Morgunblaðið - 22.07.2001, Blaðsíða 17

MORGUNBLAÐIÐ SUNNUDAGUR 22. JÚLÍ 2001 17
Þ
AÐ hefur borið á góma
upp á síðkastið hvernig
ætti að standa að inn-
göngu í Evrópusam-
bandið ef svo bæri undir.
Forsætisráðherra sagði þannig í við-
tali við Morgunblaðið fyrir skemmstu
að undirbúningur inngöngu væri það
langur að hún gæti tæpast orðið að
veruleika fyrir 2010. Kemur þar með-
al annars til að breyta þyrfti stjórn-
arskránni og halda þjóðaratkvæða-
greiðslu.
Hér á eftir verður litið nánar á
þessa tvo liði í undirbúningi aðildar,
ef að henni væri stefnt á annað borð,
og nokkur álitamál í því sambandi.
Flestar nútíma stjórnarskrár
byggjast á því að uppruni ríkisvalds
sé hjá þjóðinni og slíkt vald sé falið
innlendum lýðræðislegum valda-
stofnunum. Eftir því sem alþjóðlegu
samstarfi hefur vaxið fiskur um
hrygg með tilheyrandi skerðingu á
athafnafrelsi ríkja hefur þörfin fyrir
stjórnskipulegar málamiðlanir orðið
ljós. Flest Vestur-Evrópuríki hafa á
seinustu áratugum sett ákvæði í
stjórnarskrá sem heimilar fullveldis-
skerðingu í þágu alþjóðasamstarfs.
Ekki komu ákvæði þessi endilega til
sögunnar vegna Evrópusambandsins
(eða Efnahagsbandalagsins). Hjá
sumum Evrópuríkjum voru sett
ákvæði í stjórnarskrár í stríðslok sem
heimiluðu sérstaklega fullveldis-
skerðingar til þess að tryggja öryggi
og frið í álfunni. Á það við um Frakk-
land og Ítalíu til dæmis. Danir settu
slíkt ákvæði í stjórnarskrá sína 1953
og Norðmenn fóru að dæmi þeirra
1962.
Sums staðar hefur verið látið duga
að setja almennt ákvæði sem heimila
fullveldisskerðingu án þess meira að
segja að nefna Evrópusambandið
sérstaklega. Í öðrum ríkjum eins og
Frakklandi til dæmis hefur þótt
ástæða til að gera breytingar oftar en
einu sinni til þess að laga stjórnar-
skrána að tilteknu nánara samstarfi
Evrópuríkja með Maastricht-, Amst-
erdam-sáttmálanum o.s.frv.
Á þessu sviði eru Bretar undan-
tekning af þeirri einföldu ástæðu að
þeir eiga enga stjórnarskrá í merk-
ingunni ritaðar grundvallarreglur
stjórnskipunarinnar sem hafa meira
vægi en aðrar réttarreglur. Það
breytir því ekki að til harkalegra
árekstra hefur komið milli Evrópu-
réttar og grundvallar stjórnskipun-
arreglna í Bretlandi sem hefur orðið
að leysa þar eins og annars staðar
með því að viðurkenna forgang Evr-
ópureglnanna.
Hvers efnis eru slík
stjórnarskrárákvæði?
Slík stjórnarskrárákvæði eru fjöl-
breytileg að efni til. Kjarninn er víð-
ast hvar sá að heimilað er að ganga til
samstarfs við aðrar þjóðir, sem feli í
sér skerðingu á fullveldi. Sums staðar
er því bætt við að samstarf þetta
verði að vera á jafnréttisgrundvelli og
er þannig undirstrikað að ein þjóð sé
ekki undirgefin annarri. Þá er sums
staðar tekið fram að fullveldisfram-
salið eigi ekki að vera meira en nauð-
synlegt sé til að tryggja frið og stöð-
ugleika.
Meðal sérstakra stjórnskipulegra
umræðuefna síðustu árin hefur verið
staða þjóðþingsins. Þróunin er alls
staðar sú að þjóðþingin sem að form-
inu til eiga að heita valdamesta stofn-
un þjóðfélagsins eiga í vök að verjast
vegna þess að framkvæmdarvaldið
hefur töglin og hagldirnar. Ekki bæt-
ir þar úr skák að það eru ríkisstjórn-
inar sem ráða mestu á Evrópuvett-
vangi því þar er það ekki
Evrópuþingið sem hefur mest völd
heldur ráðherraráðið. Þjóðþingin
hafa þá eftir því sem tilefni hefur gef-
ist til krafist aukinna áhrifa, gjarnan í
skiptum fyrir stuðning við nýjar Evr-
ópureglur. Þannig hefur víða verið
gripið til þess ráðs að mæla fyrir um
að ríkisstjórnum beri að hafa samráð
við þjóðþingin við undirbúning laga-
setningar á Evrópuvísu. Ríki sem
þannig hafa sett sérstök stjórnar-
skrárákvæði til að styrkja þjóðþing
sín eru Þýskaland, Frakkland, Portú-
gal og Finnland.
Þá verður að geta þess að Þýska-
land og Svíþjóð hafa gert það að
stjórnskipulegu skilyrði fyrir aðild að
Evrópusambandinu að það virði
mannréttindi. Hvað Þýskaland varð-
ar þýðir þetta í raun að Evrópusam-
bandið og allar þess reglur eins og
þær beinast að þýskum borgurum
eru óbeint undir eftirliti þýska stjórn-
lagadómstólsins sem unir því ekki að
mannréttindi séu lakar tryggð á Evr-
ópuvísu heldur en samkvæmt þýsk-
um rétti.
Íslensk réttarstaða
Ekki hefur enn verið hróflað við ís-
