Morgunblaðið - 28.01.2001, Blaðsíða 26

26 SUNNUDAGUR 28. JANÚAR 2001 MORGUNBLAÐIÐ
S
tundum er sagt að dómar-
ar tjái sig í dómum en
ekki öðruvísi. Má finna
þessari meginreglu stað í
einkamálalögum þar sem
segir að dómstólar verði ekki krafðir
álits um lögfræðileg efni. Ennfremur
segir í sömu lögum að dómar séu end-
anleg úrlausn sakarefnis. Loks eru
dómarar lögum samkvæmt bundnir
af dómum sínum og mega ekki breyta
þeim nema að því er varðar augljósar
ritvillur og því um líkt.
Fyrir ofangreindri meginreglu eru
augljós rök. Dómsniðurstaða er bind-
andi meðal annars vegna þess að hún
hefur verið fengin í samræmi við rétt-
arfarsreglur eftir að hlýtt hefur verið
á röksemdir beggja aðila. Það er
einnig réttur aðila máls að dómur
standi. Yfirlýsingar dómara í fram-
haldinu eru ekki bindandi fyrir rík-
isvaldið eða aðila en geta haft skaðleg
áhrif á það traust sem bera verður til
dóma. Þær geta villt mönnum sýn,
dregið athyglina frá því að það er
dómurinn sjálfur sem á að tala sínu
máli og jafnvel vegið að rétti manna
til þess að dómur standi.
Þessi meginregla kemur ekki í veg
fyrir að dómstólar gefi út fréttatil-
kynningar um uppkveðna dóma eins
og víða tíðkast. Þær þjóna þeim til-
gangi að útskýra á skiljanlegu máli
fyrir almenningi um hvað dómur snú-
ist en eru auðvitað ekki bindandi sem
slíkar.
Eins tíðkast það til dæmis í Dan-
mörku og sjálfsagt víðar að dómarar
skrifi fræðilega um merka upp-
kveðna dóma. Er ekkert við það að
athuga.
Óvenjulegt bréf
Bréf forseta Hæstaréttar til for-
seta Alþingis sem sent var í vikunni
er óvenjulegt að því leyti að þar tekur
rétturinn að sér að skýra uppkveðinn
dóm. Réttmætum vafa um inntak
dómsins var eytt. Þetta var hvorki
fréttatilkynning gefin út um leið og
dómur fellur né innlegg einstaks
dómara í fræðilega umræðu. Þarna
talaði Hæstiréttur sem stofnun og
þar með er komið ærið nærri því að
verið sé að endurskoða dóm sem fall-
ið hafði, „kippa því í liðinn“ sem hafði
farið úrskeiðis. Auðvitað væri engin
heimild til slíkrar endurskoðunar.
En var bréfið réttlætanlegt út frá
hinum sérstöku aðstæðum eins og
haldið er fram? Oft er ugglaust erfitt
fyrir dómara að halda aftur af sér
þegar umræður um dóma þeirra fara
út um víðan völl. En þetta atvik sýnir
hvað best að það er hyggilegast að
halda fast við fyrrgreinda megin-
reglu. Á það ekki síst við þegar um
það er að ræða að blanda sér í hat-
römm pólitísk átök. Hæstiréttur má
ekki tefla trausti sínu sem stofnun
hafin yfir pólitíska flokkadrætti í
hættu.
Bréfið kom ríkisstjórninni mjög
vel þegar hún var að koma umdeildu
lagafrumvarpi yfir síðasta hjallann. Í
því fólst vissulega ekki umsögn um
fyrirliggjandi frumvarp en samt fer
ekki hjá því að túlka megi bréfið
þannig að óbeint sé lögð blessun yfir
frumvarpið. Svarbréf Hæstaréttar
býður heim gagnrýni á að þarna hafi
verið á ferð greiðasemi við ríkis-
stjórnina og þingmeirihlutann. Það
hlaut að kalla á varfærni. Ekki verður
séð að nokkra nauðsyn hafi borið til
að svara bréfinu efnislega. Engin slík
vá var fyrir dyrum að Hæstiréttur
yrði að taka til máls. Alþingi var búið
að fá á sinn fund marga af helstu lög-
spekingum landsins og voru þeir
flestir sammála túlkun ríkisstjórnar-
innar og sérfræðinefndar hennar á
dómnum. Við það var engu að bæta
að svo stöddu máli. Fullt ráðrúm var
til að svara því síðar í öðru dómsmáli
ef svo bæri undir að hve miklu leyti
nýja frumvarpið stæðist gagnvart
stjórnarskránni og skýra þá um leið
hinn fyrri dóm.
