Verktækni - 2015, Qupperneq 34

34 VERKTÆKNI 2015/21
ritrýndar vísindagreinar
verkefni frá síðustu tveimur áratugum eða svo. Rannsóknaraðferðin var
skjalarýni (documentary analysis) þar sem vefgátt3, sem hýsir flest
íslensk dagblöð og tímarit síðustu áratuga, var notuð til að leita að
upplýsingum um opinberar framkvæmdir.
Þess skal getið að þessi aðferð var notuð þar sem ekki er hægt að
nálgast gagnagrunn yfir opinber verkefni. Tölfræði um heildarkostnað
við verkefni, eða verkefnalista, er yfirleitt ekki aðgengileg sem heild­
stæðar upplýsingar á fjárlögum eða frá öðrum opinberum gagnaveit­
um. Það er jafnvel erfiðleikum bundið að sjá hvaða verkefni hafa
hlotið samþykki og hvaða verkefni ekki þar sem þau sjást aðeins sem
hluti af heildarfjármögnun einstakra stofnana og fyrirtækja. Til að
freista þess að setja fram mat á framúrkeyrslu kostnaðar var því valið
að fara þessa leið. Alls voru 26 stærri verkefni tekin með. Flest verk­
efnin eru mannvirkjasmíði (24). Meðalvirði verkefnis er 7,4 milljarðar
ISK en hágildið er 1,2 milljarðar ISK4. Aðeins 3 verkefni voru á eða
undir kostnaðaráætlun en af því leiðir að næstum 90% þeirra fóru fram
úr áætluðum kostnaði. Að meðaltali fer opinbert verkefni 60% fram úr
kostnaði. Ef tekin er saman áætlaður kostnaður og raunverulegur
kostnaður á föstu verðlagi er munurinn 63%.
Skjalagreining af þessu tagi hefur galla sem vert er að minnast á.
Ekki er hægt að útiloka að verkefni sem stríða við framúrkeyrslu kostn­
aðar eigi greiðari leið í fjölmiðla og af því leiði að stór verkefni, sem
hefðu bætt tölfræðina, séu ekki talin með. Tölfræðileg marktækni er
því umdeilanleg en merki um hættu á kostnaðarframúrkeyrslu eru
engu að síður greinileg. Þá má þess geta að mjög stórt opinbert verk­
efni, jarðvarmavirkjunin á Hellisheiði, er ekki í hópi þessara verkefna.
Ástæðan er sú að engu er líkara en að kostnaðaráætlun hafi ekki verið
lögð fram þegar að ákvörðun um framkvæmdina var tekin (Pétursdóttir
et al., 2012;255) og því ekki mögulegt að finna út hvort mismunur sé
á áætluðum kostnaði og raunverulegri niðurstöðu. Þá má geta þess að
Friðgeirsson (2009) greindi 78 skilamöt frá Framkvæmdasýslu ríksins
(FSR). Sú rannsókn bendir til að 73% af þeim verkefnum undir eftirliti
FSR hafi glímt við framúrkeyrslu í kostnaði. Því má álykta sem svo að
framúrkeyrsla í kostnaði í opinberum verkefnum sé tíð á Íslandi og
varði þar með íslenska skattgreiðendur sem borga mismuninn að
lokum. Einnig má leiða rök að því að opinber verkefni séu oft tilefni
erfiðrar opinberrar umræðu (Friðgeirsson og Bragason, 2014).
Af þessum sökum er athyglisvert að rannsaka hvernig að ákvörðunar­
takarnir, sem þurfa svo oft að þola gagnrýni, líta á sjálfan sig með tilliti
til viljans til að taka áhættu. Margt bendir til að áhætta á framúrkeyrslu
í kostnaði opinberra verkefna sé umtalsverð. Því mætti ætla að
3 www.Timarit.is
4 Ástæðan fyrir háu meðalvirði en hlutfallslega lágu hágildi er fjárhagslegt umfang
Kárahnjúkavirkjunar.
4

Mynd 1. Dreifing á prósentumismuni á milli raunverulegs og áætlaðs
kostnaðar í opinberum framkvæmdaverkefnum (fjöldi verkefna (n ) = 26)
yfir tvo áratugi.

