Morgunblaðið - 14.01.2010, Blaðsíða 24

24 Umræðan
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 14. JANÚAR 2010
FYRIR rúmu ári
voru sett bráða-
birgðaákvæði við lög
um atvinnuleys-
istryggingar, vegna
sérstakra aðstæðna
á vinnumarkaði.
Samkvæmt bráða-
birgðaákvæði VI
2.mgr. var sjálfstætt
starfandi ein-
staklingum gert
kleift að sækja um bætur úr At-
vinnuleysistryggingasjóði án þess
að hætta rekstri.
En nú hefur Alþingi endur-
skoðað lögin og látið þessa mik-
ilvægu réttarbót fyrir einyrkja falla
út. Hvað hefur breyst í sérstökum
aðstæðum á vinnumarkaði á ný-
liðnu ári, sem réttlætir niðurfell-
ingu ákvæðisins? Ef eitthvað er
hafa aðstæðurnar versnað! Ein-
yrkjum er með tryggingagjaldi
gert að greiða sama hlutfall af
tekjum sínum og aðrir launþegar í
Atvinnuleysistryggingasjóð og þeir
ættu að eiga sama rétt á bótum!
Þeir njóta hins vegar í raun ekki
lengur verndar laga um atvinnu-
leysistryggingar!
Einyrkjar
Lögin eru frá upphafi
eins og sniðin til þess að
gera sem minnst úr rétti
og sjálfsvirðingu ein-
yrkja. Jafnvel bráða-
birgðaákvæðin gera ein-
yrkjum lægra undir
höfði en launþegum.
Einyrkjar eru í raun
launþegar hjá sjálfum
sér og fengu skv. ákv.
VI sambærilegan rétt og
launþegar í hlutastarfi
hjá öðrum, fyrir utan að frí-
tekjumark þeirra var um 70% lægra
en annarra launþega! Í ákvæði VI
2.mgr. sem snýr að einyrkjum, seg-
ir: „..skal ... miða frítekjumark að
fjárhæð 100.000 kr. á mánuði við út-
reikning á frádrætti vegna tekna
sjálfstætt starfandi einstaklings“ en
ákv. V 3.mgr. á við launþega:
„…skulu laun frá atvinnuveitanda
fyrir hið minnkaða starfshlutfall og
atvinnuleysisbætur samanlagt…ald-
rei nema hærri fjárhæð en 491.318
kr. á mánuði“.
Margir einyrkjar selja sérhæfða
þjónustu og hafa mjög breytilegar
tekjur. Þegar einyrki hefur upplifað
langvarandi samdrátt og vill leita
réttar síns til bóta þarf hann sam-
kvæmt lögunum að uppfylla mörg
skilyrði. Í fyrsta lagi þarf hann að
leggja niður starfsemi og afsala sér
áunnum réttindum á meðan hann
þiggur bætur.
En hann fær ekki sjálfkrafa full-
ar bætur sbr. 19.gr. 1.mgr. „Sjálf-
stætt starfandi einstaklingur …
telst að fullu tryggður … eftir að
hafa greitt mánaðarlega stað-
greiðsluskatt af reiknuðu endur-
gjaldi er nemur að lágmarki viðmið-
unarfjárhæð fjármálaráðherra í
viðkomandi starfsgrein.“ Viðmið-
unarfjárhæðina ákveður fjár-
málaráðherra og gefur út sem eðli-
legar tekjur vegna viðkomandi
reksturs. Það er reyndar spurning
hvernig opinber aðili getur ákveðið
tekjuviðmið fyrir starfsgreinar sem
ekki hafa heimild til samráðs eða að
setja sér taxta (sbr. samkeppn-
islög)! Tekjuviðmið ráðherra er
mjög hátt m.v. samdráttartíma sem
þessa. Það þýðir að einyrki sem hef-
ur verið að þrjóskast við að við-
urkenna sig atvinnulausan hefur
verulega lægri meðaltekjur en sem
því nemur. Hann fær því ekki nema
hluta af bótum sem auk þess eru
ekki miðaðar við viðmiðunartekjur
hans, sbr. í 19.gr. 2.mgr. „…þá
ákvarðast tryggingarhlutfall hans af
hlutfalli fjárhæðar reiknaðs endur-
gjalds sem greitt hefur verið af og
viðmiðunarfjárhæðar..“.
