Verktækni - 2015, Qupperneq 33

VERKTÆKNI 2015/21 33
ritrýndar vísindagreinar
Er samræmi á milli þeirrar áhættu
sem íslenskir ákvörðunartakar telja sig
tilbúna til að taka og raunverulegrar hættu
á kostnaðarframúrkeyrslu verkefna?
Ísland varð fyrir alvarlegu áfalli þegar að fjármálakerfi þjóðarinnar féll
haustið 2008. Hluti af eftirleiknum vegna hrunsins var nokkur fjöldi
rannsókna og úttekta til að freista þess að skýra hvað fór úrskeiðis
og afhverju. Hluti þeirra skýringa sem fram hafa komið fjalla um að
stjórnmálamenn og fleiri hagsmunaaðilar hafi orðið fyrir sálrænum og
félagslegum áhrifum af því sem kallast vitsmunaskekkjur (cognitive
biases) sem mótaði hegðun þeirra. Vitsmunaskekkjur geta leitt til
dómgreindarbrests og röngu mati á raunverulegum aðstæðum. Þessi
rannsókn fjallar um hvort afstaða íslenskra alþingismanna til áhættu,
þegar þeir standa frammi fyrir fjárfestingarákvörðun, rími við þá
framúrkeyrslu í kostnaði sem tölur benda til. Niðurstaðan bendir
til þversagnar þar sem þingmenn líta á sig sem áhættufælna, borið
saman við aðra þá sem taka ákvarðanir, þó að vísbendingar bendi til
umtalsverðrar áhættu á framúrkeyrslu við framkvæmd opinberra verkefna.
Efnisorð; stjórnsýsla, vitsmunaskekkjur, opinber verkefni, áhættuafstaða
ÁGRIP AbstRAct
Fyrirspurnir:
Þórður Víkingur Friðgeirsson
thordurv@ru.is
Greinin barst 29. september 2014
Samþykkt til birtingar 3. mars 2015
Þórður Víkingur Friðgeirsson
Tækni­ og verkfræðideild, Háskólinn í Reykjavík, Menntavegi 1, 101 Reykjavík
Iceland was severely hit by an economic depression when the entire
financial system of the country collapsed in 2008. The aftermath has
resulted in various investigation reports attempting to understand what
went wrong and why. A part of the explanation offered is that politicians
and other stakeholders are influenced by psychological factors named
cognitive biases. Cognitive biases can lead to judgmental errors and
misperceptions of the real state of nature. This research investigates if the
perception of personal risk attitude among Icelandic parliamentarians
facing investment decision rhymes with the statistics available on
cost overruns in Icelandic public projects. The results are paradoxical
as Icelandic parliamentarians observe themselves as very risk averse
decision makers while there are clear indications of high risk of cost
overruns in public projects.
Keywords; Governance, cognitive biases, public projects, risk attitude
Inngangur
Íslensk stjórnsýsla verður oft tilefni til gagnrýni. Hugsanlega er beitt­
ustu gagnrýnina að finna í níu binda verki sem kallast Skýrsla
Rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku
bankanna (Hreinsson et al., 2010). Skýrslan var tekin saman að beiðni
Alþingis til að greina og skýra fall íslenska fjármálakerfisins í október
2008 með alvarlegum afleiðingum fyrir efnahag þjóðarinnar. Í stuttu
máli kallar skýrslan eftir endurbótum á mörgum þáttum stjórnsýslunn­
ar. Tvær aðrar efnismiklar skýrslur hafa einnig verið gefnar út af
Alþingi báðar harðorðar í garð opinberrar stjórnsýslu1 (RNA, 2013;
2014). Þá má nefna rannsóknarskýrslur sem varða tiltekin fyrirtæki.2 Í
áttunda bindi Rannsóknarskýrslu Alþingis (Hreinsson et al., 2010) má
finna sérstakan viðauka þar sem fjallað er um nokkra af þeim sálrænu­
og félagslegu þáttum sem hugsanlega höfðu áhrif í aðdraganda hruns­
ins og leiddu til áhættuhegðunar. Þessir þættir eru oft kallaðir vits­
munaskekkjur (cognitive biases). Í viðaukanum er leitt að því líkum
að stjórnmálamenn og aðrir hagsmunaaðilar hafi orðið fórnarlömb
vitsmunaskekkja sem leiddi meðal annars til blekkingar um raunveru­
legt ástand (Þórisdóttir, 2009;277­280). Kenningar um vitsmuna­
skekkjur eru byggðar á verkum Herbert Simon (1955). Daniel
Kahneman og Amos Tversky gerðu merkar rannsóknir á vitsmuna­
skekkjum á áttunda áratug síðustu aldar sem leiddu til kenningar sem
þeir kölluðu Kenninguna um horfur (Prospect Theory) (Kahneman og
Tversky, 1979). Kenningin um horfur andmælti kenningunni um Vænt
1 Skýrsla um Íbúðalánasjóð (2013) má finna á http://www.rna.is/ibudalanasjodur/
skyrsla­nefndarinnar/.
