Bændablaðið - 31.01.2019, Blaðsíða 28

Bændablaðið | Fimmtudagur 31. janúar 201928
LÍF&STARF
Skipulagsstofnun varð 80 ára á síðasta ári og er komin með skipulag strandsvæða á sitt borð:
Markviss stefnumótun og aukin skilvirkni mikilvæg
til að koma í veg fyrir ágreining og tafir
– segir Ásdís Hlökk Theodórsdóttir forstjóri og telur líka aðkallandi að móta skipulagsstefnu um landslag, vindorku og skógrækt
Skipulagsstofnun átti 80 ára
afmæli á síðasta ári. Ásdís
Hlökk Theodórsdóttir, forstjóri
Skipulagsstofnunar, segir að sífellt
stærri hluti starfseminnar felist í
vinnu að stefnumótun og miðlun
upplýsinga um skipulagsmál á
breiðum grunni.
Stefna um skipulagsmál er
sett fram í Landsskipulagsstefnu,
sem samþykkt var á Alþingi
2016. Segja má að með tilkomu
landsskipulagsstefnunnar liggi
í fyrsta sinn fyrir heildstæð
skipulagsstefna á landsvísu. Þar
setur ríkisvaldið fram stefnu og
leiðbeiningar til sveitarfélaga, sem
lögum samkvæmt bera hitann og
þungann í þessum málaflokki.
Viðfangsefni Skipulagsstofnunar
eru fjölbreytt
Skipulagsstofnun sinnir stefnumótun,
stjórnsýslu og leiðbeiningum um
skipulag og umhverfismat. Það
spannar m.a. mótun landsskipulags-
stefnu, þar sem mótuð er sýn í
skipulagsmálum fyrir landið í
heild jafnt í þéttbýli og dreifbýli,
á hálendi og láglendi. Einnig
aðstoðar stofnunin sveitarfélög
við gerð skipulagsáætlana og
hefur eftirlit með skipulagsgerð
þeirra. Þar eru verkefnin auðvitað
fjölbreytt, allt frá þéttingu byggðar
á höfuðborgarsvæðinu, til ákvarðana
um nýtingu lands í dreifbýli og
mannvirkjagerðar á miðhálendinu,
svo eitthvað sé nefnt. Auk mótunar
skipulagsstefnu og aðkomu
að skipulagsgerð sveitarfélaga
fer stofnunin síðan með stórt
hlutverk varðandi umhverfismat.
Þar eru stærstu verkefnin mat
á umhverfisáhrifum einstakra
framkvæmda, svo sem fiskeldis
í sjókvíum, virkjunaráforma,
vegagerðar og raflínulagna. Þannig
að viðfangsefni Skipulagsstofnunar
eru fjölbreytt, en varða öll hvernig
við tökum sem bestar ákvarðanir
um það hvernig landi er ráðstafað
til framtíðar, með sjálfbærni og
almannahagsmuni að leiðarljósi.
Unnið að strandsvæðisskipulagi á
Vestfjörðum og Austfjörðum
„Jafnframt erum við að hefja vinnu
við gerð strandsvæðiskipulags
sem er nýjung á Íslandi.
Strandsvæðisskipulag snýst um
skipulag nýtingar á fjörðum og flóum
utan við netlög, því skipulag á landi
út að mörkum netlaga er viðfangsefni
aðalskipulags sveitarfélaga. Fyrstu
strandsvæðisskipulögin sem verða
unnin núna á næstu misserum verða
fyrir Vestfirði og Austfirði. Þetta er
gert samkvæmt lögum sem samþykkt
voru á Alþingi vorið 2018.“
Sjókvíaeldi kallaði á skipulag
strandsvæða
Ásdís Hlökk segir að mikið hafi
verið kallað eftir að gert verði
skipulag fyrir strandsvæði á
Vestfjörðum og Austfjörðum, ekki
síst vegna áforma um uppbyggingu
sjókvíaeldis. Strandsvæðisskipulag
muni hins vegar taka á fleiru en
fiskeldi. Það verði alhliða skipulag,
áþekkt aðalskipulagi á landi, þar
sem skoðuð eru og samþætt ólík
framtíðarnot svæðisins, svo sem
siglingaleiðir, efnistaka á hafsbotni
og virkjanir í sjó, ef eða þegar áform
um slíkt kvikna hér við land.
