Fréttablaðið - 22.01.2009, Side 16

16 22. janúar 2009 FIMMTUDAGUR
Sameiginleg sjávarútvegsstefna Evrópu-
sambandsins varð til í tengslum við aðild-
arviðræður Norðmanna, Breta, Íra og
Dana árið 1970. Í kjölfar stækkunar efna-
hagslögsögu árið 1977 voru settar sérstak-
ar reglur um hafsvæði utan 12 mílna en
innan sameiginlegrar lögsögu aðildarríkj-
anna. Veiðiskip aðildarríkjanna geta veitt
á þessu svæði að því tilskyldu að þau hafi
fengið úthlutað kvóta. Kvótum er úthlutað
til einstakra ríkja og er þar byggt á regl-
unni um hlutfallslegan stöðugleika.
Sjávarútvegsstefnan hefur verið endur-
skoðuð öðru hvoru, síðasta endurskoðun
tók gildi um áramótin 2002 og 2003. Meðal
nýjunga sem þar var boðið upp á var stofn-
un svæðisstjórnunarráða sem skulu ná
til hafsvæða undir stjórn minnst tveggja
aðildarríkja. Svæðisstjórnunarráð setja sér
sínar eigin verklagsreglur. Þannig er ein-
stökum ráðum gefið víðtækt umboð til að
móta viðfangsefni sín og verklag.
Hugmynd Halldórs
Örfáum mánuðum áður en ákvæðin um
svæðisstjórnunarráðin tóku gildi hafði
Halldór Ásgrímsson, þá utanríkisráðherra
Íslands, stungið upp á því að íslenska fisk-
veiðilandhelgin yrði skilgreind sem stjórn-
unarsvæði, kæmi til þess að Ísland gerðist
aðili að ESB.
Í sameiginlegri skýrslu norsku utanríkis-
málastofnunarinnar og Alþjóðamálastofn-
unar HÍ sem kom út á árinu 2003 er gerð
tilraun til að tengja hugmynd Halldórs um
skilgreiningu á landhelgi Íslands sem sér-
staks fiskveiðistjórnunarsvæðis annars
vegar og hugmyndina um svæðisstjórnun-
arráð hins vegar. Skýrsluhöfundar gengu
útfrá því að Noregur og Ísland yrðu nokk-
urn veginn samferða inn í ESB. Þar með
opnaðist sá möguleiki að löndin tvö kæmu á
stofn sérstöku svæðisstjórnunarráði fyrir
norðaustanvert Atlantshaf.
Svæðisstjórnunarráðið væri ESB stofnun
og skýrsluhöfundar leggja til að ráðið fái
framseldar valdheimildir sem ella lægju
hjá ráðherraráðinu, þar með talið heimild-
ir til að ákvarða heildarafla á íslensku og
norsku hafsvæði. Skýrsluhöfundar gera
ráð fyrir að atkvæðavægi í ráðinu ráðist
af hlutdeild hvors lands í veiðum úr við-
komandi stofni. Þannig myndi Ísland fara
með 100 prósent atkvæðanna um veiðar úr
íslenska þorskstofninum og Noregur færi
með 100% atkvæðanna um veiðar innan
norskrar lögsögu norðan 62°N.
Framsal valdheimilda
Hægt væri að semja um framsal valdheim-
ilda frá ráðherraráðinu til svæðisstjórn-
unarráðsins í aðildarviðræðum. Það þyrfti
að sannfæra samningamenn ESB um að
fyrirkomulagið gæti aukið líkindi á að
almenningur í löndunum tveimur felldi sig
við aðildarsamning í allsherjaratkvæða-
greiðslu. Það þyrfti einnig að sannfæra
samningamenn ESB um að fyrirkomulag-
ið stangaðist ekki á við sameiginlegu fisk-
veiðistefnuna, en gæti orðið gagnleg viðbót
við hana.
Svæðisstjórnunarráðsfyrirkomulagið
gæti sniðið helstu agnúana af sameigin-
legu sjávarútvegsstefnunni séð frá sjónar-
hóli Íslendinga og Norðmanna. Þó yrði ekki
komist hjá að afnema bann við fjárfesting-
um erlendra aðila í íslenskum sjávarútvegi.
Íslensk stjórnvöld ættu þó auðvelt með að
takast á við vandamál sem því kynnu að
tengjast með einhliða aðgerðum, t.d. með
því að hækka svokallað veiðigjald eða með
því að kalla inn hluta úthlutaðs kvóta og
bjóða upp árlega.
