðlegs sam-
starfs. Fyrirmynd að slíku ákvæði má
sækja til nefndra landa.
Hvor leiðin sem valin er í þessu
efni kallar á að tekin verði sjálfstæð
afstaða til þess hvort áskilja eigi í
stjórnarskrá aukinn meirihluta þing-
manna við setningu laga sem heimila
framsal, t.d. ½, ¾ eða jafnvel 4/5 eins
og í Danmörku. Flest aðildarríki hafa
valið að setja skilyrði um aukinn
meirihluta, en þó er rétt að halda því
til haga að þetta á ekki við um þau öll.
Ef svo færi að stjórnarskrárákvæði
mælti fyrir um þjóðaratkvæði til að
afla heimildar til að framselja rík-
isvald er frá lýðræðislegu sjónarmiði
sennilega nægilegt að frumvarp sé af-
greitt á Alþingi með einföldum meiri-
hluta.
Lögfræðilega er breyting á stjórn-
arskránni ekki flókið mál, þótt huga
þurfi að ýmsum tæknilegum atriðum
við úfærslu hennar, þannig að heim-
ildin sé nægilega rúm til að taka til
allra þeirra þátta í starfsemi ESB
sem vekja stjórnskipulegar spurn-
ingar. Erfiðara kann að reynast að ná
nægilegri pólitískri samstöðu um þá
leið sem fara á.
VI
Flestum virðist bera saman um að
ekki verði gengið í ESB nema þjóðin
fái að tjá hug sinn til þess í þjóð-
aratkvæðagreiðslu. Í því sambandi
ber fyrst að hafa í huga að breytingu
á stjórnarskrá þarf samkvæmt 79. gr.
stjórnarskrárinnar að samþykkja á
tveimur þingum með kosningum til
Alþingis á milli. Ákvörðun um þjóð-
aratkvæðagreiðslu að öðru leyti, eina
eða fleiri, og hvenær þær verða
haldnar, er pólitísks eðlis.
Að því gefnu að sérstakar þjóð-
aratkvæðagreiðslur séu æskilegar að
mati stjórnmálamanna þarf að
ákveða hvenær þær eiga að fara
fram, sem og að setja reglur um
framkvæmd þeirra (t.d. um þátttöku
ef svo ber undir). Sérstaka þjóð-
aratkvæðagreiðslu um aðild er að
sjálfsögðu eðlilegast að halda þegar
niðurstöður aðildarviðræðna liggja
fyrir svo kjósendur viti um hvað kosið
er. Telji stjórnmálamenn heppilegt
að afla sér pólitísks umboðs með
þjóðaratkvæðagreiðslum á fleiri stig-
um, svo sem til að hefja aðild-
arumræður og ef til vill fleira, hafa
þeir það í hendi sinni. Til þess ber þó
enga lýðræðislega eða lögfræðilega
nauðsyn. Ríkisstjórninni nægir að
afla sér með þingsályktunartillögu
pólitísks umboðs í skjóli þingmeiri-
hluta til að hefja aðildarumræður og
undirbúning að breytingu á stjórn-
arskrá. Þó skal aftur áréttað að
ákvarðanir um þjóðaratkvæða-
greiðslur og hvenær þær skuli haldn-
ar eru pólitískt úrlausnarefni. Með
þeim verður ekki vikist undan kosn-
ingum til Alþingis svo breytingar á
stjórnarskrá geti tekið gildi og með
því sköpuð lagaleg skilyrði til þess að
unnt sé að ganga í ESB.
Stjórnarskráin og ESB
Eftir Davíð Þór
Björgvinsson » Sé tekið mið af um-
ræðunni í tilefni af
EES-samningnum og
síðari röksemdum má
telja víst að ekki náist
samstaða um aðild að
ESB nema með breyt-
ingu á stjórnarskrá.
Davíð Þór
Björgvinsson
Höfundur hefur stöðu prófessors við
lagadeild Háskólans í Reykjavík, en
hefur frá 2004 verið dómari við
Mannréttindadómstól Evrópu.