„Þessi uppbygging í fiskeldinu
sýnir vel að það gildir það sama
um firði og flóa eins og svæði
uppi á landi. Þar sem koma fram
hugmyndir ólíkra aðila um að nýta
sömu svæði, eða nálæg svæði, þá
þarf að hugsa hlutina í samhengi.
Það þarf að skoða og greina svæðin,
leita málamiðlana og finna bestu
lausnir á hvernig við staðsetjum t.d.
fiskeldi með tilliti til siglingaleiða,
eða efnistöku á hafsbotni með tilliti
til uppeldissvæða nytjastofna svo
eitthvað sé nefnt.“
Mikilvægt að tryggja skilvirkni
Nú hefur verið mikið rætt um það
í þjóðfélaginu að umhverfismat sé
allt of hægvirkt og svifaseint ferli. Er
hægt að gera eitthvað til að flýta því?
„Já, það er nokkuð um þetta rætt.
Stundum er þar þó verið að tala út
frá einstökum dæmum sem eru ekki
dæmigerð fyrir gang mála almennt.
Þetta geta verið óvenju umfangsmikil
og umdeild uppbyggingarverkefni
sem kalla á ítarlegri greiningar og
umræður en almennt gerist. Eða
jafnvel að framkvæmdarhugmynd
eða skipulagstillaga er á einhvern
hátt vanbúin í upphafi og kallar á
miklar skýringar, breytingar og
lagfæringar. Þannig geta verið í
þessu, eins og öllu öðru, einhver
frávik frá hinu almenna.
Þá má benda á að þegar mikill
uppgangur er í samfélaginu og
framkvæmdagleðin í hámarki, þá
eykst álagið á stofnanir eins og
okkar sem fjalla um undirbúning
framkvæmda og leyfisveitingar
vegna mannvirkjagerðar. Auðvitað
ber á því í slíku ástandi, eins og hefur
gerst á undanförnum misserum, að
málsmeðferðartími getur lengst.
Þá er heldur ekki alltaf þolinmæði
fyrir því eða skilningur, að stór
uppbyggingaráform þurfa sinn tíma
því þau varða ólíka hagsmuni og
marga ólíka aðila. Þá þarf að gefa tíma
fyrir greiningar, samtal og mótun og
útfærslu slíkra framkvæmdaáforma.
Stundum er eins og það sé ekki að
fullu gert ráð fyrir því í tímaáætlunum
framkvæmdaraðila. Auðvitað þarf
þó að vera einhver skynsemi í slíku
og takmörk fyrir því hvað hlutirnir
geta tekið langan tíma. Það geta
örugglega allir sett sig í þau spor
að það er óþægileg staða þegar búið
er að ganga frá skipulagi og gefa út
leyfi, að þá sé kært og niðurstaða
úrskurðarnefndar liggi ekki fyrir fyrr
en einhverjum mánuðum eða jafnvel
misserum síðar og leyfi jafnvel fellt
úr gildi. Slíkt er auðvitað mjög
bagalegt.“
Kæruréttur er mikilvægur og
veitir stjórnsýslu aðhald
– Fólk er væntanlega smám
saman að verða meðvitaðra um
að aðdragandi og undirbúningur
verkefna tekur sinn tíma, hins
vegar furða menn sig jafnframt á
að hægt sé að kæra niðurstöður að
því er virðist út í hið óendanlega.
Menn tala jafnvel um misnotkun á
kæruréttinum. Er þetta ekki eitthvað
sem þarf að endurskoða?
„Það er alls ekki svo að hægt
sé að kæra endalaust. Og það
er reyndar mikill minnihluti
skipulags- og byggingarmála
sem eru kærð. Einkum eru það
stórar framkvæmdir sem vísað
er með kæru til úrskurðarnefndar
umhverfis- og auðlindamála.