Þess skal getið að þessi aðferð var notuð þar sem ekki er hægt að nálgast
gagnagrunn yfir opinber verkefni. Tölfræði um heildarkostnað við verkefni,
eða verkefnalista, er yfirleitt ekki aðgengileg sem heildstæðar upplýsingar
á fjárlögum eða frá öðrum opinberum gagnaveitum. Það er jafnvel
erfiðleikum bundið að sjá hvaða verkefni hafa hlotið samþykki og hvaða
verkefni ekki þar sem þau sjást aðeins sem hluti af heildarfjármögnun
einstakra stofnana og fyrirtækja. Til að freista þess að setja fram mat á
framúrkeyrslu kostnaðar var því valið að fara þessa leið. Alls voru 26
stærri verkefni tekin með. Flest verkefnin eru annvirkjasmíði (24).
Meðalvirði v rkefnis er 7,4 milljarðar ISK en mið ildið er 1,2 millj rður
ISK4. Aðein 3 verkefni voru á eð undir kostnaðaráætlun en af því leiðir
að næstum 90% þeirra fóru fram úr áætluðum kostnaði. Að meðaltali fer
opinbert verkefni 60% fram úr kostnaði. Ef tekin er saman áætlaður
kostnaður og raunverulegur kostnaður á föstu verðlagi er munurinn 63%.
Skjalagreining af þessu tagi hefur galla sem vert er að minnast á. Ekki er
hægt að útiloka að verkefni sem stríða við framúrkeyrslu kostnaða eigi
greiðari leið í fjölmiðla og af því leiði að stór verkefni, sem hefðu bætt
tölfræðina, séu ekki talin m ð. Tölfræðileg marktækni er því umdeilanleg

4
 Ástæðan
 fyrir
 háu
 meðalvirði
 en
 hlutfallslega
 lágu
 miðgildi
 er
 fjárhagslegt
 umfang
 Kárahnjúkavirkjunar.

-­‐50%

0%

50%

100%

150%

200%

250%

300%

350%

1990
  1992
  1994
  1996
  1998
  2000
  2002
  2004
  2006
  2008
  2010
  2012
 M
ism
un
ur

 (%
)
 á

 ra
un
ve
ru
le
gu
m

 o
g

áæ
tlu
ðu
m

ko
st
na
ði

 (
n=
26
)

