Morgunblaðið - 21.07.1992, Síða 16

Ífi —-I — ■■-MORGUNBLAÐIÐ ÞRIÐJUDAGUR 21 JÚLÍ 1992— 1
Yafinn er alíslenskur
eftir Sviivnr
Gestsson
Á alþingi flutti stjórnarandstaðan
tillögu til þingsályktunar um að
skipuð skyldi sérstök nefnd til að
ij'alla um það álitaefni hvort EES-
samningurinn stangaðist á við
stjórnskipun íslands. í nefndinni
áttu að eiga sæti fulltrúar óháðra
aðila í þeim skilningi að hvorki átti
alþingi að kjósa þá pólitískri kosn-
ingu né heldur átti ríkisstjórnin að
ákveða skipan nefndarinnar.
Hafna varúðarreglunni
Þetta var sjáifsögð og eðlileg og
lýðræðisleg leið en utanríkisráð-
herra kaus að hafna þessari tillögu
og skipaði í staðinn fjögurra manna
nefnd þar sem hann valdi eigin hendi
og höfði alla þáttakendur nema einn
sem dómsmálaráðherra valdi.
í nefndinni eru tveir menn sem
hafa gegnt þýðingarmiklum trúnað-
arstörfum á vegum Sjálfstæðis-
flokksins. Annar þeirra héfur verið
alþingismaður fyrir Sjálfstæðis-
flokkinn. Hinn var sérstakur trún-
aðarmaður Sjálfstæðisflokksins í
undirskriftasöfnuninni Varið land.
Fulltrúi dómsmálaráðherra í nefnd-
inni er ráðuneytisstjórinn í dóms-
málaráðuneytinu. Tveir nefndar-
manna höfðu sjálfir verið lögfræði-
legir ráðunautar ríkisstjórnarinnar
við að gera samninginn. Það var
með öðrum orðum útilokað annað
en þessir þrír menn settust að verk-
inu með því hugarfarið að þeir
myndu að sýna fram á að EES-
samningurinn stangaðist ekki á við
íslensk stjórnskipunarlög. Og niður-
staðan varð að sjálfsögðu sú. Þessir
fjórir iögfræðingar hafna varúð-
arreglunni og fullyrða að EES-
samningurinn stangist hvergi á við
íslensk stjórnskipunarlög.
Fjalla ekki um úrslitamál
En í greinargerð þeirra er að
fínna ótrúlega marga fyrirvara og
BOSCH
V E R S L U N
Lágmúla 9 sími 3 88 20
RAFSTÖÐVAR
ALLT AÐ 30%
LÆ K K U N
0,67 kw 49 .114 stgr.
1,90 kw 62.627 stgr.
2,15 kw 65.466 stgr.
3,00 kw 80.741 stgr.
3,40 kw 1 fasa 3,80 kw 3 fasa 115.446 .tg,.
þar er víða að finna almennt hug-
lægt mat og þar er líka að finna
órökstuddar fullyrðingar. En það
versta er kannski það að þeir fjalia
ekki um þýðingarmikil áiitaefni sem
verður þó að Qalla um við af-
greiðslu samnings þessa:
1. Samrýmist það íslenskum
stjórnskipunarlögum að gera alþjóð-
legan samning þar sem alþingi er
stillt upp við vegg aftur og aftur
en ekki bara einu sinni þegar við-
komandi alþjóðasamningur er gerð-
ur? Samningurinn er í raun og veru
opin yfirlýsing íslenskra stjórnvalda
um að alþingi muni taka þegjandi
og hljóðalaust við öllum þeim lögum
sem koma frá Evrópubandalaginu.
Löggjafarvald okkar er neitunar-
valdið, eins og fulltrúi utanríkis-
ráðuneytisins orðaði það svo snilld-
arlega á fundi Lögfræðingafélags-
ins fyrir nokkrum vikum. Það hefði
þótt rýr kostur fyrir íslendinga í
stjómskipunardeilunum við Dani ef
við hefðum ekki mátt gera tiliögur
en hefðum átt þann kost einan að
fjalla um lagaframvörp sem danski
kóngurinn hefði fallist á og að okk-
ur hefði ekkert verið eftir skilið
annað en að neita eða játa. Þetta
atriði er hvergi fjallað um í greinar-
gerð lögfræðinganna þó svo að það
skeri í augu við nánari skoðun þessa
samnings.
