Morgunblaðið - 25.09.1990, Blaðsíða 12

12
MORGUNBLAÐIÐ ÞRIÐJUDAGUR 25. SEPTEMBER 1990
Útflutningsleyfi:
Nokkrar athugasemdir Jóns Og-
mundar Þormóðssonar lögfræðings
Morgunblaðinu hefur borist
eftirfarandi frá utanríkisráðu-
neytinu.
Með hliðsjón af spurningum
nokkurra útgerðarmanna og út-
flytjenda til Jóns Steinars Gunn-
laugssonar hrl. frá 13. september
1990 vil ég gera eftirfarandi at-
hugasemdir.
l. spurning.
Hafa stjórnvöld leyfi til þess
að stjórna (takmarka) útflutn-
ingi ísvarins físks?
Útflutningsleyfakerfi vegna út-
flutnings á fiski, m.a. ísvörðum
físki, hefur verið lengi við lýði hér
á landi og hefur Efnahagsbanda-
lag Evrópu ekki hreyft athuga-
semdum við því. Þetta kerfi bygg-
ist nú á lögum nr. 4/1988 um
útflutningsleyfí o.fl. Segir þar
m. a. að utanríkisráðuneytið geti
bundið leyfi skilyrðum sem nauð-
synleg þykja. Þá er þar heimild
til setningar reglugerðar en í
henni eru nefnd dæmi um skil-
yrði, m.a. um sölukjör, lánskjör,
meðferð skjala o.fl. Ekki verður
annað séð en stjórnvöld hafi hér
víðtækt vald. Ályktun sú sem lög-
maðurinn dregur af hæstaréttar-
dómi varðandi skilyrði atvinnu-
leyfís hjá leigubifreiðarstjórum
þykja ekki eiga við. Þar var talað
um að reglugerðarákvæði nægðu
ekki „ein sér“ til að leggja bönd
á atvinnufrelsi manna, sbr. 69.
gr. stjórnarskrárinnar. Varðandi
útflutninginn er um skýlausa laga-
heimild að ræða til að setja skil-
yrði, svo og reglugerðarheimild
sem útfærð er á grundvelli gild-
andi laga, sbr. eldri lög og reglu-
gerðir og framkvæmd á grund-
velli þeirra, m.a. með því að setja
það skilyrði að útflutningsskjöl
verði afhent viðskiptabanka til
innheimtu strax, svo og að gjald-
eyriseftirlitið fái afrit af útflutn-
ingsskjölum enda sé hlýtt fyrir-
mælum þess um gjaldeyrisskil.
Það þykir ekki standast að setja
þurfi öll skilyrði í lagatextann. í
leigubifreiðamálinu má geta þess
að það skilyrði var sett fyrir veit-
ingu leyfís að viðkomandi væri
félagi í ákveðnu stéttarfélagi.
Þetta snertir mannréttindi manna
og yrði að túlka með hliðsjón af
félagafrelsisgrein stjórnarskrár-
innar. Þetta er því ekki sambæri-
legt við það tilvik sem hér um
ræðir, þ.e. útflutninginn.
Hitt er svo allt annað mál hvort
útflutningsleyfakerfið sé notað til
að takmarka útflutning á ísvörð-
um þorski, ýsu og jafnvel fleiri
tegundum físks samkvæmt bókun
nr. 6 við fríverslunarsamning ís-
lands og EBE með beinum magn-
takmöerkunum. Slíkt kann að
stangast á við samninginn. Hafa
ber hér í huga ákvæði 23. gr.
hans þar sem segir að samnings-
aðilum beri að forðast allar að-
gerðir sem eru fallnar til að valda
hættu á að markmiðum samnings-
ins verði ekki náð. Meðal mark-
miðanna er samfelld þróun við-
skipta án þess að raskað séy
grundvelli eðlilegrar samkeppni,
svo og afnám hafta í viðskiptum.
Enn skýrar yrði þetta ef gengið
yrði frá fyrirhugaðri breytingu á
13. gr. samningsins en í drögum
að þeirri grein segir að í viðskipt-
um bandalagsins og íslands skuli
ekki stofna til nýrra magntak-
markana á útflutningi né ráðstaf-
ana sem hafa samsvarandi áhrif.
Jafnframt segir þar að afnema
skuli magntakmarkanir á útflutn-
ingi og ráðstafanir sem hafa sam-
svarandi áhrif er gilt hafi. Er jafn-
vel fremur líklegt að slíkar
ákveðnar magntakmarkanir séu
andstæðar fríverslunarákvæðum
samningsins. Ekki hafa þó borist
neinar kvartanir frá öðrum ríkjum
um það svo vitað sé.