Undanþágur eða aðlögunarákvæði koma
ekki að gagni varðandi mikilvægustu
hagsmuni og réttindi þjóðarinnar í hugs-
anlegum aðildarsamningi Íslendinga að
Evrópusambandinu. Þetta snertir m.a. sjáv-
arútveginn. Fjöldamörg atriði koma til álita
varðandi undanþágur og aðlögun, en slíkt á
ekki við um grundvallarhagsmuni eða þjóð-
réttindi.
Vandað skal til verka
Mjög mikilvægt er að vandað verði til hugs-
anlegs aðildarsamnings. Ákvæði aðildar-
samnings hafa varanlegt gildi og verður
ekki breytt einhliða af hálfu ESB án sam-
þykkis aðildarríkisins, nema þá tekið sé
fram að um tímabundið ákvæði sé að ræða.
Eðlilegt er að í hugsanlegum aðildar-
samningi Íslands að ESB verði vísað til
svonefndrar nálægðarreglu, til ákvæða
um stöðug hlutföll, til reglna um svæð-
isráð, til Lúxembúrgarsamkomulagsins,
til ákvæða um kvótahopp, og til ákvæða
aðalsáttmála ESB um sérstöðu og sjálfræði
Azoreyinga, Madeirabúa og Kanaríeyinga
í sjávarútvegi. Á sama hátt er eðlilegt að
önnur fordæmi, til dæmis frá Írlandsmið-
um, Hjaltlandsmiðum og Möltu, verði nýtt í
aðildarsamningi Íslands.
Réttmætt er að vísa til fleiri slíkra
ákvæða og reglna sem þegar eru fyrir
hendi á vettvangi ESB. Þar á meðal skipt-
ir miklu að vísað verði til ákvæða nýjustu
útgáfu aðalsáttmála ESB um fortakslausan
einhliða úrsagnarrétt aðildarríkis. Sama er
að segja um ákvæði í bókun með aðildar-
samningi Finna um forgangsrétt heima-
manna á Álandseyjum. Sambærileg ákvæði
eru í bókun með aðildarsamningi Dana og
Maltverja.
En það nægir ekki að vísa aðeins til þess-
ara ákvæða og reglna. Það er nauðsynlegt
að tekið verði skýrt fram hvaða skilningur
er lagður í ákvæðin við gerð aðildarsamn-
ingsins. Með slíkum hætti öðlast sá skiln-
ingur varanlegt gildi. Þannig geta Íslend-
ingar tryggt m.a. að útlendingar hafi ekki
veiðirétt í íslenskri lögsögu, að fiskveiði-
stjórnunarkerfið sé innanríkismál Íslend-
inga, og að útlendingar geti ekki eignast
ráðandi hlut í fyrirtækjum.
Það kann að reynast greiðara að tryggja
tillit til landsaðstæðna, fjarlægða og
fámennis í landinu með almennu ákvæði
um ráðandi hlut í fyrirtækjum, landar-
eignum og fasteignum almennt, heldur en
aðeins í einni atvinnugrein. Í samningi
Finna um Álandseyjar er ekki ákvæði um
að útiloka útlendinga, heldur um að tryggja
forræði þeirra sem hafa lögheimili og fasta
búsetu á eyjunum.
Mikilvæg hagsmunamál
Jafnvel þótt þetta allt fáist fram verða eftir
ýmis mikilvæg hagsmunamál sem koma
til álita í hugsanlegum aðildarsamningi
Íslands. Nefna má stöðu Íslendinga gagn-
vart samningum um úthafsveiðar og deili-
stofna, og ennfremur gagnvart ákvörðun-
um um leyfilegan heildarafla og friðanir.
En ef vel reiðir af um þau atriði sem hér
eru nefnd ofar má vera að Íslendingar geti
fallist á sameiginlega málsmeðferð um
heildarafla og friðanir.
Auk þessara atriða sem snerta sjávarút-
veginn þarf að huga að hagsmunum Íslend-
inga og þjóðréttindum varðandi önnur svið.
Þar má nefna landbúnaðinn, gjaldeyris- og
peningamál, orkulindir, og síðast en ekki
síst fullveldi og þjóðmenningu.
Einkum tvennt hefur verið talið standa í
vegi fyrir aðild Íslands að Evrópusamband-
inu, annars vegar glötun fullveldis og hins
vegar afsal á yfirráðum yfir fiskimiðunum,
sjávarútvegur og sjálfstæðið. Málið er þó
öllu flóknara.