2. Hvernig samrýmist það ís-
lensku stjórnarskránni að fela al-
þjóðasamtökum sem við erum ekki
aðilar að mikilvæga þætti hins þrí-
þætta valds samfélagsins. Þetta
gerist með því að EB dómstóllinn
fær hér vald en við erum ekki aðilar
að Evrópubandalaginu. Þetta er lík-
ast því að við göngum í félag og
stjórn annars félags geti ákveðið
einstök málsatriði í því félagi sem
við erum í.
Hvorugt þessara álitaefna er rætt
í skýrslu fjórmenninganna. Hin
neyðarlega og niðurlægjandi neitun-
arvaldsaðstaða alþingis íslendinga
er ekki talin einnar umsagnar virði
af hálfu nefndarinnar. Verður vikið
að þessu aðeins síðar.
Niðurstaðan er því sú að álit
þeirra er ekki fullburða; það er
meingallað og það eyðir ekki vafa
heldur vekur enn fleiri vafaatriði
upp í þessu máli.
Ekki samningurinn — heldur
bókun 35
Verða nú rakin örfá álitaefni úr
skýrslu fjórmenninganna:
Amnstrong
KERFIS-LOFT
Yíir 250 gerðir
ctí loítaplötum.
CMC -
upphengikerfi
og lím.
Leitið tilboða
EINKAUMBOÐ
TEPPABÚÐIN
BYGGINGAVÖRUR
SUÐURLANDSBRAUT 26.
SÍMI 91-681950
Fullyrt er að ekki sé um framsal
löggjafarvalds að ræða. Það er ann-
ars vegar byggt á bókun 35 sem
er almenn pólitísk yfirlýsing þeirra
sem' gera samninginn en það er
ekki byggt á samningnum sjálfum.
Vissulega fær bókunin lagagildi en
fjórmenningarnir taka ekki afstöðu
til spurningarinnar um framsal lög-
gjafarvalds á þeim grundvelli einum
sem er við hæfi - það er á grund-
velli samningsins sjálfs og án bók-
unarinnar sem slíkrar. í henni birt-
ist pólitísk yfirlýsing samningsaðil-
anna.
Ekki er á neinn hátt reynt að
nálgast þetta vandamál í skýrsl-
unni, það er muninn á samningnum
og bókuninni og þar er hvergi vikið
einu orði að því að eitt atriði á þús-
undum síðna sé gallað eða athuga-
vert á annan hátt. Allt er blessað
og fullkomið í bak og fyrir.
í skýrslunni er vikið að neitunar-
valdinu meðal annars með þessum
orðum: „Ef eitt ríki, t.d. ísland,
beitir neitunarvaldi í nefndinni um
nýja löggjöf þýðir það að ekki hefur
náðst samkomulag í sameiginlegu
EES-nefndinni.“
Ekki orð frekar um að þetta sé
óeðlileg og að minnsta kosti óvenju-
leg staða fyrir þjóðríki. Því hér er
ekki bara verið að ákveða að þessu
neitunarvaldi skuli beitt í einu tilviki
heldur er verið að opna fjölþjóða-
braut þar sem alþingi íslendinga á
engra kosta völ annarra en þeirra
að segja já takk — eða að segja sig
frá samningnum ella.
Niðurlægjandi staða alþingis
í skýrslunni er að vísu fjallað um
samráðsferlið sem gert er ráð fyrir
áður en EB tekur sína endanlegu
ákvörðun og að aðildarríkjum EFTA
gefist kostur á því að gera athuga-
semdir á því ferli. En hvað er aðild-
arríki? Hvergi er gert ráð fyrir því
að þjóðþingin komi við sögu og ber-
sýnilega ekki reiknað með því að
þau skipti nokkru máli. Frá sjónar-
hóli íslensks þingmanns lítur því
málið þannig út:
Vilji alþingismaður flytja tillögu
um að breyta samkeppnisreglum
eða einhveijum þáttum löggjafar á
sviði fjórfrelsisins þá verður fyrst
að ganga úr skugga um hvort frum-
varpið samrýmist fjórfrelsinu og
EFTA samningnum. Ef svo er ekki
getur þingmaðurinn alveg eins látið
það eiga sig að flytja framvarpið
því ella verður það ekki að lögum
því þá er verið að brjóta samning-
inn. Með öðram orðum: Frelsi þing-
mannsins til að flytja tillögur er
stórkostlega skert. Frelsi alþingis
Islendinga er stórkostlega skert.