2. spurning.
Samræmist 4. mgr. 5. gr. laga
nr. 3/1988 um 15% álag á fersk-
an (óunninn) físk, sem sendur
er á erlendan markað, ákvæð-
um sljórnarskrár íslands og/
eða samningum Islands við
GATT, EFTA og EB?
í lögum nr. 3/1988 um stjórn
fiskveiða 1988—1990 eru reglurn-
ar um kvóta, sem skipum er út-
hlutað, flóknar. Ýmist eru um ív-
ilnandi eða íþyngjandi ákvæði að
ræða. Jón Steinar Gunnlaugsson
tekur ekki á þessu atriði. Þó má
taka fram að fremur ólíklegt er
að unnt sé að gagnrýna stjórnvöld
á grundvelli þess ákvæðis. Hafi
ákvæðið beinlínis verið sett til
þess að setja ígildi magntakmark-
ana í ísvarðan fisk (ekki er um
skatt að ræða) kann þetta ákvæði
þó að vera nokkuð hæpið með hlið-
sjón af því sem að framan segir
um ákvæði fríverslunarsamnings-
ins við EB.
3. spurning. _
Hefur utanríkisráðuneytið
heimild til að veita Aflamiðlun
eða öðrum aðila vald til að
stjórna útflutningi?
Ekki verður annað séð en ut-
anríkisráðuneytið hafí haft heimild
til að framselja vald sitt til Afla-
miðlunar á því þrönga sviði sem
um er að ræða, veita henni umboð
til að veita útflutningsheimildir á
óunnum fiski. Hér má minna á
að viðskiptaráðuneytið veitti
Landssambandi ísl. útvegsmanna
heimild til að veita útflutnings-
heimildir vegna siglinga fiskiskipa
með ísfisk á erlendar hafnir á sín-
um tíma. Gilti það kerfí í mörg
ár og fól í sér að ekki gátu allir
látið skip sln sigla með það magn
sem þeir vildu né á þeim tíma er
þeir vildu. Ekki voru, svo að vitað
sé, bornar brigður á heimild við-
skiptaráðuneytisins til að fram-
selja vald sitt með þessum hætti.
Hitt er annað mál að ráðuneyti
þurfa að hafa visst eftirlit með
því að stýring útflutningsins sé
með eðlilegum hætti.
Hæstaréttarlögmaðurinn legg-
ur upp úr því að í reglugerð um
útflutningsleyfí o.fl. sé ákvæði um
þagnarskyldu „starfsmanna ráðu-
neytisins" og þar sé í því sam-
bandi vísað til 32. gr. í lögum um
réttindi og skyldur starfsmanna
ríkisins. Þrátt fyrir þetta lít ég
ekki svo á að um óheimilt vald-
framsal sé að ræða heldur veiti
starfsmenn Aflamiðlunar útflutn-
ingsheimildir í umboði utanrikis-
ráðherra og séu því í þeim störfum
sínum með þagnarskyldu sem
„starfsmenn ráðuneytisins". Ekki
má leggja of mikið upp úr orða-
lagi þessa reglugerðarákvæðis
(„starfsmenn ráðuneytisins")
heldur felst eflaust í ákvæðinu
svipuð hugsun og í 16. gr. laga
nr. 63/1979 um skipan gjaldeyris-
og viðskiptamála en útflutnings-
leyfakerfíð byggðist áður á þeim
lögum. Þar segir: „Þeim, sem ann-
ast framkvæmd þessara laga, er
bannað, að viðlagðri ábyrgð, skv.
ákvæðum almennra hegningar-
lega um opinbera starfsmenn, að
skýra óviðkomandi mönnum frá
þeim atriðum, sem þeir verða
áskynja um í starfí sínu og leynt
eiga að fara...“
4. spurning.
Bréf Aflamiðlunar, dags.
10.9. 1990, um stöðvun útflutn-
ings hjá tilteknum fyrirtækjum
og stoð í lögum til þeirra að-
gerða.
