Kjarninn - 10.10.2013, Blaðsíða 67

H
öskuldur Þórhallsson, þingmaður
Framsóknar flokksins, hefur boðað að nú á
haustdögum muni hann leggja fram frumvarp
þess efnis að skipulagsvald í Vatnsmýrinni
færist yfir til ríkisvaldsins frá Reykjavíkur-
borg með það fyrir augum að tryggja að flugvöllur fyrir
innanlandsflug verði áfram á staðnum.
Frumvarpið og endanlegt orðalag þess á eftir að koma
fram en í fjölmiðlum hefur efnisinnihaldi þess verið lýst
nokkuð ítarlega. Hvort stuðningur fyrir slíku máli er meðal
stjórnarflokkanna og annarra þingmanna skal ósagt látið
en í öllu falli vekur slíkt mál upp ýmis álitaefni gagnvart
stjórnar skránni.
Nokkur ólík fordæmi
Vísað hefur verið til þess að nokkur dæmi séu um að
skipulagsvald hafi verið tekið frá sveitarfélögum, meðal
annars á Keflavíkurflugvelli en lögum samkvæmt skipar ráð-
herra sex manna skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallarins.
Þá fer Þingvallanefnd í reynd með skipulagsvald innan
marka þjóðgarðsins á Þingvöllum.
Alþingisreiturinn hefur einnig verið nefndur, en síðast-
liðið vor var lagt fram frumvarp sem gerði ráð fyrir að
ráðherra skipaði fimm manna skipulags- og byggingarnefnd
Alþingissvæðisins, þar sem tveir nefndarmenn væru skipaðir
af borginni, tveir af Alþingi og einn án tilnefningar. Þannig
var hugsunin sú að þingið og borgin yrðu jafnsett þegar
kæmi að skipulagsákvörðunum á svæðinu. Frumvarpið varð
ekki að lögum.
Öll þessi dæmi eiga það sammerkt að þar var verið að
færa stjórn skipulagsmála á viðkomandi svæði frá sveitar-
félagi að einhverju eða öllu leyti og yfir til framkvæmdar-
valdsins með þeim rökum að svæðin væru sérstaks eðlis,
meðal annars með tilliti til náttúru- og menningargildis eða
vegna öryggissjónarmiða. Hvorki Keflavíkurflugvöllur né
Þingvallaþjóðgarður eru hins vegar í þéttbýli og viðkomandi
sveitarfélög hafa engin áform um byggð eða annað slíkt á
þessum svæðum.
Þessi dæmi eru því allt annars eðlis en spurningin um að
Alþingi taki til sín skipulagsvald Vatnsmýrarinnar. Miðað
við það sem fram hefur komið í fjölmiðlum um hina boðuðu
löggjöf missir Reykjavíkurborg alfarið skipulagsvald á stóru
svæði í miðborginni þar sem fyrirhugað er að reisa 15-20
þúsund manna byggð í framtíðinni.
Borgin á meirihluta landsins
Hafa ber í huga að um 60% af svæðinu í Vatnsmýrinni eru
í eigu Reykjavíkurborgar en um 40% í eigu ríkisins. Þegar
flugvöllurinn var lagður þar í síðari heimsstyrjöldinni og
síðan gefinn íslenska ríkinu árið 1946 virtist lítið hugsað út
í eignarhald, leigu og afnotarétt af landinu. Flugvöllurinn
var einfaldlega reistur og hefur verið þar síðan, án þess að
borgin fái greidda leigu fyrir landið.
Jón Gnarr borgarstjóri benti á þetta í viðtali í Kjarnanum
í síðustu viku. Í framhaldi vaknar sú spurning hvers vegna
borgin sæki þetta mál ekki fastar og geri til dæmis kröfu
um að greidd verði leiga fyrir afnot á því landi sem fer undir
flugvöllinn. Hægt væri að færa rök fyrir umtalsverðri gjald-
töku fyrir slík afnot.
Skipulag gerir ráð fyrir byggð
Gildandi aðalskipulag Reykjavíkur gerir ráð fyrir að flug-
völlurinn fari í áföngum á árunum 2016-2024 og að þar rísi
byggð en hin boðaða löggjöf um að færa skipulagsvald Vatns-
mýrarinnar til Alþingis myndi hafa það yfirlýsta markmið
að breyta því. Þótt málið sé vissulega umdeilt er þetta stefna
borgarinnar, sem hefur verið samþykkt í stofnunum hennar.
Stjórnarskráin kveður á um það í 78. gr. að sveitar-
stjórnir ráði sínum málum eftir því sem lög ákveði. Þetta
síðastnefnda orðalag, „eftir því sem lög ákveða“, vísar til
þeirra laga sem sett eru um starfsemi sveitarfélaga, einkum
sveitarstjórnarlög og eftir atvikum önnur lög, til dæmis
skipulagslög.
Verulegt inngrip
Lagasetning sem þessi væri verulegt inngrip í þetta
ákvörðunarvald sveitarfélaga og mun grófara en þau dæmi
sem nefnd voru hér í upphafi. Þótt slíkt inngrip sé lagatækni-
lega framkvæmanlegt vaknar sú spurning hvort slík löggjöf
stæðist stjórnarskrá.