Alþingi hefur engan frumkvæðis-
rétt. Norska stórþingið hefur engan
frumkvæðisrétt. En EB hefur frum-
kvæðisrétt og þingin hafa enga
möguleika til að breyta því sem frá
Evrópubandalaginu kemur. Sú lög-
fræðinganefnd sem ekki fjaliar um
þessa grandvallarbreytingu á stöðu
þingsins er ekki starfi sínu vaxin.
I skýrslu fjórmenninganna segir:
„Við þetta allt er þörf á samstarfi
íslenskra stjórnvalda og alþingis.“
Já, hérna. En þar segir svo að lok-
um:
„Hér ber að hafa í huga að náist
ekki samkomulag getur Evrópu-
bandalagið sett nýja löggjöf hjá sér
þótt EFTA-ríkin samþykki hana
ekki.“
Engum frekari orðum er eytt að
þessu atriði sem þó er grundvallar-
mál. Einhver vildi kannski segja til
málsvarnar fyrir fjórmenningana að
þeir fjalli hér eingöngu um þrengstu
formshlið málsins en ekki þann póli-
Svavar Gestsson
„Það þarf því enn ef vel
á að vera að skipa al-
íslenska nefnd til að
fjalla um alíslenska
sljórnarskrá og skyldur
alíslensks forseta al-
íslenskrar ríkisstjórn-
ar, alíslensks þings og
alíslenskra dómstóla.
Vafinn er alíslenskur.“
tíska veruleika að hér er lýðræðið,
fólkið, í EFTA-ríkjunum sett út í
horn. En skiptir lýðræðið lögfræð-
inga kannski engu máli?
Niðurstaða fjórmenninganna er
sú að að því er varðar löggjafarvald-
ið sé ekki þörf á því að breyta stjórn-
arskránni og það er eins og áður
segir byggt á bókuninni en ekki
samningnum sjálfum: „Fyrrgreind
bókun útheimtir því ekki sérstakar
aðgerðir varðandi íslensku stjórnar-
skrána." Það er bókunin sem hér
virðist skipta öllu máli og á grund-
velli hennar byggist álit nefndarinn-
ar - en ekki á ákvæðum samnings-
ins sem bar auðvitað að skoða út
af fyrir sig - burt séð frá bókun-
inni. Þess vegna stendur enn upp á
nefndina þessi spurning sem ekki
hefur verið svarað: Útheimta
ákvæði samningsins breytingar á
stjórnarskránni?
Þarf orðið „alíslenskur“ að
vera í stjórnarskránni?
Nefndin fjallar einnig um aðra
valdsþætti að sjálfsögðu. Að því er
varðar framkvæmdavaldið kemur
meðal annars fram að nefndin skoð-
ar 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þar er
talað um forseta lýðveldisins og
önnur stjórnvöld samkvæmt stjórn-
arskránni og öðrum landslögum. í
áliti fjórmenninganna segir:
„Ekki er tekið fram að þetta skuli
vera alíslensk stjórnvöld og hugsan-
legt er að alþjóðastofnanir séu
stjómvöld eftir 2. gr.“
Mér er spurn:
Hvar er það gefið í skyn í umfjöll-
un um stjórnarskrána að hér sé átt
við önnur stjómvöld en íslensk?
Auðvitað hvergi. Það er með öllu
fráleitt að ætla að hér sé átt við
önnur stjórnvöld en íslensk stjórn-
völd. Alíslensk stjórnvöld. Reyndar
vissi ég ekki til þess að tvenns kon-
ar íslendingar væru til - íslenskir
og alíslenskir. En á þessum grund-
velli dregur nefndin þá ályktun að
2. greinin inniberi heimildir til þess
að fela erlendum stjórnvöldum hluta
af framkvæmdavaldinu. „Þegar haft
er í huga“ segir nefndin „hve mikil-
vægt alþjóðasamstarf er á okkar
dögum fyrir íslendinga sem aðra
er þessi hugmynd ekki fráleit." Þýð-
ir þetta það að stjórnarskrárhöfund-
ar okkar hefðu þurft að skrifa orðið
„alíslenskur" inn í stjórnarskrána
til að fjórmenningarnir hefðu talið
þörf á stjórnarskrárbreytingu vegna
EES-samningsins? Þyrfti þá stjórn-
arskráin að heita „Stjórnarskrá alís-
lenska lýðveldisins íslands - eða
hvað?“
Það sem er svo enn vérra er það
að nefndin rökstyður álit sitt ekki
og það er vissulega ekki í samræmi
við hlutverk hennar og nauðaþrönga
umíjöllun um lagasetningarþáttinn
að draga inn almennar hugleiðingar
þegar kemur að framkvæmdavald-
inu - um „mikilvægi" alþjóðasam-
starfs. Ef fjórmenningarnir ætluðu
að vera sjálfum sér samkvæmir áttu
þeir annað hvort að sleppa „mikil-
vægi“ alþjóðasamstarfs í umíjöllun
sjfini um framkvæmdavaldið eða að
gera það ítarlegar og fjalla þá um
vanda lýðræðisins ítarlega í löggjaf-
arþættinum.