Það þarf ekki neinn stærð-
fræðisnilling til að sjá að útkoman
úr þessum reikningi er ekki upp á
marga fiska fyrir þann sem hefur
lengi búið við samdrátt í rekstri!
Sérstaða arkitekta
Arkitektar eiga flestir a.m.k. 5
ára nám að baki og allnokkra vinnu-
reynslu hjá öðrum, áður en þeir öðl-
ast full réttindi hér á landi. Þessi
réttindi og ábyrgðin sem þeim
fylgir eru bundin við þá sem ein-
staklinga og að hætta starfsemi er í
raun að afsala sér margra ára námi
(en sitja uppi með námslánin).
Þeir sem neyðast nú til að láta af
starfsemi eru útilokaðir frá eigin
fagi. Með því glatast ákveðin
reynsla og frekari verkefni safnast
á fárra hendur. Hinir stóru verða
„stærri“ en margir hinna „minni“
munu týnast úr faginu, arkitektar
sem ella gætu þreyð þorrann og
góuna og tekið fullan þátt í upp-
byggingu nýs samfélags þegar að
henni kemur.
Þegar einkahlutafélagaformið var
lögleitt skráðu margir reksturinn
sem „ehf“. Þetta form býður upp á
margs konar skattahagræðingu
(lesist: skattalækkun) þar sem
tekjuskattur á hagnað fyrirtækja er
lægri en á einstaklinga. Nú virðist
löggjafinn nánast vera að neyða ein-
yrkja til að flýja í slíkt skattaskjól
vilji þeir tryggja rétt sinn til at-
vinnuleysisbóta. Það er auðveldara
að láta lýsa hlutafélag gjaldþrota en
einstakling. En gjaldþrot þýðir oft-
ast vanefndir svo sem vangreidd
laun og/eða launatengd gjöld og
leiðir af sér kennitöluflakk. Skilar
það ríkissjóði meiri tekjum? Lögin
eins og þau eru, og voru upphaflega
samin, mismuna mönnum eftir því
hvernig þeir skilgreina rekstur
sinn. Þau tryggja hvorki jafnrétti
né réttlæti í úthlutun atvinnuleys-
isbóta, né sýna þau ákveðnum
starfsstéttum fulla virðingu, þótt ef-
laust hafi verið reynt að standa
heiðarlega að gerð þeirra, svo vitn-
að sé í mikilvægustu gildin að mati
Þjóðfundarins 2009! Lögin eins og
þau eru setja einyrkjum tvo af-
arkosti: Að þiggja strípaðar/skertar
bætur eða „éta það sem úti frýs“,
þ.e. taka þá áhættu að svelta ef
uppsveiflan lætur bíða eftir sér.
Réttarbót afnumin – opið bréf til
félags- og tryggingamálaráðherra
Eftir Árna
Þorvald Jónsson »Einyrkjum er gert
að greiða sama hlut-
fall af tekjum sínum og
aðrir launþegar í At-
vinnuleysistrygg-
ingasjóð og þeir ættu að
eiga sama rétt á bótum!
Árni Þorvaldur Jónsson
Höfundur er sjálfstætt starfandi
arkitekt og eignaskiptalýsandi.
REGLAN um réttaröryggi er ein
af meginreglum ESB-réttar. Í
grundvallaratriðum felur hún í sér
kröfu um að löggjöf sé skýr og fyr-
irsjáanleg. Meginreglan um rétt-
mætar væntingar er önnur regla
sem hefur tengsl við meginregluna
um réttaröryggi. Þessar tvær meg-
inreglur eru hluti af óskráðum meg-
inreglum í sambandsrétti og hafa
sem slíkar verið staðfestar í dóma-
framkvæmd dómstóls ESB. Stofn-
anir Evrópusambandsins eru bundn-
ar af þessum meginreglum rétt eins
og öðrum reglum í sambandsrétti.
