Morgunblaðið - 23.10.1985, Blaðsíða 32

32
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 23. OKTÓBER1985
Um einkarekstur — ríkisrekstur 2. grein:
Sérkenni ríkisreksturs
— eftir Arna
Sigfússon
Við sjáum víða alvarleg merki
um óstöðuglyndi íslenskra stjórn-
mála. Gitt hið kostnaðarsamasta
er það að fyrir tilstuðlan fjöl-
skrúðugra þrýstihópa og gjaf-
mildra stjórnmálamanna höfum
við stuðlað að fjárfrekri yfirbygg-
ingu ríkiskerfisins. Óstöðuglyndið
kemur svo fram í því að þegar
kerfið hefur þannig verið merg-
sogið ganga hinir sömu hópar og
stjórnmálamenn hart fram í því
að úthúða ríkiskerfinu og sjá þar
djöfulinn í hverju horni. Þegar að
er gáð reynist þessi afstaða vera
ótrúlega almenn í samfélagi
okkar. Vissulega hefur hún stór-
skaðað þjóðfélag okkar. Stað-
reyndin er sú að við höfum sam-
þykkt og hvatt til tilvistar opin-
bers reksturs á mörgum sviðum en
hins vegar ekki hirt um að fylgja
eftir stöðugum endurbótum og
endurmati á þessu rekstrarfyrir-
komulagi. Bf til vill er skýringin
að hluta til sú að of fáum hefur
verið sérstaklega annt um að
sinna opinberum rekstri enda
verðlaunin til þeirra ekki upp á
marga fiska.
Upplýsingar benda til að íslend-
ingum sé gjarnt að skilja á milli
þessara rekstrarforma með tilliti
til eðlis þeirrar þjónustu sem þeim
er ætlað að veita. Því er jafnan
haldið fram að rekstur með hagn-
aðarmarkmið að leiðarljósi fari
betur í höndum einkaaðila en
ríkis. Hins vegar virðist vera litið
svo á að þjónusta án hagnaðar-
markmiða, eins og menntun,
sjúkraþjónusta og löggæsla, skuli
vera alfarið í höndum hins opin-
bera. Könnun fyrirtækisins Hag-
vangs frá því snemma árs 1984
bar þessari skoðun glöggt vitni.
Hins vegar hafa fáar kannanir
verið gerðar sem benda til þess að
hið síðarnefnda sé nauðsynlega
rétt. Og á meðan svo er, reynist
ofurhugum auðvelt að tala trú-
verðuglega og „skynsamlega" í all-
ar áttir.
Skerpum línurnar
Hvað er það sem er svona sér-
stakt við ríkisrekstur að hann sé
talinn til annars rekstrarforms?
Bæði kerfin virðast bjóða fram
þjónustu, sem oft reynist vera á
likum sviðum, og hvað réttlætir
því þessa aðgreiningu?
í fyrri grein minni var þessu að
nokkrum hluta svarað þegar rætt
var um hinn sérstæða tilgang
opinbers reksturs. Aukin afskipti
ríkisins af flestum mannlegum
þáttum gera fólki orðið erfitt að
greina aðalatriðin. En staðreyndin
er sú að munurinn nær innar í
fyrirtækin. Hann varðar stjórnun-
arlega þætti, sem nauðsynlegt er
að við gerum okkur grein fyrir ef
við viljum geta notið hins besta
frá báðum rekstrarformum. Við
verðum að gera okkur fulla grein
fyrir takmörkunum þeirra. Við
þurfum að skerpa línurnar. Að-
eins á þann hátt getur samfélag
okkar notið hins besta frá nýjum
og ferskum hugmyndum um hag-
kvæmni í rekstri sem nú virðast
streyma inn. Ef okkur mistekst
hins vegar að greina takmörk
þessara tveggja rekstrarforma og
hlöðum á þau markmiöum, sem
aldrei verður hægt að ná, þá er
hætta á að við stefnum til þjóðfé-
lags sem er síður en svo eftirsókn-
arvert. Gildir þá einu hvort
mannleg eymd fylgir dýrkun
gullkálfsins eða ógnarvernd stóra
bróður.
Skortur á samanburðarrann-
sóknum á einkarekstri og ríkis-
rekstri talar sínu máli um það
hversu lítið menn vita í raun. Þeir
hafa hins vegar ýmislegt á tilfinn-
ingunni... eða þekkja afmörkuð
dæmi, sem síðan er alhæft út frá.