Sjálfstæðið
Í fyrsta lagi er Ísland nú þegar komið á
bólakaf í Evrópusamrunann í gegnum EES
og Schengen og er í reynd eins konar auka-
aðili að sambandinu án þess þó að hafa
aðkomu að stofnunum þess og ákvarðana-
töku, sem á flestum sviðum snertir Íslend-
inga með jafn beinum og afgerandi hætti
og íbúa aðildarríkjanna. Evrópusamband-
ið er einstakt í flóru alþjóðastofnana að því
leyti að aðildarríkin hafa með skuldbind-
andi hætti sameinast um lausn tiltekinna
viðfangsefna. Samt sem áður er ESB lítið
meira en vettvangur fyrir samstarf ríkja,
þjóðréttarleg staða breytist ekki og aðildar-
ríkin ákveða sjálf til hvaða sviða samstarf-
ið nær og hvernig því skuli hagað.
Allt frá því að fullveldið færðist inn í
landið 1918 hefur vernd þess verið grund-
vallarmál í íslenskum stjórnmálum, þó er
eins og skilningur manna á inntaki þess
hafi ekki fylgt þeirri þjóðfélagsþróun sem
orðið hefur undanfarin ár, áratugi og aldir.
Lengst af fól fullveldið einvörðungu í sér
réttinn til yfirstjórnar innanlands, innri
hlið, en samfara snaraukinni hnattvæð-
ingu efnahagslífs, stjórnmála og menning-
ar hefur ytri hlið fullveldisins, rétturinn til
að taka þátt í samstarfi ríkja á alþjóðavett-
vangi, vaxið að mikilvægi. Viðfangsefni
nútímasamfélaga ná langt út yfir landa-
mæri ríkjanna og því hafa aðildarríki ESB
kosið að deila fullveldi sínu til að ná betur
utan um sameiginleg mál, svo sem á sviði
umhverfisverndar og skipulags fjármála-
markaða.
Sjávarútvegurinn
Í öðru lagi hefur andstaða við sjávarútvegs-
stefnu ESB verið fyrirferðarmikil, sem er
í sjálfu sér merkilegt, því fyrir um áratug
kom þáverandi sendiherra ESB gagnvart
Íslandi fram með stórmerkilegar hugmynd-
ir um hvernig unnt væri að gera fiskimið
Íslands að sérstöku stjórnsýslusvæði innan
ESB, þannig að yfirráðin yfir auðlindinni
yrðu með sama hætti og áður í höndum
íslenskra stjórnvalda. Fordæmi fyrir álíka
sérlausn má finna í aðildarsamningum
flestra ESB-ríkja. Sú staðreynd að íslensk
stjórnvöld hafa ekki viljað láta reyna á
slíka lausn í aðildarviðræðum bendir til
þess að eitthvað annað en efnhagshags-
munir í sjávarútvegi hafi staðið í vegi fyrir
ESB-aðild.
Rökin fyrir vernd sjávarútvegsins snúa
því einnig að vernd fullveldisins. Í sjálf-
stæðisbaráttunni var bóndinn tákn fyrir
sjálfstæði þjóðarinnar en smám saman tók
sjómaðurinn við af bóndanum. Íslending-
ar háðu landhelgisstríð um yfirráðaréttinn
yfir hafinu, þar sem barist var um sjálfan
grundvöll efnahagslegs sjálfstæðis Íslands.
Helgimyndir þjóðarinnar og sjómannsins
tvinnast svo saman í sjómannasöngva sem
um leið urðu eins konar ættjarðarsöngvar.
Fiskurinn í sjónum er því einhvers konar
táknmynd fyrir sjálfstæða íslenska þjóð.
Hugsanlega aðild að Evrópusamband-
inu er því ekki aðeins hreint efnahagsmál
sem hægt er að reikna út í exel-skjali heldur
snýr hún einnig að tilfinningalífi þjóðarinn-
ar og skilningi hennar á fullveldi landsins.
Ef Ísland gerist aðili að Evrópusambandinu
og undirgengst sameiginlega sjávarútvegs-
stefnu sambandsins færist lagasetningar-
vald varðandi fiskveiðar frá Alþingi Íslend-
inga til stofnana ESB. Það er ráðherraráð
ESB sem fer með lagasetningarvaldið en
framkvæmdastjórnin og evrópska þing-
ið gegna þar einnig hlutverki. Í ráðherra-
ráðinu ræður aukinn meirihluti, eða 255
atkvæði af 345. Þannig þarf meira en 90
atkvæði til að koma í veg fyrir að mál nái
fram að ganga. Líkur hafa verið leiddar að
því að ef Ísland gengi í ESB þá fengjum við
3 atkvæði í ráðherraráðinu. Þannig hefði
lagasetningavald varanlega verið framselt
til ESB. Ekki þarf mjög frjótt ímyndunarafl
til að sjá hvar lönd þar sem fiskveiðihags-
munir eru litlir „fjárfesta“ með atkvæðis-
rétti sínum þegar til atkvæða kemur og ríki
með áttfalt vægi atkvæða í öðrum málum
sem varða þau meira hafa andstæða hags-
muni við Ísland. Hið svokallaða Luxem-
borgarsamkomulag, sem kveður á um að
aðildarríkin skuli í þeim tilvikum þar sem
ákvörðun varðar mikla hagsmuni eins eða
fleiri aðildarríkja, leitast við að ná sam-
komulagi sem öll aðildarríki geti sætt sig
við innan skynsamlegs frests er of veikt til
að tryggja hagsmuni Íslands.
