Fréttablaðið - 05.04.2008, Blaðsíða 18

UMRÆÐAN
Evrópumál
Í umræðum um hugsanlega aðild Íslands að Evrópusambandinu
er því stundum haldið fram að
sameiginleg sjávarútvegsstefna
Evrópusambandsins sé andstæð
íslenskum hagsmunum. Látið er
fylgja með að ómögulegt sé að
finna viðunandi lausn í sjávarút-
vegsmálinu í aðildarviðræðum og
þess vegna sé um tómt mál að tala
að hefja aðildarviðræður. Aðild-
arsamningar að ESB hafa sömu
lagastöðu og stofnsamningar
ESB. Því er áhugavert að skoða
hvort einhver aðildarríki ESB
hafi fengið slíkar sérlausnir eða
undanþágur í sínum aðildarsamn-
ingum.
Undanþágur
Danmörk og Bretland hafa geng-
ið lengst í fyrirvörum og undan-
þágum frá reglugerðaverki ESB
og virðast jafnvel hafa kerfis-
bundna stefnu þess efnis að taka
ekki þátt á öllum samstarfssvið-
um ESB. Bæði Bretland og Dan-
mörk eru undanþegin þriðja stigi
myntbandalags ESB og þar með
frá því að taka upp evruna. Bret-
land og Írland standa fyrir utan
Schengen og Danmörk viður-
kennir ekki yfirþjóðlegan rétt
Evrópusambandsins á sviði inn-
anríkis- og dómsmála. Danir við-
urkenna heldur ekki að ríkisborg-
araréttur ESB taki framar
dönskum ríkisborgararétti og eru
einnig undanþegnir varnarstefnu
ESB.
Þá má nefna að Danmörk fékk
ennfremur sérlausn í sínum aðild-
arsamningi frá árinu 1973 sem
kveður á um að Danir mega við-
halda löggjöf sinni á kaupum
útlendinga á sumarhúsum í Dan-
mörku. Löggjöfin kveður á um að
aðeins þeir sem hafa verið búsett-
ir í Danmörku í fimm ár hið
minnsta mega kaupa tiltekin sum-
arhús á tilteknum stöðum. Malta
fékk svipaða undanþágu í sínum
aðildarsamningi og fékk að við-
halda löggjöf þess efnis að þeir
sem ekki hafa búið í landinu í
fimm ár hið minnsta mega ekki
kaupa fleiri en eina húseign í
landinu.
Þessar bókanir teljast til varan-
legra undanþága frá regluverki
ESB enda ganga þær gegn frjáls-
um fjárfestingarrétti sem á að
vera tryggður í
stofnsáttmála
ESB. Malta fékk
einnig eins og
Írland heimild
til að viðhalda
banni við fóstur-
eyðingum. Þegar
Suður-Evrópu-
ríkin, Grikkland
(1981), Spánn og
Portúgal (1986)
gengu í ESB
fengu þau í
aðildarsamningi sérstaka undan-
þágu í bómullarframleiðslu. Sú
undanþága hefur síðan orðið að
almennri reglu í landbúnaðar-
stefnu ESB. Svíþjóð fékk undan-
þágu frá heilbrigðisreglum ESB
og fékk heimild til að selja vara-
tóbakið snus á heimamarkaði.
Hér er sem sagt um að ræða
klárar undanþágur (e. opt-outs)
frá stofnsáttmálum ESB.
Sérlausnir
Fjölmörg aðildarríki hafa einnig
fengið fram ýmiskonar sérlausn-
ir sem sniðnar hafa verið inn
samhliða aðildarviðræðum. Hér
má nefna ákvæði um sérstakan
stuðning við harðbýl svæði sem
varð til í tengslum við inngöngu
Bretlands og Írlands í ESB árið
1973. Annað dæmi um sérsniðna
lausn sem varð til í aðildarvið-
ræðum má finna í aðildarsamn-
ingum Svíþjóðar, Finnlands og
Noregs (aðildarsamningur Nor-
egs var svo felldur í þjóðarat-
kvæðagreiðslu). Sérstök grein
um heimskautalandbúnað heimil-
ar sænskum og finnskum stjórn-
völdum að styðja landbúnað norð-
an 62. breiddargráðu allt að 35
prósent umfram það sem er
heimilað annars staðar í ESB.