Rannsóknaskorturinn er al-
gengt umkvörtunarefni í inn-
gangserindum stjórnenda og
fræðimanna, er þeir gera tilraun
til að bæta nokkuð úr þessum
skorti. { Bandaríkjunum hafa
helstu athuganir á þessu sviði far-
ið fram á vegum háskólastofnana
síðustu 15 ár, en auk þess hafa
nokkrar athuganir verið gerðar að
tilhlutan Bandaríkjastjórnar í
gegnum OPM (Office of Personnel
Management) og Fjárlaga- og
hagsýslustofnunarinnar (OMB).
Þessar athuganir fjalla þó all
flestar um hinn rekstrarlega mun
en ekki samanburð á frammistöðu.
Um þann þátt verður rætt síðar.
í einni slíkri könnun, sem birt-
ist í skýrslu OPM í febrúar 1980,
bendir greinarhöfundur, Graham
T. Allison Jr. á umsögn háttsettra
stjórnenda, bæði úr einkarekstri
og opinberum rekstri. Sjá má nöfn
þekktra stjórnenda eins og George
Schultz, Donald Rumsfeld, Mic-
hael Blumenthal, Roy Ash, Lyman
Hamiltons, George Ramseys o.fl.
sem allir eiga það sameiginlegt að
hafa víðtæka reynslu af báðum
rekstrarformunum. Allir telja
þeir mikinn mun á þessum rekstr-
arformum hvað stjórnunarlega
þætti varðar. Allir telja þeir ríkis-
reksturinn erfiðari viðfangs. Með
upplýsingar þessara stjórnenda að
vopni og gagnlega grein Johns
Dunlop, er birtist í bók Richards J.
Stillman „Public Administration
— Consepts and Cases“ (Boston,
1983) er ekki með öllu óverjandi að
greina þessi 10 sérkenni á stjórn-
un skrifræðisins:
Tíu sérkenni
1. Tími. Framkvæmdastjóri í
opinberum rekstri hefur mjög lít-
inn tíma til umráða til ákvarðana-
töku. Hann er bundinn af þeim
tíma sem hver stjórnmálaákvörð-
un hefur, gjarnan tengdri
skammtímaúrlausnum. Fyrirbæri
eins og fjárlagaárið og kjörtíma-
bilið, með stjórnmálalegum flækj-
um, standa sem tímaverðir. Fram-
kvæmdastjóri í einkarekstri hefur
rýmri tíma til ákvarðanatöku,
hvað viðvíkur markaðsþróun og
tæknilegum breytingum sem huga
þarf að. Skipulagning og fjárfest-
ingarmál fá lengri tíma til yfir-
vegunar í einkarekstri.
2. Starfsaldur. Starfsaldur pólitískt
tilnefndra stjórnenda í opinberum
rekstri í Bandaríkjunum er að
meðaltali aðeins 18 mánuðir. En
framkvæmdastjóri í einkarekstri
hefur að meðaltali mun lengri
starfsaldur. Þá er annar merki-
legur munur sá að í einkarekstri
er mun meiri tilhneiging til að
þjálfa væntanlega arftaka í hærri
stöðu til starfsins, heldur en I
opinbera kerfinu. Þar er bæði örð-
ugt að spá um framtíðina, auk
þess sem það þykir jafnvel bjóða
hættunni heim að stuðla að slíku.
3. Hvernig skal mæla frammistöðu?
Einn helsti höfuðverkur um-
ræddra stjórnenda, þegar þeir
sinntu opinberum rekstri, var
hvernig þeir gætu mælt frammi-
stöðu fyrirtækisins og starfs-
manna þess. Þar sýndist nánast
sitt hverjum. Ekki var hægt að
líta til hagnaðar eða markaðs-
hlutdeildar og furðu lítill gaumur
hafði verið gefinn að leiðum sem
tiltækar eru í einkarekstri og
hugsanlega gætu nýst til þess að
mæla frammistöðu starfsmanna
— (frammistöðustig). Reyndar
var gerð markverð tilraun til
slíkra hluta á seinni hluta kjör-
tímabils Jimmys Carter, í forset-
atíð hans, en þar sem bætt fram-
mistaða skyldi umbunuð með
hærri launum — eða hærri stöð-
um — og þar með hærri launum,
náði málið aldrei lengra en í þing-
sali og á niðurskurðarborð OMB.