Upplýsingar sem fram hafa komið
um aðdraganda þess að bréfið var
sent bæta gráu ofan á svart. Ekki
verður betur séð en ráðin hafi verið
tekin af þeim sem skipuðu meirihlut-
ann í öryrkjamálinu og ákveðið að
senda bréf sem skýrir dómsniður-
stöðu þeirra. Uns annað kemur ljós
verður einungis að vona og ganga út
frá að bréfið hafi þó verið í samræmi
við efnislegan skilning allra dómar-
anna á dómsniðurstöðunni í öryrkja-
málinu.
Afleiðingar ef mál kemur
að nýju fyrir dómstóla
Athygli hefur beinst mjög að því
hvort þeir dómarar sem stóðu að
bréfaskriftunum yrðu vanhæfir ef
mál er varðaði stjórnskipulegt gildi
nýju laganna kæmi til kasta dóm-
stóla. Það er einn angi þessa máls en
ekki sá mikilvægasti. Vanhæfi merk-
ir að einhverjar aðstæður komi í veg
fyrir að dómarar getist talist óhlut-
drægir. Það er vissulega álitamál.
Í þessu sambandi hefur verið
nefndur dómur Mannréttindadóm-
stóls Evrópu í máli Procola gegn
Lúxemborg, 31. ágúst 1995. Mála-
vextir voru þeir að stjórnsýsludóm-
stóll landsins hafði það hlutverk að
gefa álit á lagafrumvörpum og drög-
um að reglugerðum þegar eftir var
leitað. Var talið að þar sem nokkrir
dómarar í tilteknu dómsmáli höfðu
gefið álit á drögum að umdeildri
reglugerð væri réttmætur vafi á ferð
um óhlutdrægni þeirra þegar að því
kæmi að leggja mat á hvort reglu-
gerðin stæðist gagnvart grundvallar-
reglum stjórnskipunar landsins. 6.
grein Mannréttindasáttmála Evrópu
um réttláta málsmeðferð fyrir dómi
taldist því hafa verið brotin.
Í öðru máli, McGonnell gegn Bret-
landi, 8. febrúar 2000, er lögð áhersla
á að „hvers konar virk þáttaka í af-
greiðslu lagafrumvarpa eða stjórn-
sýslureglna er líkleg til að vekja næg-
an vafa um hæfi þess manns sem
síðar er kvaddur til að skera úr í
þrætu þar sem reynir á hvort víkja
megi frá orðalagi laga eða reglna“.
Viðkomandi dómari á Guernsey hafði
verið í forsæti stjórnsýslustofnunar
sem setti þær reglur sem um var
deilt. Þar sem hann hafði því bókstaf-
lega borið ábyrgð á reglunum var um
enn augljósara brot á 6. gr. að ræða
en í Procola-málinu.
Það verður því ekki fullyrt að af-
skipti Hæstaréttar eða þeirra dóm-
ara sem áttu hlut að bréfaskriftunum
dugi til vanhæfis í síðara dómsmáli.
Afskiptin eru ekki jafneindregin og í
þessum tveimur dómsmálum frá
Strassborg. Samt verður auðvitað að
hafa í huga að vanhæfi ræðst meðal
annars af því hvort einhver ástæða sé
fyrir aðila máls að efast um óhlut-
drægni dómara. Lýsi aðili því yfir að
hann geti ekki borið traust til tiltek-
ins dómara og færir fyrir því haldbær
rök þá skiptir það auðvitað máli.