Eins og áður segir er ég ósam-
mála hæstaréttarlögmanninum
varðandi heimild til valdframsals
til Aflamiðlunar. Hitt er svo annað
mál hvernig Aflamiðlunin tekur á
málum. •
í 3. gr. laga lum útflutnings-
leyfi o.fl., nr. 4/1988, er mælt
fyrir um það hvernig með skuli
fara ef lögin eru brotin, rætt um
sektir og aðrar refsingar, svipt-
ingu atvinnuréttinda og upptöku
eigna, svo og að mál fari að
hætti opinberra mála.
í lagaheimild þessari er ekki
talað um sviptingu heimildar til
að fá útflutningsleyfi nema sú
svipting falli undir sviptingn at-
vinnuréttar skv. þeirri grein en
þá gerist það einungis að hætti
opinberra mála en ekki með ein-
faldri leyfíssviptingu Alfamiðlunar
eða ráðuneytis. Virðist því mjög
hæpið að fara þá viðurlagaleið að
svipta menn heimild til að fá út-
flutningsleyfi af Aflamiðlun eða
ráðuneyti nema ótvíræð heimild
sé til þess að þessir aðilar geti
farið þá leið. Til þess þyrfti þá
lagabreytingu. Virðist því rétt að
kippa þessu í liðinn gagnvart við-
komandi aðilum hafi það ekki þeg-
ar verið gert enda ætti stjórnvöld-
um (utanríkisráðuneytinu m.a.) að
vera kleift að upplýsa Aflamiðlun
um það hvernig séð verði til þess
að úthlutanir Aflamiðlunar séu
virtar.
Utanríkisráðuneytið kann þá að
þurfa að biðja fjármálaráðuneytið
að láta tollyfírvöld koma í veg
fyrir útflutning óunnins fisks sem
útflutningsleyfí er ekki fyrir. Bein
fyrirmæli til viðkomandi bæjarfóg-
eta úti á landi þurfa þá að vera
fyrir hendi því að stundum eru
vörur tollafgreiddar í Reykjavík
og bæjarfógetar úti á landi hafa
ekki afskipti af henni. Slíkri fram-
kvæmd þyrfti þá að breyta til að
eftirlitið verði virkt.
Þá geta stjórnvöld einnig látið
Aflamiðlun vita að til standi að
láta reyna á viðurlagaákvæði lag-
anna um útflutningsleyfi o.fl. (sbr.
frétt um að sjávarútvegsráðuneyt-
ið hafi farið fram á opinbera rann-
sókn á því með tilliti til almennra
hegningarlaga hvort stjórnvöldum
hafi verið gefnar rangar upplýs-
ingar). Eðlilegt væri að vara menn
við fyrst þótt það sé ekki neitt
skilyrði fremur en í ýmsum öðrum
tilvikum þegar talið er að lög
kunni að hafa verið brotin. Mér
fínnst hins vegar ekki eðlilegt að
Aflamiðlun nafngreini í fréttatil-
kynningu aðila sem sakaðir eru
um að hafa ekki fylgt reglum um
útflutningsleyfi, að hafa farið
fram yfir magn, enda var jafn-
framt tekið fram í tilkynningunni
að ekki mætti flytja leyfi frá einni
tegund til annarrar og það kann
hugsanlega að hafa gerst varðandi
þessa aðila. Eru skilyrði leyfísveit-
anda ef til vill ekki nógu ljós um
þetta atriði.
Hugleiða þarf hvort ekki eigi
að gera einhveijar breytingar á
lögunum um útflutningsleyfi o.fl.
þótt það sé ekki beinlínis nauðsyn-
legt (miðað er við afturköllun
leyfissviptingar, sbr. 3. tölulið).
Eftirfarandi atriði koma hér til
athugunar:
1. Setja mætti skýra heimild til
valframsals í lögin.
2. Ákvæði um þagnarskyldu
væri betra að hafa í lögunum en
í reglugerðinni og mætti þá miða
við 16. gr. laga nr. 63/1979 um
skipan gjaldeyris- og viðskipta-
mála („Þeim, sem annast fram-
kvæmd þessara laga, er bann-
að...“).
3. Hafa ætti í viðurlagagrein
laganna skýra heimild fyrir ráðu-
neyti eða þann aðila, sem það
hefur framselt vald til að svipta
viðkomandi útflutningsheimild um
stundarsakir, vilji menn beita slík-
um viðurlögum. Það gæti orðið
mjög virkt ráð til þess að lögum
og reglum um útflutningsleyfí
væri fylgt. í þessu sambandi
mætti hafa hliðsjón af 15. gr. laga
nr. 63/1979 um skipan gjaldeyris-
og viðskiptamála þar sem segir
að gjaldeyriseftirlitinu sé heimilt
að stöðva tímabundið gjaldeyris-
sölu til þeirra aðila sem að þess
mati hafi brotið settar gjaldeyris-
reglur, þ. á m. um skilaskyldu á
gjaldeyri og notkun erlends gjald-
frests. Þar segir einnig að ákvörð-
un um þetta megi áfíýja til ráðu-
neytisins en slíkt málskot stöðvi
þó ekki framkvæmd ákvörðunar.