Sveitarfélögum er með lögum falið skipulagsvald og er
það eitt af mikilvægustu hlutverkum þeirra. Þetta er síðan
ákvarðað nánar í skipulagslögum, þar sem segir að sveitar-
félög fari með skipulagsvald, þ.e. setji aðal- og deiliskipulag
og einnig rammaskipulag. Lögin skapa þannig ákveðinn
fyrirsjáan leika fyrir sveitarfélög til að móta skipulag til fram-
tíðar og innan þessa ramma hefur borgin mótað sitt skipulag.
Ef hin boðaða löggjöf tæki gildi og leiddi til breytinga á þessu
skipulagi myndi borgin þurfa að sæta því að skipulaginu
væri í reynd breytt eftir á með afturvirkum hætti.
Mikilvægt er að hafa í huga að löggjöf um skipulag er
ekki eingöngu ákvörðunarvald heldur eru þar einnig ákvæði
um málsmeðferð, sem er afar mikilvæg, til dæmis um rétt
íbúa til kynningar, athugasemda og annarrar aðkomu að
ferlinu. Ríkisvaldinu er síðan tryggð aðkoma að skipulagi
samkvæmt lögunum þar sem lögin áskilja að ríkið geti sett
landsskipulagsstefnu. Þannig er skýr rammi til staðar hvað
varðar skipulag og mörkin milli sveitarfélaga og ríkis-
valdsins, sem hin boðaða löggjöf myndi skekkja.
Hvar liggja mörkin?
Ef ríkið tekur sér skipulagsvald á jafnstórum hluta borgar-
landsins og Vatnsmýrin er, á kostnað Reykjavíkurborgar,
vaknar sú spurning hvar mörkin liggja. Væri þá eitthvað því
til fyrirstöðu að ríkið tæki sér enn frekara skipulagsvald, til
dæmis yfir tilteknum hverfum borgarinnar eða jafnvel yfir
allri borginni? Ákvæði stjórnarskrárinnar um að sveitarfélög
skuli ráða sínum málum sjálf væri orðið næsta marklaust ef
fallist væri á þann skilning.
Orðalag ákvæðisins má reyndar túlka þannig að sjálf-
stæði sveitarfélaga sé einfaldlega háð lagasetningu hverju
sinni en einnig er hægt að líta svo á að í ákvæðinu felist
stjórnarskrárvarinn sjálfsákvörðunarréttur sveitarfélaga sem
tekur hins vegar mið af lögum hverju sinni, þó þannig að
löggjafinn hafi ekki frjálsar hendur gagnvart sveitarfélögum,
sérstaklega hvað varðar afturvirkar breytingar á lögum.
Miklir fjárhagslegir hagsmunir
Í skýrslu samgönguráðuneytisins frá árinu 2007 er markaðs-
virði lóða í Vatnsmýrinni metið á 74,5 milljarða króna. Miðað
var við lóðaverð árið 2006, sem er svipað og lóðaverð í dag,
og um 15 þúsund manna blandaða byggð íbúðar- og atvinnu-
húsnæðis. Þótt þessar tölur geti hæglega breyst í báðar
áttir má sjá að borgin sem eigandi um 60% lands á svæðinu
yrði með lagasetningu skert þeim möguleika til framtíðar
að geta fengið þau verðmæti fyrir landið. Af þeim sökum
má velta fyrir sér hvort lagasetningin stæðist eignarréttar-
ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar, enda myndi slík löggjöf
skerða verulega möguleika Reykjavíkurborgar á hagnýtingu
eignarinnar, sem þegar hefur verið ákveðin í aðalskipulagi.
Meðalhóf og eignarréttur
Í dómsmálum þar sem reynir á hvort íþyngjandi lagaákvæði
standist mannréttindaákvæði stjórnarskrár kemur meðal
annars til skoðunar hvort lagasetningin hafi verið nauðsyn-
leg til að ná settu markmiði. Þessa nálgun má einnig orða
þannig að löggjafinn verði að sýna fram á að meðalhófs hafi
verið gætt.
Þannig væri horft til þess hvert markmið lagasetningar-
innar væri og hvort ná hefði mátt hinu tilsetta markmiði á
annan hátt. Í tilfelli Reykjavíkurflugvallar væri markmiðið
væntanlega að tryggja að íbúar landsbyggðarinnar hefðu
greiðan aðgang að mikilvægri þjónustu á höfuðborgar-
svæðinu. Því markmiði er hins vegar hægt að ná á ýmsan
annan hátt en að lögfesta núverandi staðsetningu flugvallar-
ins í Vatnsmýrinni, til að mynda með því að finna vellinum
annan stað á höfuðborgarsvæðinu. Það gæti því orðið vanda-
samt fyrir ríkið að sýna fram á að aðrar leiðir hafi alls ekki
verið færar.
Skilaboð til annarra sveitarfélaga
Hvort sem hin boðaða löggjöf stenst stjórnarskrá eða ekki
er ljóst að Alþingi væri að taka sér verulegt vald á kostnað
Reykjavíkurborgar og í þokkabót í óþökk borgarstjórnar.
Ef svo fer hljóta önnur sveitarfélög að velta fyrir sér stöðu
sinni, þ.e. hvort umfangsmikil skipulagsvinna til margra ára
geti allt í einu verið gerð að engu með lögum frá Alþingi ef
meirihlutinn á þingi hefur þá skoðun á tilteknu skipulags-
máli innan sveitarfélagsins.
Þingmenn í
skipulagshug
01/01 kjarninn álit
álit
Árni Helgason
lögmaður
Smelltu til að lesa
viðtal við Höskuld
Þórhallsson
Reykjavíkurflugvöllur
– úttekt á framtíðar-
staðsetningu (skýrsla frá
2007)