En það þarf líka að muna að
kærurétturinn felur í sér mikilvæg
borgaraleg réttindi. Við getum
væntanlega hvert og eitt gert
okkur í hugarlund hversu mikilvæg
þessi réttindi eru, að geta látið á
það reyna hvort ákvarðanir séu
lögmætar sem snerta hagsmuni
sem varða okkur persónulega og
við viljum standa vörð um. Áfrýjun
ákvarðana veitir líka aðhald fyrir
alla stjórnsýslu skipulags- og
byggingarmála og er brýning
fyrir bæði framkvæmdaraðila og
stjórnvöld að vanda til verka. Hins
vegar þarf auðvitað að umgangast
slík réttindi af ábyrgð.“
Oft verið að taka matskenndar
ákvarðanir
„Það er þannig í skipulagsmálum
að oft er verið að taka matskenndar
ákvarðanir. Þá er ekki verið að
telja og reikna sig til niðurstöðu,
heldur er beitt mati, sjónarmið
vegin og metin, metið hvað sé
nægilegur rökstuðningur og hvað
teljist til dæmis vera fullnægjandi
gögn. Þetta gerir það að verkum að
úrskurðarnefndin getur á endanum
metið mál með öðrum hætti en við
eða önnur stjórnvöld hafa gert á
fyrri stigum. Þó þurfa jafnt stofnanir
ríkisins, sveitarfélög og aðrir sem
að koma að virða þær reglur um
stjórnsýslulög mæla fyrir um, svo
sem um rannsókn máls, meðalhóf
og jafnræði.“
Mikilvægt að mál tefjist ekki
að óþörfu
– Er þá ekki hætta á að kærur séu að
tefja verk með tilheyrandi kostnaði?
„Þegar leyfi eru kærð, þá getur
framkvæmdaraðili engu að síður
hafið framkvæmdir, nema í þeim
einstöku tilvikum þegar úrskurðað
er um stöðvun framkvæmda.
En hann fer þá í framkvæmdir
í óvissu um hvort leyfi verði
síðar fellt úr gildi með úrskurði
úrskurðarnefndar.
Ég tel að leiðirnar til að bregðast
við þessu séu í reynd tvær. Í fyrsta
lagi þarf að tryggja að þeir sem
láta sig viðkomandi skipulag eða
framkvæmdir varða hafi tækifæri
snemma í ferlinu til að viðra sínar
spurningar, áhyggjur og tillögur,
þannig unnið sé með þær við
mótun endanlegrar skipulags- eða
framkvæmdatillögu. Þetta kallar
á að virkt samráð sé byggt inn
í þankagang og vinnubrögð hjá
öllum sem vinna að undirbúningi
mannvirkja og skipulagsgerð.
Síðan þarf stjórnsýslan almennt
og sérstaklega úrskurðarnefndin
að hafa nægan mannafla til að geta
annað öllum málum í tíma sem til
hennar berast.
Þá er einnig sjálfsagt að yfirfara
regluverkið eins og nú er til dæmis
verið að gera við endurskoðun laga
um mat á umhverfisáhrifum. Við
verðum að vera tilbúin til að skoða
hvort þar sé eitthvað sem betur
mætti fara. Eru t.d. of víðtækar
kæruheimildir, eða eru einhver
atriði sem tekin eru fyrir í kærum
á leyfisveitingarstigi sem væri hægt
að taka á við áfrýjun ákvarðana fyrr
í ferlinu?“ Vísar Ásdís Hlökk þar
m.a. til afturköllunar á leyfum til
fiskeldisstöðva á Vestfjörðum á
síðasta ári sem deilur spunnust um.
Afturköllun leyfanna hafi verið gerð
vegna annmarka á umhverfismatinu
sem var forsenda leyfisveitinganna.
„Það er í skoðun hvort það sé
eitthvað í sjálfu módelinu sem
er hægt að gera skilvirkara. Eftir
stendur samt að kærurétturinn felur
í sér dýrmæt réttindi borgaranna.“
Ábyrgð skipulagsmála flutt til
sveitarfélaga árið 1997
– Er ótvírætt að skipulagsvaldið sé
í höndum sveitarfélaganna?
„Hugtakið skipulagsvald er
reyndar ekki til í lögum þótt það sé
oft nefnt í umræðunni. En ábyrgð á
Ásdís Hlökk Theodórsdóttir, forstjóri Skipulagsstofnunar, við lágmynd af Guðmundi Hannessyni lækni sem var
einn helsti áhrifavaldur á skipulagsmál hérlendis á fyrri hluta 20. aldar. Myndir / HKr.