Kallar á umræðu um grundvall-
aratriði stjórnskipunarinnar
Í öllu falli kalla atburðir í kjölfar
öryrkjadómsins á umræðu um ýmis
grundvallaratriði stjórnskipunarinn-
ar. Verða hér fáein nefnd.
Í fyrsta lagi þyrfti að endurskoða
þær óskráðu reglur sem gilda um
mat dómstóla á stjórnskipulegu gildi
laga. Í vissum skilningi eru dómstólar
hér á landi stjórnlagadómstólar því
þeir hafa heimild til að leggja mat á
stjórnskipulegt gildi laga. Það mætti
hins vegar athuga hvort koma ætti á
fót sérstakri stofnun sem hefði aðal-
lega það hlutverk að verja stjórnar-
skrána. Þetta fyrirkomulag er við lýði
víðast hvar í Evrópu utan Norður-
landa og Bretlands.
Í litlu þjóðfélagi væri hætt við að
skapaðist óheppileg samkeppni milli
Hæstaréttar og slíkrar stofnunar.
Skynsamlegra virðist að skoða fyrst
til þrautar hvort ekki megi gera ein-
hverjar lagfæringar á núgildandi
kerfi án þess að raska því um of. Sér-
staklega verður að leita leiða til að
efla sjálfstæði dómstólanna, en það
ræðst bæði af reglum og venjum um
skipun dómara og um hvernig lausn
þeirra úr starfi ber að.
Einnig má nefna það praktíska at-
riði að í Noregi, þar sem dómstólar
hafi einnig verið nokkuð óhræddir við
að víkja lögum til hliðar með vísan til
stjórnarskrárinnar, gildir sú regla að
komi fram við úrlausn dómsmáls í
Hæstarétti, sem venjulega fer fram í
5 manna deild, að tveir eða fleiri
hæstaréttardómarar álíti að lög stríði
gegn stjórnarskránni skuli skjóta
þeim þætti málsins til Hæstaréttar
fullskipaðs (nú 17 dómarar). Full-
skipaður Hæstiréttur leysir þá úr
þeim þætti málsins og deildin sem um
fjallaði leysir svo úr hinu tiltekna
dómsmáli á þeim grundvelli. Eins
getur forseti ákveðið að vísa máli
strax og þá að öllu leyti til fullskipaðs
Hæstaréttar ef honum sýnist mál
þannig vaxið.
Í grein sem norskur hæstaréttar-
dómari, Hans M. Michelsen, skrifaði
árið 1998 en er vissulega fróðlegt inn-
legg í umræðuna hér á landi (sjá
www.domstol.no/hoyesterett/) segir
að þessi skipan komi í veg fyrir þá
óheppilegu stöðu sem upp gæti komið
ef til dæmis 3 dómarar af 5 teldu lög
stríða gegn stjórnarskránni. Slík
regla stuðlar þannig að því að meiri
þungi sé á bak við niðurstöðu æðsta
dómstólsins í jafnviðkvæmu máli og
þegar lögum er vikið til hliðar.
Jafnframt mætti skoða hvort halda
eigi áfram á þeirri braut að fela dóm-
stólum að meta afstætt hvort lög
stríði gegn stjórnarskránni eins og
gerðist í öryrkjamálinu og fyrra
kvótamálinu 1998. Ef það er niður-
staðan þá mælir margt með því að
slíkt mat fari fyrst og fremst fram um
það leyti sem lög eru sett, það er áður
en þau ganga í gildi. Slíkt kerfi fyr-
irbyggir að lögum sé vikið til hliðar
kannski löngu eftir að þau ganga í
gildi með tilheyrandi flóknum álita-
málum um uppgjör aftur í tímann.
Stuðlar það einnig að réttaröryggi í
þeirri merkingu að almenningur, fyr-
irtæki og ríkisstofnanir geti treyst
því að gildandi lögum verði ekki
haggað. Mætti hugsa sér að búa svo
um hnútana að skjóta megi nýsam-
þykktum lögum beint til Hæstaréttar
og þá annaðhvort fullskipaðs eða sér-
stakrar stjórnlagadeildar hans þar
sem sæti hluti dómara og jafnvel sér-
staklega tilkvaddir fræðimenn á sviði
stjórnskipunarréttar og þjóðaréttar.