Skýrsla um fall sparisjóðanna (2014) má finna á http://www.rna.is/sparisjodir/skyr­
sla­nefndarinnar/
2 Dæmi eru skýrska um OR (2012) sem má finna á http://eldri.reykjavik.is/
portaldata/1/Resources/or­uttekt/OR­Uttektarskyrslan_2012.pdf og SP­Kef spari­
sjóðinn (2013) sem má finna á http://kjarninn.is/gogn/spkef.
Does the Perceived Risk Attitude among Icelandic Decision Makers comply with the reality of Cost Overruns?
notagildi (Expected Utility Theory) sem var á þessum tíma ráðandi í
greiningu á því hvernig ákvarðanir eru teknar við óvissar aðstæður
(Gilovich og Griffin, 2002). Kenningin um horfur er nú um stundir
almennt viðurkennd sem mikilvæg félagsfræðileg hagfræðikenning til
að skilja betur hegðun þeirra sem taka ákvarðanir við skilyrði þar sem
óvissa ríkir um mögulegar niðurstöður og afleiðingar (McDermott et
al., 2008).
Bakgrunnur rannsóknarinnar
Frá því að fjármálakerfið féll árið 2008 hefur verið fátt um stærri opin­
ber framkvæmdaverkefni á Íslandi. Þó má telja Tónleika­ og ráðstefnu­
höllina Hörpu, ferjuhöfn í Landeyjum, undirbúning að nýju sjúkrahúsi
í Reykjavík og tvenn jarðgöng á Norðurlandi. Þessi verkefni eiga það
sameiginlegt að komið hefur fram hörð gagnrýni á þau í opinberri
umræðu. Sem dæmi um umræðuna má telja kostnaðarframúrkeyrslu
(Blöndal, 2013), rekstarerfiðleika (Siglingastofnun, 2011), óhóflega
bjartsýni vegna kostnaðar (Ólafsdóttir, 2012) og of mikla áhættu á
kostnað almennings (Grétarsdóttir, 2012) svo eitthvað sé nefnt.
Gagnrýnin á hugsanlega rætur sínar að rekja til þeirrar almennu til­
finningar að opinberar framkvæmdir á Íslandi stríði við óeðlileg
vandamál í óhófegum mæli en ekki sem stakra og tilviljunarkennda
undantekninga. Stærri opinber verkefni, sem lokið hefur við síðustu ár,
draga ekki úr þessari tilfinningu nema að síður sé. Hugbúnaðarkerfi
fyrir Fjársýslu ríkisins mun hafa farið þrefalt fram úr kostnaðaráætlun,
Tónleika og ráðstefnuhúsið Harpa allt að tvöfalt fram úr kostnað­
aráætlun og raunar virðist leitun að opinberu verkefni sem ekki stríðir
við sama vandamál. Þó má þess geta að Landeyjarhöfn mun bæði hafa
staðist kostnaðar­ og tímaáætlun en hefur þess í stað glímt við rekstr­
arvandamál og hærri rekstrarkostnað en áætlaður var (Grétarsson og
Sigurðsson, 2013). Í rannsókninni var þess freistað að skoða stærri
UPPBYGGING Í 60 ÁR
OHSAS
18001
Occupational
Health and Safety
Management
OHS 606809
ISO
9001
Quality
Management
FM 512106
FRYS
TIGE
YMS
LUR
FLUGTURNARHÓTEL
VARNAGARÐAR
FALLPÍPUR
FLUGHERMIHÚS
KÍSILVER
STÓRIÐJA SLÁTURHÚS
ÍBÚÐABYGGINGAR
FLU
GV
ELL
IR
V E R S L U N A R - O G S K R I F S TO F U H Ú S N Æ Ð I
VE
GI
R
B R Ý R
J A R Ð G Ö N GVEITUR
SNJÓFLÓÐAMANNVIRKI
HAF
NIR
VIRKJANIR
IÐNAÐARHÚSNÆÐI
VER
KSM
IÐJ
UR
SKÓLAR
SUNDLAUGAR
ÍÞRÓTTAHÚS
KNATTSPYRNUHALLIR
Við breytum vilja í verk