Aðalrökin fyrir þeim eru að þeir sem
þurfa að fara eftir reglum sam-
bandsréttar verða að hafa vissu fyrir
því hvað felist í löggjöfinni svo þeir
geti gert fyrirfram áætlanir um
hegðun sína á viðskiptamarkaði. Það
er grundvallaratriði í viðskiptum að
unnt sé að gera áætlanir fram í tím-
ann. Af því leiðir að gerð er rík krafa
um nákvæma löggjöf á þessu sviði til
að koma í veg fyrir réttaróvissu og
til að stuðla að árangursríkum við-
skiptum.
Hver sá sem starfar á við-
skiptamarkaði getur því eftir atvik-
um reitt sig á vernd meginreglunnar
um réttmætar væntingar hafi stofn-
un Evrópusambandsins gefið honum
einhvers konar væntingar um ákveð-
in atriði. Bæði loforð, leiðbeiningar,
tilkynningar eða önnur gögn frá
stofnununum geta verið til þess fall-
in að vekja slíkar væntingar. Þannig
er almennt hægt að segja að for-
senda þess að meginreglan verði
virk sé sú að ákveðnar væntingar
hafi vaknað sem rekja megi til að-
gerða stofnana sambandsins. Því
verður að vera orsakasamband
þarna á milli.
Enn fremur verður að telja að
skilyrðunum um réttmætar vænt-
ingar sé því aðeins fullnægt að vænt-
ingar viðkomandi séu réttmætar,
þ.e. að þær séu hlutlægt séð réttlæt-
anlegar. Hér verður aðalviðmiðunin
hvort góður og gegn maður með al-
menna reynslu og þekkingu hefði
getað byggt ákvarðanir sínar á þess-
um væntingum.
Í ESB-rétti vekur það athygli að
ekki aðeins stjórnsýsluathafnir geta
skapað réttmætar væntingar heldur
einnig afleidd löggjöf. Þannig getur
afleidd löggjöf, sem hvetur aðila á
viðskiptamarkaði til að fara
ákveðnar leiðir eða heitir honum
skaðleysi, leitt til réttmætra vænt-
inga sem svar við aðstæðum sem upp
koma og aðili gat ekki séð fyrir eða
áttað sig á.
Rökin á bak við þetta eru að þeir
sem bregðast við slíkum hvatningum
frá stofnunum ESB sem ekki er inni-
stæða fyrir ættu ekki að verða fyrir
tjóni vegna þess. Þær geta því með
öðrum orðum leitt til skaðabóta-
ábyrgðar. Dæmi um mál af þessu
tagi er dómur dómstóls ESB frá
árinu 1988, bls. 2321 (mál nr. 120/86,
J. Mulder gegn Minister van
Landbouw en Visserij, sbr. einnig
dóm frá árinu 2005, bls. 1975 í máli
nr. C-342/03, Spánn gegn ráðinu).
Niðurstaðan er því sú að fyrirheit í
afleiddri löggjöf sambandsins, hér
tilskipunum, geta skapað réttmætar
væntingar fyrir einstaklinga og fyr-
irtæki sem veita þeim
rétt til skaðabóta að
öðrum skilyrðum full-
nægðum.
Um skaðabóta-
skyldu stofnana
Evrópusambands-
ins
Ákvæði 235. gr.
samningsins um Evr-
ópubandalagið mælir
fyrir um dómsvald
dómstóls ESB til þess
að dæma í skaðabóta-
málum utan samninga á hendur Evr-
ópubandalaginu vegna réttarbrota
stofnana eða starfsmanna þess við
framkvæmd skyldustarfa. Um öll
nánari efnisskilyrði bótaskyldunnar
er vísað í 2. mgr. 288. gr. samnings-
ins. Kemur þar m.a. fram að samn-
ingurinn hefur ekki að geyma sjálf-
stæðar reglur um bótaskylduna
heldur vísar til laga aðildarríkjanna í
því efni. Segir nánar í 2. mgr. 288. gr.