lensku stjórnarskránni að þessu leyti,
Evrópuglugginn hefur ekki verið
opnaður, þrátt fyrir víðtækt Evrópu-
samstarf í formi EES og Schengen.
Það blasir ekki við þegar íslenska
stjórnarskráin er lesin að það þurfi
stjórnarskrárbreytingu til þess að
heimila inngöngu í ESB. Mætti
reyndar við fyrstu sýn ætla að þess
þyrfti alls ekki. Ekki segir þar mikið
um samskipti við önnur ríki nema
hvað að forseti lýðveldisins geti enga
samninga gert við önnur ríki, ef þeir
hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á
landi eða landhelgi eða ef þeir horfa
til breytinga á stjórnarhögum ríkis-
ins, nema samþykki Alþingis komi til
(21. gr.). Fyrst svo er um hnúta búið
sýnist ekki tiltökumál þótt gengið sé
til náins alþjóðlegs samstarfs án
stjórnarskrárbreytinga ef meirihluti
þings er því fylgjandi.
Málið er auðvitað ekki svona ein-
falt. Í 2. grein stjórnarskrárinnar
segir að Alþingi og forseti Íslands fari
saman með löggjafarvaldið. Forseti
og önnur stjórnarvöld samkvæmt
stjórnarskránni og öðrum landslög-
um fari með framkvæmdarvaldið.
Dómendur fari með dómsvaldið. Hef-
ur þetta ákvæði verið skýrt svo að þar
sé gert ráð fyrir að ríkisvald sé í
höndum íslenskra stjórnvalda.
Umdeilt var hvort EES-samning-
urinn færi í bága við stjórnarskrána.
Sérfræðinganefnd sem ríkisstjórnin
skipaði á sínum tíma taldi svo þó ekki
vera. Önnur nefnd sem skipuð var til
að fjalla um Schengen-samstarfið og
stjórnarskrána árið 1997 komst að
sömu niðurstöðu um Schengen-sátt-
málann. Byggðust þessi álit á þeirri
kenningu að heimilt væri að fá stjórn-
völdum utan Íslands vald, sem er
skýrt afmarkað og ekki umfangsmik-
ið eða verulega íþyngjandi fyrir ein-
staklinga eða lögaðila. Í síðarnefnda
álitinu segir þó að að því kunni að
koma „að talið verði að framsal hafi
átt sér stað í of ríkum mæli miðað við
reglur stjórnarskrárinnar, eins og
þær eru nú. Það er því eðlilegt, þegar
horft er fram á vaxandi alþjóðlegt
samstarf í framtíðinni, að undirbúa
og framkvæma breytingar á íslensku
stjórnarskránni, til þess að koma í
veg fyrir að sérstakur vafi rísi í hvert
sinn, sem stofnað er til samstarfs um
tiltekinn málaflokk.“
Það er því vart hægt að deila um að
breyta þurfi stjórnarskránni til að
undirbúa aðild að Evrópusamband-
inu og heimila það framsal ríkisvalds
sem í aðild felst. Mörg sjónarmið
koma hins vegar til álita um með
hvaða hætti eigi að gera slíkt stjórn-
arskrárákvæði eða slík ákvæði úr
garði. Taka þarf afstöðu til þess hvort
horfa eigi fram á við og breyta stjórn-
arskránni í eitt skipti fyrir öll og
heimila um leið þátttöku íslenska rík-
isins í víðtækara samstarfi Evrópu-
þjóða heldur en felst í Evrópusam-
bandinu eins og það er á þeirri
stundu. Vega þarf og meta hvort
setja eigi einhver skilyrði fyrir aðild
eins og um að Evrópusambandið virði
mannréttindi eða jafnvel sjálfs-
ákvörðunarrétt um náttúruauðlindir.
Þá kæmi til álita að taka fram í slíku
stjórnarskrárákvæði hvernig nánar
tiltekið eigi að haga ákvörðunartöku
um aðild, þ.e. hvort aukinn meirihluti
þingmanna þurfi að styðja slíkt, t.d.
3/5, hvort efna eigi til þjóðaratkvæða-
greiðslu og þá á hvaða stigi og hvort
slík atkvæðagreiðsla eigi að vera
bindandi eða leiðbeinandi. Eins kæmi
til álita eins og áður segir að nota
tækifærið til að styrkja stöðu þings-
ins gagnvart framkvæmdarvaldinu
að því er varðar stefnumótun á Evr-
ópuvettvangi og framkvæmd ákvarð-
ana Evrópusambandsins.
Tæknilega einfaldasta leiðin væri
sú að segja með undanþáguákvæði að
þrátt fyrir önnur ákvæði stjórnar-
skrárinnar væri heimilt að ganga í
Evrópusambandið. Þar með þyrfti
ekki að taka afstöðu til þess hvað felst
nákvæmlega í aðild. Þessi leið væri
hins vegar óneitanlega fremur
ógagnsæ gagnvart hinum almenna
borgara því þar með kæmi ekki skýrt
fram hvað í aðild fælist og hvaða efn-
islegu breytingar þyrfti að gera á
stjórnarskánni.
Stjórnarskrárbreyting færi auðvit-
að fram með sama hætti og endra-
nær, þ.e. samþykkja þyrfti hana á
tveimur þingum með þingkosningum
á milli. Engin þjóðaratkvæðagreiðsla
færi fram í tengslum við hana (nema
e.t.v. ef forseti neitaði að undirrita
stjórnarskrárbreytinguna – aldrei
hefur reynt á það hvernig túlka ber