Hörð niðurskurðarstefna Reagans
var svo að ganga af hugmyndinni
dauðri þar til nú nýlega að stjórn-
endur tóku aftur að sannfærast
um að líklega mætti spara miklar
fjárhæðir með því að umbuna
mönnum fyrir góð störf.
4. Starfsmannahald. Starfsmanna-
hald í ríkiskerfinu hefur sín
vandamál i Bandaríkjunum eins
og á íslandi. Örðugt er að endur-
nýja í stöðum, sem annars er
nauðsynlegt að gera, eigi rekstur
að verða betri. Starfstryggingin
sér um það. Þá bætist sá vandi við
bandaríska kerfið að þar má sjá
tvær gerðir af stjórnendum, hina
ráðnu og hina pólitískt tilnefndu,
sem starfa skulu hlið við hlið.
Einkafyrirtækinu veitist auðveld-
ara að skipta um starfskraft þar
sem þess er talin þörf.
5. AfkasUvirkni og markvirkni.
Opinber rekstur í lýðræðisþjóðfé-
lagi hefur það hlutverk að tryggja
öllum ákveðna þjónustu við
ákveðnar kringumstæður. Þeim
sem njóta umræddrar þjónustu
skal tryggður réttur til þess að
mál eins fái nákvæmlega sömu
meðferð og mál annars. Hlutlægt
mat skal gilda. Nákvæm vinnu-
brögð til tryggingar á öllu þessu
krefjast tímafrekrar skráningar
og yfirvegunar. Þegar kröfur um
afkastavirkni og markvirkni
leggjast að auki ofan á skrifræðið,
er ljóst að það stenst síður einka-
rekstrinum snúning.
6. Lög og reglur. I framhaldi af
ofangreindu dæmi koma svo
flóknir lagakrókar sem gera hin-
um opinbera starfsmanni örðugt
um vik. Hann hefur fleiri lagaleg-
ar skyldur á herðum sér en einka-
reksturinn og ef hann bregst,
standa yfir honum refsiákvæði
(t.d. varðandi trúnaðarskyldu).
Einkareksturinn getur um frjáls-
ara höfuð strokið miðað við rikis-
reksturinn og margar ákvarðanir,
sem enginn finnur að í einka-
rekstri væru brot á lögum eða
reglugerðum í opinberum rekstri.
7. Gullfiskabúrið. Opinberum
rekstri er gjarnan líkt við fyrir-
bæri í glerflösku, eða gullfiska-
búri. Allt er sýnilegt utanfrá og
sýnist stærra en það í raun er.
Einkareksturinn hefur hins vegar
„ógegnsærra" gler í sínu búri. Eitt
augljóst íslenskt dæmi varðar
upplýsingar um launakjör
starfsmanna. Ríkisfyrirtækjum er
skylt að gefa greinargóðar upplýs-
ingar um laun starfsmanna. Þar
fela menn því varla laun hvers
annars. { einkarekstri gildir
gjarnan þögnin frekar í saman-
burði á launum starfsmanna er
vinna hlið við hlið, enda virðist þá
auðveldara að umbuna starfs-
manni fyrir góð störf án þess að
það kosti illdeilur starfsmanna.
8. Áhugi fjölmiðla. Mörg ríkisfyr-
irtækin eru í stöðugu sambandi
við fjölmiðla — sem vega óspart
að minnstu gagnrýniverðu þáttum
í ákvörðunum hins opinbera. Af
þessu leiðir að tilhneiging stjórn-
enda til að gæta sérstaklega að
hverju skrefi um leið og tími
þrengir að, skapar minni afrakst-
ur og hægari afgreiðslu mála en
hjá einkarekstrinum, þótt hins
öndverða sé þörf.
9. Hver stjórnar? Ríkisreksturinn
virðist vera áhrifagjarnari fyrir
breytingum frá ýmsum áttum og
þarf oftar að vinna að málamiðlun
en einkaframtakið. Að öðrum
kosti er hætta á að andstæður
skapist í ákvarðanatöku. Hér má
hins vegar spyrja hvort málamiðl-
uninni sé ekki ofgert í ríkisrekstr-
inum.