Finnar fengu einnig heimild til að
styrkja enn frekar svæði sem
eiga í sérstökum erfiðleikum með
að aðlagast landbúnaðarstefnu
ESB. Í aðildarsamningi sínum
fengu Finnar því framgengt að
85 prósent af landsvæði Finn-
lands eru skilgreind sem harð-
býlt svæði.
Sjávarútvegur á Möltu
Malta hefur haft nokkra sérstöðu
í sjávarútvegi og því er áhuga-
vert að skoða aðildarsamning
þeirra á því sviði sérstaklega.
Snemma á áttunda áratugnum
lýsti Malta yfir 25 mílna efna-
hagslögsögu en erfiðlega hefur
gengið að fá hana viðurkennda á
alþjóðavettvangi. Undanfarin 30
ár hefur Malta þó að mestu stjórn-
að veiðum innan þeirrar lögsögu.
Möltubúum hefur þó reynst erfitt
að fá ESB og alþjóðasamfélagið
til að virða lögsöguna og erlend
fiskiskip hafa alla tíð stundað
veiðar að einhverju leyti innan
hennar.
Aðstæður á Möltu eru æði ólík-
ar þeim sem þekkjast á Íslandi, til
að mynda að því leyti að á Möltu
er lítið um staðbundna fiski-
stofna. Meirihluti stofna er því
sameiginlegur með ríkjum ESB
og Norður-Afríku. Í reglum ESB
eru ríki aðeins einráð um fisk-
veiðar innan tólf mílna lögsögu.
Utan hennar er óheimilt að mis-
muna sjómönnum eftir þjóðerni.
Því þurfti að semja um lögsöguna
milli tólf og 25 mílur frá eyjunni.
Í samningaviðræðunum gerði
Malta þá kröfu að halda 25 mílna
lögsögunni. Niðurstaðan varð sú
að stjórnvöld á Möltu munu eftir
sem áður stjórna veiðum innan 25
mílna lögsögunnar. Samninga-
menn ESB féllust á þetta á grund-
velli þess sjónarmiðs að aðildin
verði ekki til að draga úr vernd-
araðgerðum innan svæðisins.
Þótt stjórnvöld á Möltu haldi
stjórn á veiðum í lögsögunni er
þeim formlega séð hins vegar
ekki heimilt að meina öðrum en
maltneskum sjómönnum að veiða
milli tólf og 25 mílnanna. Til að
girða fyrir útgerð frá öðrum ríkj-
um var því sett inn sú regla að
veiðar á svæðinu takmarkist við
skip undir tólf metrum að lengd,
en langflest fiskiskip á Möltu eru
undir þeirri stærð. Þetta fyrir-
komulag gerir það að verkum að
maltneskir sjómenn munu eftir
sem áður sitja einir að veiðum á
svæðinu því ekki er talið svara
kostnaði fyrir aðrar þjóðir að
senda svo lítil fiskiskip svo langa
leið til veiða við Möltu.7 Lettland
fékk einnig álíka undanþágu í
sjávarútvegi hvað varðar veiðar í
Eystrasalti.
Malta fékk því líka framgengt
að öll eyjan er skilgreind sem
harðbýlt svæði. Malta fékk enn
frekari undanþágur fyrir eyjunni
Gozo, sem tilheyrir Möltu. Til að
mynda má selja þar vöru án þess
að innheimta virðisaukaskatt.
Sérlausnir innan ESB
Til viðbótar við undanþágur og
sérlausnir sem ríki hafa fengið í
aðildarsamningum er einnig
nokkuð um að aðildarríki ESB
hafi einnig náð að semja um und-
anþágur og sérlausnir eftir að inn
í ESB er komið, sérstaklega í
tengslum við endurskoðun á
stofnsáttmála ESB. Danir, Bretar
og Írar hafa til að mynda náð
fram slíkum samningum. Eins og
greint hefur verið frá standa
Bretland og Írland til að mynda
fyrir utan Schengen-samstarfið
og hafa undanþágu frá stefnu-
málum á sviði innflytjendamála,
löggæslu og landamæraeftirlits.