Viðurkenna þó valdframsal
Niðurstaða nefndarinnar er sú að
samningurinn feli ekki í sér „veru-
legt“ valdframsal sem talið verði
íþyngjandi í ríkum mæli.“
Leturbreytingar eru mínar og til-
gangur leturbreytingarinnar er að
vekja athygli á því að í setningunni
felst huglægt mat nefndarinnar
annars vegar en hins vegar viður-
kenning á því að í samningnum um
EES felist valdaframal:
Nefndin viðurkennir að í samn-
ingnum felist valdframsal, en hún
— fullyrðir án raka að það sé
— ekki íþyngjandi í ríkum mæli
— og ekki verulegt framsal!
Var einhver að tala um að álit
lögfræðinga eigi að vera hlutlæg,
reist á staðreyndum en ekki almenn-
um pólitískum hugleiðingum og per-
sónulegu mati. Réttu lagi'átti nefnd-
in að orða þetta svo: Samningurinn
felur í sér valdframsai og þess vegna
er nauðsynlegt að breyta stjórnar-
skránni. í umfjöllun sinni um dóm-
stóla viðurkennir nefndin að dóm-
stóll EB geti stundum „haft dóms-
vald í málefnum EFTA-ríkja“. Um
þetta er ekkert frekar fjallað. Samt
erum við ekki að ganga í Evrópu-
bandalagið. „Og að lokum fullyrðir
nefndin að ákvæðin um forúrskurði
„skipti ekki máli“ í þessu sambandi
þó viðurkennt sé að ákvæðið um
forúrskurði væri úrslitamál við frá-
gang samningsins af hálfu Evrópu-
bandalagsins.
Því miður verður að segja söguna
eins og hún er: Nefnd utanríkisráð-
herra er valin af honum. Hún er
þröng pólitísk nefnd. Alþingi fékk
ekki að skipa sína sérstöku lögfræð-
inganefnd. Álit fjórmenninganna er
því gert tortryggilegt fyrirfram af
utanríkisráðherranum og því miður
hefúr ijórmenningunum ekki tekist
að reka það slyðruorð af sér. Raun-
ar sást strax að nefndarskipunin var
fráleit með því að setja inn í hana
bæði Gunnar G. Schram og Þór
Vilhjálmsson sem hvorugum er
treystandi til að kveða upp hlutlægt
álit af því að í úrslitamáli af þessu
tagi er þeir pólitíkusar fyrst, lög-
fræðingar í öðru lagi. Þeir hafa sjálf-
sagt bragðist vonum einhverra en
ekki mínum vonum skal ég fúslega
viðurkenna.
En í álitinu koma þó fram atriði
sem fela í sér rök fyrir því að breyta
stjórnarskránni. Það kemur fram
hér á undan um framkvæmdavaldið
og það kemur fram í lokaorðum fjór-
menninganna um að e.t.v. þurfti að
breyta stjórnarskránni síðar! í raun-
inni er ljóst að þeim bar siðferðileg
skylda til þess að leggja til að stjórn-
arskránni yrði breytt. Þeir brugðust
þeirri siðferðilegu og lýðræðislegu
skyldu sinni og þar með starfsheiðri
lögfræðings. Þess vegna hefur eng-
um vafa verið eytt. Greinargerð fjór-
menninganna skipti í þessu sam-
bandi engu máli fyrir alþingi íslend-
inga frekar en önnur skrif um mál
þetta þar sem meðal annars hefur
komið fram frá virtustu lögfræðing-
um landsins að þeir telja að sam-
kvæmt varúðarreglunni eigi allir
sæmilegir lögfræðingar að benda á
að stjórnarskrárbreytinga sé þörf
vegna EES-samningsins.
Það þarf því enn ef vel á að vera
að skipa alíslenska nefnd til að fjalla
um alíslenska stjórnarskrá og skyld-
ur alíslensks forseta alíslenskrar
ríkisstjórnar, alíslensks þings og
alíslenskra dómstóla. Vafinn er alís-
lenskur.
Höfundur er þing-maður fyrir
AlþýtJubandalagii).

R
<
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I