Þyrfti þá að ákveða hverjir ættu að
hafa heimild til slíks málskots. Það
gætu til dæmis verið forseti, for-
sætisráðherra, umboðsmaður Al-
þingis eða tiltekinn hluti þingmanna.
Gallinn við slíkt fyrirbyggjandi eft-
irlit með stjórnarskránni, eins og það
er til dæmis tíðkað í Frakklandi, er sá
að sumum lögum er kannski ekki
skotið til dómstóla þótt þau stríði
gegn stjórnarskránni. Eins kann að
koma í ljós við beitingu laga og ekki
fyrr að þau fari í bága við stjórnar-
skrána. Mörg lönd sem leyfa fyrir-
fram eftirlit með stjórnskipulegu
gildi laga hafa því kosið að skjóta ekki
loku fyrir að dómstólar meti einnig
eftir að lög ganga í gildi hvort lög
stríði gegn stjórnarskrá og þá eink-
um beiting þeirra í tilteknum tilvik-
um. Gott dæmi um þetta er Þýska-
land þar sem stjórnlagadómstóllinn
hefur metið stjórnskipulegt gildi fóst-
ureyðingalöggjafar út frá því hver
áhrif hún hafi í framkvæmd á fjölda
fóstureyðinga – nokkuð sem augljós-
lega verður ekki alltaf séð fyrir.
Í öðru lagi þarf að huga að hlut-
verki forsetans í þessu sambandi. Sú
heimild sem hann hefur samkvæmt
stjórnarskránni til að neita að und-
irrita lög og skjóta þeim þannig til
þjóðaratkvæðis er harla óvenjuleg í
alþjóðlegum samanburði. Þótt hún
hafi ekki verið notuð stuðlar hún að
tiltekinni óvissu við afgreiðslu um-
deildra lagafrumvarpa og jafnvel
taugaveiklun hjá helstu valdastofn-
unum landsins. Það þarf alls ekki að
vera að skoðun á þessu atriði leiddi í
ljós að best væri að svipta forsetann
með öllu valdi að þessu leyti. Víða
hefur forseti heimild af þessu tagi, en
þá ekki til að skjóta málum til þjóð-
aratkvæðis, heldur frekar til að vísa
þeim aftur til þings til gaumgæfilegri
skoðunar eða þá til stjórnlagadóm-
stóls eins og fyrr var nefnt.
Tekur tíma
Þessa endurskoðunarvinnu má
ekki afgreiða í sama flýti og gert var
þegar mannréttindakafli stjórnar-
skrárinnar var endurskoðaður árin
1994 og 1995. Ennfremur er nauðsyn-
legt að líta til reynslu þjóða sem hafa
endurskoðað stjórnarskrár sínar ný-
verið eins og Svisslendinga og Finna
svo ekki sé talað um flest Austur-
Evrópuríki. Hvað aðferðafræðina
varðar má nefna að Evrópusamband-
ið hefur hlotið lof fyrir það hversu
lýðræðislega það stóð að málum við
samningu nýrrar réttindaskrár sem
samþykkt var á leiðtogafundinum í
Nice í byrjun desember síðastliðins.
Skynsamlegast væri að gera lang-
tímaáætlun um stjórnarskrárendur-
skoðun til fimm ára til dæmis og yrði
stefnt að því að í lok þess tímabils
yrði ný og endurskoðuð stjórnarskrá
borin undir þjóðaratkvæði. Fyrstu
árunum þyrfti þá að verja í rækilegan
samanburð núgildandi stjórnarskrár
við það sem best gerist erlendis.
Morgunblaðið/Kristinn
Renna þarf betri stoðum undir
stjórnarskráreftirlit dómstóla
Lög og réttur
eftir Pál
Þórhallsson
Höfundur er lögfræðingur hjá
Evrópuráðinu. Skoðanir sem kunna
að koma fram í þessari grein eru
alfarið á ábyrgð höfundar. Vinsam-
legast sendið ábendingar um efni til
pall@evc.net.