stjórnarskrána að þessu leyti).
Þjóðaratkvæðagreiðsla
Ljóst er að samkvæmt stjórnar-
skránni er engin skylda til að spyrja
þjóðina álits þótt gengið væri í ESB.
Hún gerir ekki ráð fyrir þjóðarat-
kvæðagreiðslu nema í undantekning-
artilvikum, þ.e. ef breyta á kirkju-
skipan og ef forseti neitar að
undirrita lög. Er reyndar vafasamt
að þjóðaratkvæðagreiðsla um ESB-
aðild væri bindandi að óbreyttri
stjórnarskrá, þ.e. hvort hún hefði
meira en leiðsagnargildi fyrir þing-
menn.
Hvað sem því líður kom fram hjá
forsætisráðherra í fyrrnefndu viðtali
að allir stjórnmálaflokkar hefðu lofað
slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu. Má
segja að slíkur háttur væri í samræmi
við þróun annars staðar. Að vísu hafa
ekki nema 5 af 15 aðildarríkjum ESB
efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu um að-
ild (sjá töflu). En þar eru í flokki nýj-
ustu aðildarríkin, Svíþjóð, Finnland
og Austurríki. Danir og Írar efndu
sömuleiðis til þjóðaratkvæðis um að-
ild og Bretar skutu málinu í dóm
þjóðarinnar nokkrum árum eftir að
þeir gerðust aðilar. Stofnaðilar eins
og Frakkar og Ítalir hafa bætt fyrir
upphaflegan skort á lýðræðislegu
umboði með því að bera breytingar á
sáttmálum ESB undir þjóðarat-
kvæði. Til stóð að efna til þjóðarat-
kvæðagreiðslu í Portúgal um Amst-
erdam-sáttmálann árið 1998 en
stjórnlagadómstóll landsins stöðvaði
þau áform vegna þess að spurningin
sem spyrja átti var ekki nógu skýr.
Spurningin var eitthvað á þá lund
hvort menn væru hlynntir áfram-
haldandi þátttöku Portúgals í Evr-
ópusamstarfi með tilliti til Amster-
dam-sáttmálans. Óljóst hefði verið
hvort „nei“ þýddi höfnun á Amster-
dam-sáttmálanum einum eða úrsögn
úr Evrópusambandinu sem slíku.
Margoft hefur auðvitað verið bent
á að heldur virðist hafa dregið úr
stuðningi evrópsks almennings við
Evrópusambandið, eru ítrekaðar
kosningar á Írlandi sláandi dæmi um
það.
Í hvaða röð?
Að því gefnu að bæði stjórnar-
skrárbreyting og þjóðaratkvæða-
greiðsla séu forsenda aðildar að ESB
þarf auðvitað að velta fyrir sér í hvaða
röð þessir atburðir eigi að gerast. Það
má segja að það sé óeðlilegt að þjóð-
aratkvæðagreiðsla, bindandi eða leið-
beinandi, fari fram áður en niður-
staða aðildarviðræðna liggur fyrir.
Fyrr er ekki hægt að gera upp hug
sinn með neinu viti til aðildar. Þjóð-
aratkvæðagreiðsla sem færi fram áð-
ur en aðildarviðræðum væri lokið
myndi einnig binda hendur ríkis-
stjórnar of mikið og veikja þannig
samningsstöðu hennar.
Stjórnarskrárbreyting getur í
sjálfu sér einnig beðið allt fram að því
er aðild verður virk. En þar sem hún
er ekki skuldbindandi heldur einung-
is nauðsynleg forsenda aðildar getur
hún einnig átt sér stað áður en aðild-
arviðræður hefjast og jafnvel löngu
áður en aðildarumsókn er lögð inn.
Það sýna dæmin frá Danmörku og
Noregi og víðar. Á Íslandi bætist það
við að stjórnarskránni verður ekki
breytt fyrirvaralaust heldur með
þeim sérstæða hætti að tvö þing
þurfa að samþykkja breytinguna og
rjúfa ber þing og efna til þingkosn-
inga þess í milli. Næsta tækifæri er
því árið 2003 ef þing verður ekki rofið
fyrr eða 2007 við þarnæstu þingkosn-
ingar þegar haft er í huga að engin
umræða er hafin um slíka stjórnar-
skrárbreytingu eins og forsætisráð-
herra benti á.
Jafnt fylgismenn sem andstæðing-
ar aðildar ættu að geta fallist á að það
er óklókt að draga stjórnarskrár-
breytingu fram á síðustu stundu þeg-
ar kannski hentar alls ekki með tilliti
til pólitísks stöðugleika í landinu að
efna til þingkosninga. Þá er betra að
hafa vaðið fyrir neðan sig, breyta
stjórnarskránni með einu almennu
ákvæði og búa í haginn fyrir hugs-
anlega aðild að ESB með góðum fyr-
irvara. Það má einnig segja að ef enga
heimild er að finna í stjórnarskránni
til yfirþjóðlegs Evrópusamstarfs sé
sú ríkisstjórn í nokkuð sérkennilegri
stöðu sem leggur til að sótt verði um
aðild og byrjar aðildarviðræður. Þar
með væri hún að leggja nokkuð til
sem stríddi á þeim tíma gegn stjórn-
arskránni.
Aðild að ESB, stjórnarskráin
og þjóðaratkvæði
Reuters
Utanríkisráðherrar ESB-landanna 15 samþykktu á fundi í Nice í des-
ember sl. viðræðuáætlun við tólf ríki sem eru að semja um aðild.
)
!)
* +
+  ,  - -  .  / 0  0 0