Ár

Mynd 1. Dreifing á prósentumismuni á milli raunverulegs og áætlaðs
kostnaðar í opinberum framkvæmdaverkefnum (fjöldi verkefna (n ) =
26) yfir tvo áratugi.
ákvörðunartakarnir að líti sjálfa sig sem áhættusækna þegar kemur að
ákvörðunum um opinberar framkvæmdir. Hinn möguleikinn er að
þrátt fyrir alla gagnrýnina og aðrar vísbendingar líti þeir á sig sem
áhættufælna. Ef seinni möguleikinn reynist vera skoðun þeirra þing­
manna, sem samþykkja opinber verkefni inn á fjárlög, er það í mót­
sögn við raunveruleikann enda bendir flest til mikilla líkinda á veru­
legri forspárskekkju um raunverulegan kostnað þegar að ákvörðun er
tekin um opinbera framkvæmd. Þessi mótsögn gæfi einnig tilefni til að
meta hvort ekki þyrfti að endurbæta stjórnsýsluhætti vegna opinberra
verkefna s.s. til að draga úr hættunni á títtnefndum forspárskekkjum
um kostnað. Innleiða mætti verklag og starfshætti sem miða að því að
bæta ákvörðunartöku, verkefnastjórnun og áhættuvitund líkt og
nágrannaþjóðir Íslendinga hafa gert í því augnamiði að fara betur með
fjármuni almennings (Friðgeirsson og Bragason, 2014). Þess má geta
að það síðastnefnda er einmitt markmið laga um opinberar fram­
kvæmdir (Alþingi, 2002).
Þessi rannsókn skoðar hvernig ákvörðunartakar, þ.e. íslenskir þing­
menn, meta afstöðu sína til áhættu þegar þeir standa andspænis mis­
munandi miklum líkum á framúrkeyrslu kostnaðar. Afstaða þingmanna
er einnig borin saman við þrjá hópa stjórnenda úr einkageiranum.
Rannsóknarspurningarnar má draga saman í eftirfarandi: Í fyrsta lagi
er mismunur á afstöðu þingmanna (sem samþykkja/hafna fjárlögum)
og stjórnenda í þremur atvinnugreinum til fjárfestingaráhættu? Í annan
stað, hvernig passar sú sjálfsmynd sem þingmenn hafa til eigin áhættu­
afstöðu til vísbendinga um kostnaðarframúrkeyrslu?
Fræðileg umfjöllun
Kenningin um vænt notagildi (EU) er afleidd af verkum Von Neumann
og Morgenstern (1944). Grundvöllur kenningarinnar eru að rökvís
(rational) ákvörðunartaki geti valið milli kosta með því að tefla saman
líkum á að atburður verði og þeim afleiðingum sem að atburðurinn
leiðir til. Áhættuafstöðu (risk attitude) einstaklingsins er jafnan lýst
með nytjafalli (utility function). Lögun nytjafallsins er fundin með því
að greina hvernig einstaklingurinn velur á milli kosta miðað við mis­
munandi mikla áhættu á niðurstöðu (Weber et al., 2002). Hugtökin að
vera áhættufælin, áhættuhlutlaus og áhættusækin vísar til þess hvern­
ig nytjafallið er í laginu. Hvelft (concave) fall bendir til áhættufælni á
meðan að kúpt (convex) fall bendir til áhættusækni. Kenningin um
vænt notagildi er gagnleg sem fræðileg nálgun en hefur annmarka við
raunverulegar aðstæður. Sýnt hefur verið fram á að ákvörðunartaki á
erfitt með að rýna í tölfræðileg gögn og forgangsraða á þeim grunni
líkindi og mismunandi niðurstöður (Schoemaker, 1982). Kahneman og
Tversky sýndu með fjölda tilrauna hvernig fólk gekk á svig við kenn­
inguna um vænt notagildi (Kahneman og Tversky, 1979). Þeir héldu
fram að fólk noti huglægar leiðsagnarreglur (heuristics) til að einfalda
það flókna viðfangsefni að meta líkur og afleiðingar. Ákvarðnir eru
fremur teknar af því að auðvelt er að kalla fram tiltekna atburði í hug­
anum frekar en að túlka tölfræðilegar vísbendingar, því sem að er
dæmigert frekar en tölfræðilegri marktækni atburða og því hvernig
hugurinn túlkar upplýsingar fremur en tölfræðilegrar greiningar.
Leiðsagnarreglur eru gagnlegar við daglega iðju en geta engu að síður
leitt til dómgreindarbresta eins og Kahneman og Tversky (1974; 1979)
greindu frá í sínum merkum greinum um dómgreind og óvissu. Þeir
Gilovich, Griffin og Kahneman (2002) og Kahneman et al. (1982)
sýndu fram á að jafnvel þegar að ákvörðunartakar vita af hættunni á
mistökum bregst dómgreindin þeim samt. Rannsóknir benda til
fjögurra megin leiðsagnarregla sem hafa áhrif á getu okkar til að meta
gögn og sviðsmyndir. Þessar leiðsagnarreglur kallast lýsing (repres­
entativeness), staðbinding (availability), krækja (anchoring) og fram­
setning (framing). Til að nefna dæmi um hvernig þessar leiðsagnarregl­
ur virka þá vísar lýsing til þess að við hunsum iðulega tölfræðiskekkju
lítilla úrtaka, staðbinding vísar til hvernig við metum líkur á atburðum