Þessi undanþága eða sérlausn
er á grundvelli sérstakrar bók-
unnar við Amsterdam-samninginn
frá árinu 1997. Danskir kjósendur
höfnuðu Maastricht -sáttmálanum
frá árinu 1992 í þjóðaratkvæða-
greiðslu. Í sérstöku samkomulagi
sem undirritað var í Edinborg
árið 1994 náðu Danir fram ýmsum
sérákvæðum, til að mynda um
veitingu ríkisborgararéttar og
undanþágu frá þátttöku í mynt-
bandalagi ESB. Eins og Bretar og
Írar náðu Danir einnig fram sér-
stakri bókun við Amsterdam-
samninginn. Í henni fengu Danir
einnig undanþágu frá ýmsum
þáttum í samstarfi ESB á sviði
innanríkis- og dómsmála þótt
Danmörk sé vissulega fullgildur
aðili að Schengen. Danmörk fékk
að auki sérstaka heimild til að
standa fyrir utan varnarsamstarf
ESB.
Undanþágur og sérlausnir
verða raunar ekki aðeins til í
aðildarsamningum eða við endur-
skoðun á stofnsamningum ESB.
Nokkuð er um að einstaka ríki
hafi náð að semja sig frá einstaka
tilskipunum og reglugerðum sem
eru í undirbúningi og önnur ESB-
ríki vilja setja. Slíkar undanþág-
ur eru gjarnan veittar á svæðum
sem búa við sérstakar aðstæður
og þar sem viðkomandi reglugerð
gengur gegn hagsmunum þess
svæðis. Nokkuð er um slíkar und-
anþágur í sjávarútvegi. Til að
mynda við Hjaltlandseyjar og
Orkneyjar auk sérreglna í Mið-
jarðarhafi og Eystrasalti.
Staða Íslands í aðildarviðræðum
Framangreindar bókanir hafa
sömu lagastöðu og aðildarsamn-
ingarnir sjálfir. Í 174. gr. aðildar-
samnings Austurríkis og Finn-
lands, Svíþjóðar og Noregs er til
að mynda sagt að þær séu óað-
skiljanlegur hluti af samningn-
um. Aðildarsamningar ríkja hafa
svo einnig sömu stöðu og stofn-
samningar ESB.
Í tengslum við hugsanlega aðild
Íslands að ESB má nefna að í 299.
grein Rómarsáttmálans er kveðið
á um sérstaka stöðu um fjarlægar
eyjar og héruð innan ESB. Í
ákvæðinu er viðurkennt að sér-
staða slíkra svæða geti kallað á
ýmsar sérlausnir. Í skýrslu sem
starfshópur á vegum utanríkis-
ráðuneytisins tók saman árið 2004
undir heitinu Fiskveiðiauðlindin
– Ísland og Evrópusambandið, er
bent á að Ísland gæti nýtt þessa
grein í samningum við ESB um
sérlausn í sjávarútvegi en í
ákvæðinu felst sú regla að
„heimamönnum er tryggður víð-
tækur forgangur til hagnýtingar
náttúruauðlinda á hafsvæðum
eyjanna sem um ræðir.“ Í skýrsl-
unni kemur einnig fram að heima-
menn geti krafist „einkaréttar til
veiða, vinnslu og markaðssóknar,
en mega hins vegar t.d. ekki
sækja inn á meginlandsmarkað
Evrópu með þeim hætti að skekki
markaðsaðstæður þar.“ Í ákvæð-
inu felast einnig möguleikar um
„margvíslega styrki, m.a. til þró-
unar og ráðgjafar, veiðarfæra og
annarrar vélvæðingar, starfs-
þjálfunar, vöruþróunar og sölu-
mála.“ Þá gilda sérstök ákvæði
um skattamál, tollamál, innflutn-
ingshöft á þessum svæðum, og
um stuðning vegna flutnings-
kostnaðar, efnivörukostnaðar og
fjármögnunar.