1
23
/ 4/  5/ 2 67 
89
:; * <+
< =     <+
* <+
>   ? 1(7 7 ? 1(7 7 *   (7 7 < * <+
<+
? 1(7 7 < < * <+
>   ? 1(7 7 *   (7 7 41(7 7 < *   (7 7 * <<
* <<
< * <+
* <+
< < <<(  @ 
     <+7
   89 @  <+
/ 9  <+
* <+
<   


















 
 











 



 !A
'A
!A
!%A
!A
$A
!$A
!$A
&A
! A
!"A
"A
!&A
$A
!!A
%A
$A
 A
#A
!&A
!$A
&A
$A
!A
A
 A
92 92 /A

A
92 6A
/A
6 
6A
92 92 92 A
6 
6A
A
A
92  /A
B#
B%'
B%!
B$&
B#!
B#
B#$
B""
B#
B%!
B#!
B%!
B$%
B#!
B#$
B"
B$#
B#!
B#'
B%!
B#
B#!
B#%
B""
B"
B#














)    6 CC1! AA1/6 CCDDDA A1
!)E98 7;
F7<<(  8  /   A
     

 
!"#

$%&# G ?7 , H  Höfundur er lögfræðingur hjá Evr-
ópuráðinu. Skoðanir sem kunna að
koma fram í þessari grein eru alfarið
á ábyrgð höfundar. Vinsamlegast
sendið ábendingar um efni til
pall@evc.net.
Lög og réttur
eftir Pál
Þórhallsson