Framsal valdsins
Oft er talað um að það sem helst myndi
breytast við framsal valdsins til ESB sé að
ákvörðun um hámarksafla flyttist til sam-
bandsins. Því er gjarnan bætt við af þeim
sem vilja að Ísland gerist aðili að sam-
bandinu að þetta skipti litlu máli þar sem
væntanlega yrði farið að tillögum Íslend-
inga. Framsal lagasetningavalds varðandi
fiskveiðar varðar miklu fleira en ákvörð-
un um hámarksafla þó að það skipti miklu
máli. Það þýðir einfaldlega að ESB getur
tekið hvaða ákvarðanir sem því sýnist um
málefni okkar, þ.m.t. hvort við megum yfir-
leitt veiða ákveðnar fisktegundir, hvenær,
hvar, með hvernig skipum og veiðarfærum.
ESB er andstætt hvalveiðum okkar Íslend-
inga. Það er ekki vegna þess að sambandinu
eigi ekki að vera ljóst að hvalveiðar okkar
eru sjálfbærar. Hvernig myndu 3 atkvæði
Íslands tryggja að ekki færi eins um önnur
málefni og hvalveiðarnar þegar fram líða
stundir?
Deilistofnar
Vald til að gera samninga um stjórn og
skiptingu veiðiréttar um deilistofna færi
frá Íslandi til ESB við inngöngu. Hér er
um að ræða tegundir eins og karfa, grá-
lúðu, loðnu, norsk-íslenska síld, kolmunna
og makríl. Það er ljóst að það hefur skipt
sköpum um árangur okkar í samningum um
þessa stofna að við höfum sjálf farið með
forræðið. Oft er því haldið fram að reglan
um hlutfallslega stöðugar veiðar sem nú er
í reglugerð ESB myndi tryggja hagsmuni
Íslands. Í fyrsta lagi þá er unnt að breyta
þessari reglugerð með auknum meirihluta
í ráðherraráðinu þó að menn geti deilt um
hversu líklegt er að það gerist á næstunni.
Í öðru lagi þá vinnur þessi regla í sumum
tilvikum gegn hagsmunum okkar og er þar
nærtækast að benda á makrílinn þar sem
ESB ætlar okkur afar rýran hlut.
Ef Ísland gerist aðili að ESB færist for-
svar á vettvangi fiskveiðimála hjá alþjóða-
stofnunum eins og Sameinuðu þjóðunum
frá Íslandi til ESB. Það hefur sýnt sig að
forræði Íslands á eigin málum hefur skipt
sköpum á þeim vettvangi eins og öðrum.
Af hverju er það æðsta takmark hvers ein-
staklings og hverrar þjóðar að ráða málum
sínum sjálf?
FRÉTTASKÝRING: ESB og sjávarútvegur 5. hluti
Álitamálin fjölmörg og flókin
Fjölmörg álitamál eru uppi varðandi hugsanlega aðild Íslands að ESB. Svavar Hávarðsson leitaði svara við grundvallarspurning-
um um undanþágur í aðildarviðræðum, um lagasetningarvaldið, hugmynd um sérstakt stjórnunarsvæði og fullveldið.
Hugmynd Halldórs reifuð
Fiskurinn og fullveldið Undanþágur til Íslands?
Tilfærsla lagasetningarvaldsins
JÓN SIGURÐSSON
LEKTOR VIÐ HÁSKÓL-
ANN Í REYKJAVÍK
FRIÐRIK J.
ARNGRÍMSSON
FRAMKVÆMDASTJÓRI
L.ÍÚ
ÞÓRÓLFUR
MATTHÍASSON
PRÓFESSOR Í
HAGFRÆÐI VIÐ
HÁSKÓLA ÍSLANDS
EIRÍKUR BERGMANN
DÓSENT OG FOR-
STÖÐUMAÐUR EVR-
ÓPUFÆÐARSETURS