Kjósi Íslendingar á annað borð
að hefja aðildarviðræður við Evr-
ópusambandið ætti samkvæmt
þessari upptalningu hér að fram-
an vel að vera gerlegt að ná við-
unandi lausn í sjávarútvegsmál-
inu. Komi til aðildarviðræðna
ættu íslensk stjórnvöld að fara
fram á sérstaka aðlögun á sjávar-
útvegsstefnu ESB svo hún falli að
aðstæðum á Íslandi. Baráttan um
yfirráð yfir auðlindum landsins
er nátengd sjálfstæðisbaráttu
þjóðarinnar og beintengd hug-
myndum um fullveldi Íslands.
Sjávarafurðir telja enn góðan
meirihluta í vöruútflutningi
Íslands. Yfirráð yfir fisknum
snýst því með beinum hætti um
yfirráð yfir eigin örlögum. Ekki
síst þess vegna er mikilvægt að
sérstaða svæðisins umhverfis
Íslands sé áréttuð með óyggjandi
hætti. Þetta væri til að mynda
hægt að tryggja með því að gera
fiskveiðilögsögu Íslands að sér-
stöku stjórnsýslusvæði innan
sameiginlegrar sjávarútvegs-
stefnu ESB. Ekki væri um að
ræða almenna undanþágu frá
sjávarútvegsstefnunni heldur um
sértæka beitingu hennar á
ákveðnu svæði á grundvelli
nálægðarreglu þannig að ákvarð-
anir um nýtingu á auðlind Íslands
sem ekki er sameiginleg með
öðrum aðildarríkjum ESB yrðu
teknar á Íslandi. Í rökstuðningi
fyrir sérstakri beitingu sjávarút-
vegsstefnunnar á Íslandi má
beina sjónum að ólíkum aðstæð-
um á Norðvestur-Atlantshafs-
svæðinu annars vegar og haf-
svæðum innan ESB hins vegar,
líkt og Halldór Ásgrímsson gerði
í Berlínarræðu sinni árið 2002.
Við skoðun á landakorti Evrópu
sjá menn það í hendi sér að þörf
er á sameiginlegri sjávarútvegs-
stefnu á meginlandi Evrópu þar
sem um sameiginlega nýtingu er
að ræða úr sameiginlegum auð-
lindum. Fiskistofnar við megin-
land Evrópu virða ekki landa-
mæri og eru veiddir af fjölda
ríkja. Því er augljóst að sameigin-
leg stjórn þarf að vera á slíkum
veiðum.
Þessu er hins vegar ólíkt farið á
Íslandsmiðum og raunar á öllu
Norðvestur-Atlantshafi. Fiski-
stofnar Íslands eru að mestu stað-
bundnir og því er ekki um sam-
eiginlega auðlind að ræða, ekki
frekar en á við um skóga í Finn-
landi eða olíu við strendur Bret-
lands. Sjávarútvegsstefnu ESB
var í raun aldrei ætlað að ná yfir
svæði þar sem ekki eru sameigin-
legar auðlindir og því tekur stefn-
an, eðli málsins samkvæmt, ekki
tillit til aðstæðna á Íslandi. Í hugs-
anlegum aðildarviðræðum þarf
því að skoða með hvað hætti unnt
er að laga stefnuna að aðstæðum
á Íslandi. Í því sambandi er unnt
að beita nálægðarreglu Evrópu-
sambandsins sem kveður á um að
ákvarðanir skulu teknar sem
næst þeim er ákvörðunin snertir.
Svör við því hvort unnt sé að ná
viðunandi aðildarsamningi við
Evrópusambandið, til að mynda á
borð við þá sem hér eru nefndir,
fást hins vegar ekki fyrr en í
aðildarviðræðum.
Höfundur er stjórnmálafræðingur.
Greinin birtist með tilvísun í
heimildir á Vísi.
18 5. apríl 2008 LAUGARDAGUR
EIRÍKUR BERG-
MANN EINARSSON
Undanþágur og sérlausnir í aðildarviðræðum við ESB
FRÁ AUSTURVELLI „Sjávarútvegsstefnu ESB var í raun aldrei ætlað að ná yfir svæði
þar sem ekki eru sameiginlegar auðlindir og því tekur stefnan, eðli málsins sam-
kvæmt, ekki tillit til aðstæðna á Íslandi,“ segir meðal annars í greininni.