Markmiöa er saknað
í ríkisrekstri
Tíundi þátturinn sem sérstakur
þykir fyrir opinberan rekstur,
varðar markmið. Líklega er hann
alvarlegasta ádeilan á stjórnun
hjá hinu opinbera og er mikið um-
hugsunarefni þegar haft er í huga
að opinber rekstur í lýðræðisþjóð-
félagi þarfnast sérstaklega skýrra
markmiða. Stjórnendur kvarta yf-
ir því að stofnanir þeirra hafi
sjaldan skýr aðalatriði. Því er
reksturinn gjarnan á víðu sviði
einhvers staðar í námunda við
Árni Sigfússon ,
„í þessari grein veröur
fjallað um 10 atriði sem
reyndir stjórnendur
bandarískra stofnana í
opinberum rekstri og
einkarekstri telja vera
aðgreinandi einkenni á
ríkisrekstri. Hér er um
stjórnunarlegan sam-
anburð að ræða.“
markmiðin, eða jafnvel langt frá
þeim. Þar virðist löggjafinn hafa
brugðist hér í Bandaríkjunum, ef
ekki víðar! Lagalegar túlkanir eru
oft svo víðar að stofnuninni veitist
erfitt að átta sig á hvernig hún
skuli framfylgja umræddri þjón-
ustu eða hver hún eigi nákvæm-
lega að vera. Reglugerðir, sem
skulu vera leiðarmerki fyrir rekst-
urinn, vilja oft standa furðu langt
frá hinni upphaflegu ætlun löggj-
afans. Nóbelsverðlaunahafinn í
hagfræði, F.A. Hayek, bendir á
svipuð dæmi í bók sinni, Leiðin til
ánauðar, sem óhjákvæmilega af-
leiðingu ofhleðslu verkefna á
ríkiskerfinu: því fleiri verkefni
sem ríkið tekur að sér því meiri
ágreiningur verði yfirleitt um
markmið!
Einkareksturinn fer aðrar leiðir
í starfi sínu. Þar gefur hagnaður-
inn, hlutdeild á markaðnum og
kappsmálið að lifa af upplýsingar
um hvort markmiðin séu fullnægj-
andi og hvernig þau séu fram-
kvæmd.
En ef staðreyndin er sú að
stjórnendur eiga erfitt með að
greina markmið, tilgang og hið
nákvæmlega afmarkaða svið
stofnunarinnar, þá hlýtur rekstur-
inn að vera með algjörum höppum
og glöppum hvað varðar tilgang
þessarar þjónustu við borgarana.
Og enn síður er þá hægt að búast
við að almenningur geri sér grein
fyrir verksviði og markmiðum ým-
issa opinberra stofnana, sem þó
eru stofnsettar til þess að þjóna
þeim og gæta hagsmuna þeirra.
Hvernig eiga borgararnir að veita
hinni opinberu stofnun aðhald i
rekstri, ef þeir þekkja ekki full-
komlega verksvið hennar eða
markmið? — Á íslandi er
mönnum t.d. hollt að velta fyrir
sér hversu vel þeir þekkja í raun
til sinna eigin stofnana. Hversu
víðtækt er t.d. vald og verksvið
Hollustuverndar ríkisins, Vinnu-
eftirlits ríkisins, Félagsmála-
stofnunar Reykjavíkurborgar, svo
nokkur dæmi séu tekin af handa-
hófi. Flest höfum við einhverja
hugmynd um verksvið þessara
ágætu stofnana, en varla nægjan-
legt til þess að veita þeim aðhald í
rekstri. Þó skulu þær þjóna okkur
og vernda.
Ofangreindir þættir eru vissu-
lega aðgreinandi í stjórnun einka-
reksturs og ríkisreksturs. Fjöl-
margir aðrir þættir bera hins veg-
ar með sér að rekstrarformin eru í
mörgu mjög lík, sérstaklega þegar
einkafyrirtækin ná ákveðnum
stærðarmörkum. Þá virðast ein-
kenni skrifræðisins koma fram, og
því verður stundum ekki vart við
áberandi mun á þessum rekstrar-
formum hvað afköst og gæði varð-
Hversu vel þekkja íslendingar til sinna eigin stofnana, sem skulu þó þjóna þeim og vernda? Varla nægjanlega
vel til þess aö geta veitt þeim aóhald í rekstri. Markmiö þessara stofnana eru flestum íslendingum óljós.