Þar eð fljótfærnisleg og óvönduð
beiting heimilldar til að svipta út-
flutningsleyfi getur haft afdrifarík
áhrif á útflutningsstarfsemi ein-
stakra aðila er þó spurning hvort
ekki eigi að láta núverandi viður-
lagaákvæði nægja (refsing o.s.
frv., meðferð að hætti opinberra
mála.). Hafa ber í huga þá megin-
reglu refsiréttar að vafi komi sak-
borningi í hag og reynsluna af of
mikilli tilheiningu til að láta reyna
á sakfellingu.
4. Hugsanlegt væri, þótt það
sé að mínu mati ekki nauðsyn-
legt, að orða einhver skilyrði varð-
andi útflutningsleyfí í lögunum og
reglugerðinni.
Niðurstöður
1. Stjórnvöld telja sig hafa leyfi
til þess að stýra útflutningi óunn-
ins fisks með útflutningsleyfa-
kerfi. Hefur svo verið gert um
langa hríð á grundvelli lagaheim-
ilda. Ekki hefur verið sýnt fram á
að útflutningsleyfakerfið standist
ekki, hvorki af hálfu innlendra né
erlendra aðila, m.a. varðandi
nauðsynleg skilyrði sem sett eru
á grundvelli laga hveiju sinni.
2. Stjórnvöld telja heimild til
valdframsals vera fyrir hendi enda
starfa menn þá í umboði stjórn-
valda að veitingu heimilda til út-
flutnings og eru m.a. bundnir
þagnarskyldu um það sem leynt á
að fara. Taka má fram i þessu
sambandi að Landssamband ís-
lenskra útvegsmanna hafði um
langa hríð heimild frá viðskipta-
ráðuneytinu til að veita skipum
leyfi til að sigla með afla án þess
að brigður hafi verið bornar á rétt
til slíks.
3. Áfram er í athugun hvernig
tryggja eigi að farið sé eftir lög-
um, reglum og ákvörðunum varð-
andi útflutningsleyfi, m.a. með
öflugra eftirliti fógeta með því að
óunninn fiskur sé ekki fluttur út
án tilskilinna útflutningsleyfa, svo
og hvort láta eigi reyna á viður-
lagaákvæði laganna um útflutn-
ingsleyfí o.fl. sem gera ráð fyrir
sektum og þyngri refsingum,
sviptingu atvinnuréttar og jafnvel
upptöku eigna, á grundvelli máls-
meðferðar að hætti opinberra
mála.
4. Þá kemur til athugunar að
skerpa heimild í lögum til að beita
virkum viðurlögum sem felast í
tímabundinni sviptingu útflutn-
ingsheimilda af hálfu leyfisveit-
anda og jafnframt að setja óyggj-
andi lagaákvæði um ýmis atriði
sem gagnrýni hefur beinst að þótt
sú gagnrýni sé reyndar ekki talin
standast.
Jón Ögmundur Þormóðsson,
lögfræðingur, skrifstofustjóri
viðskiptaráðuneytisins, tók saman
þessar athugasemdir að ósk
utanríkisráðuneytisins.
------*-+-*---
Astæðulaus
eldboð
VIÐVÖRUNARKERFI í Lands-
bankanum við Álfabakka sendi
frá sér boð um eldsvoða
snemma á laugardagsmorgun.
Slökkvilið bjó sig til að fara á
staðinn og nálægum lögreglubíl-
um var stefnt að bankanum.
Lögreglumenn komu fyrstir að,
knúðu dyra og hittu fyrir vakt-
mann. Kom í ljós að hann var að
rista sér brauð og hafði reykur
stigið úr ristinni og ræst viðvör-
unarkerfið.
19.-29.september
Weston teppi - mikið úrval
Teppi horn í horn
Stök teppi
Bútar
Mottur og dreglar
Gerið kjarakaup á
Teppadögum Húsasmiðjunnar
HUSASMIDJAN
Skútuvogi 16 • 104 Reykjavík • Sími 91-687700