að um bótaskyldu fari eftir þeim
meginreglum sem eru sameiginlegar
í öllum aðildarríkjunum. Dómstóll
ESB verður því að móta slíkar sam-
eiginlegar meginreglur með dóma-
fordæmum. Þýðing tilvísunarinnar í
2. mgr. 288. gr. er því fyrst og fremst
sú að löggjöf aðildarríkjanna verður
frumheimild ESB réttar um skaða-
bótaskyldu utan samninga.
Dómstóll ESB er því aðeins bund-
inn af sameiginlegri lagahefð í aðild-
arríkjunum, t.d. að því er varðar or-
sakahugtakið, tjónshugtakið,
gáleysishugtakið og fleira. Bóta-
skyldan verður þannig að byggjast á
sök svo dæmi sé tekið. Talið er að
sökin eða annar bótagrundvöllur
þurfi að vera augljós og snerta mik-
ilsverð réttindi viðkomandi. Rök fyr-
ir ströngum skilyrðum fyrir bóta-
skyldunni eru að ekki megi íþyngja
stofnunum ESB um of er þær taka
ákvarðanir. Þetta á ekki síst við þeg-
ar verið er að setja almennar reglur.
Tjónþolar verða því að sætta sig við
réttindaskerðingu innan vissra hóf-
legra marka. Á hinn bóginn geta
réttmætar væntingar örugglega orð-
ið grundvöllur bótaábyrgðar tjón-
þola á hendur stofnunum sambands-
ins eins og dómafordæmi dómstóls
ESB bera með sér.
Málshöfðunarréttur er rúmur.
Hann geta fyrst og fremst allir þeir
aðilar átt sem eru búsettir eða hafa
staðfestu í aðildarríkjunum og telja
rétti sínum hallað. Aðrir virðast
einnig hafa slíkan málshöfðunarrétt
að öðrum skilyrðum fullnægðum, t.d.
fyrirtæki utan sambandsins sem
framkvæmdastjórnin telst hafa brot-
ið rétt á. Málshöfðunarfrestur er
einnig rúmur því að hann er fimm ár
frá því að skaðabótaskyldur atburð-
ur átti sér stað. Hann byrjaði því að
líða við gjaldþrot bankanna í október
2008.
Niðurstaðan er því sú að stofnanir
ESB bera hefðbundna skaðabóta-
ábyrgð á athöfnum sínum sem nær
einnig til afleiddra gerða, t.d. tilskip-
ana. Bótaskyldan nær einnig til aðila
utan ESB ef því er að skipta.
Skapaði tilskipunin um inn-
lánatryggingakerfi sjálfstæðan
bótagrundvöll?
Í aðfararorðum tilskipunarinnar
segir m.a. að um leið og takmarkanir
á starfsemi lánastofnana séu fjar-
lægðar verði að huga að þeirri stöðu
sem upp geti komið ef innlán í lána-
stofnun sem hefur útibú í öðrum að-
ildarríkjum verði ótiltækt. Nauðsyn-
legt sé við þær aðstæður að tryggja
samræmda lágmarkstryggingu óháð
því hvar innlánið sé í sambandinu.
Slík innlánstrygging sé jafnmik-
ilvæg fyrir framgang sameiginlega
markaðarins og varfærnisreglunnar.
Enn fremur segir að innlánatrygg-
ingakerfin verði að koma til skjal-
anna um leið og innlán verði ótiltæk.
Síðan er fjallað um lágmarkstrygg-
ingu og sagt að hæfilegt virðist að
samræmda lágmarkstryggingin sé
20.000 ECU. Þessu er síðan fylgt eft-
ir með 7. gr. tilskipunarinnar um að
innlánatryggingakerfin tryggi að
samanlögð innlán hvers innistæðu-
eiganda séu tryggð upp að 20.000
ECU ef innlánin verði ótiltæk.
Í aðfararorðum tilskipunarinnar
er sérstaklega tekið fram að aðild-
arríkin beri ekki ábyrgð gagnvart
innistæðueigendum ef þau hafa
komið á innlánatryggingarkerfi sem
tryggir að innistæðueigendur fái
bætur í samræmi við skilmála til-
skipunarinnar. Hér að framan hafa
stuttlega verið raktar helstu ástæð-
ur þess að ekki sé ástæða til að ætla
að íslenska ríkið sé bótaskylt vegna
framkvæmdar tilskipunarinnar. Er
það fyrst og fremst stutt þeim rök-
um að tilskipunin geri enga kröfu um
fjármögnun innlánstryggingakerf-
anna. Hún getur því auðveldlega
orðið of seinvirk, einkum þegar
bankahrun á sér stað eins og gerðist
hér á landi. Þessi sjónarmið virðist
bankanefnd seðlabanka Frakklands
styðja. Einnig hefur framkvæmda-
stjórn Evrópusambandsins tekið
undir þessi sjónarmiðað að minnsta
kosti að hluta til eins og rakið hefur
verið.
Af framanrituðu verður ályktað að
Evrópusambandið hefur fjarlægt
allar takmarkanir til stofnsetningar
fjármálafyrirtækja innan sambands-
ins (og EES) og jafnframt aflétt
hömlum á fjármálastarfsemi. Jafn-
framt hefur sambandið með um-
ræddri tilskipun nánast heitið inni-
stæðueigendum í útibúum
innlánsstofnana sem staðsettar eru
annars staðar innan sambandsins, að
þeir þurfi ekkert að óttast því að til-
tekin lágmarkstrygging gildi ávallt
gagnvart þeim.
Ekki hefur þó reynst að öllu leyti
innistæða fyrir þessu heiti eins og
sýnt hefur verið fram á hér að fram-
an. Á hinn bóginn kunna hin fortaks-
lausu orð tilskipunarinnar að hafa
skapað réttmætar væntingar fyrir
þá innistæðueigendur sem um ræðir.
Þær væntingar gætu síðan leitt til
bótaábyrgðar fyrir stofnanir sam-
bandsins í samræmi við það sem rak-
ið hefur verið.
Niðurstaðan er því sú að orð til-
skipunarinnar eru tiltölulega for-
takslaus varðandi lágmarksinnláns-
tryggingar og að
innlánstryggingarkerfin en ekki að-
ildarríkin standi straum af þessu.
Þessi fortakslausu orð reyndust þó
haldlaus en fyrirheit tilskipunar-
innar voru hins vegar til þess fallin
að skapa réttmætar væntingar fyrir
sparifjáreigendur.
Unnt er að halda því fram að ESB
hafi getað orðið bótaábyrgt gagnvart
innlánseigendum á grundvelli meg-
inreglunnar um réttmætar vænt-
ingar með því að setja umrædda til-
skipun í umferð án þess að setja
samtímis upp kerfi sem tryggði inni-
stæðueigendum greiðslu þeirrar lág-
marksfjárhæðar sem áskilin er í til-
skipuninni.
Innleysi íslenska ríkið þessar
kröfur að einhverju leyti eða öllu á
grundvelli ábyrgðayfirlýsinga öðlast
það réttarstöðu innlánseigendanna
og getur höfðað skaðabótamál fyrir
dómstól ESB á hendur stofnunum
sambandsins sem grundvallað væri á
réttarstöðu þeirra.
Eftir Lárus L. Blöndal
og Stefán Má Stefánsson
Þriðja grein af fjórum
» Orð tilskipunarinnar
eru tiltölulega for-
takslaus varðandi lág-
marksinnlánstrygg-
ingar og að
innlánstryggingarkerfin
en ekki aðildarríkin
standi straum af þessu.
Lárus L. Blöndal
Lárus L. Blöndal er hæstaréttar-
lögmaður. Stefán Már Stefánsson
er prófessor.
Lagarök um Icesave
Stefán Már Stefánsson
Möguleg bótaskylda ESB